董圣足
改革開放以來尤其是1999年第三次全國(guó)教育工作會(huì)議召開以來,在黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)政策的推動(dòng)和激勵(lì)下,我國(guó)民辦教育從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng),無論是規(guī)模數(shù)量還是內(nèi)涵質(zhì)量均得到了長(zhǎng)足發(fā)展。截至2015年底,全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校16.27萬所,比上年增加7435所;招生1636.68萬人,比上年增加72.83萬人;各類教育在校生達(dá)4570.42萬人,比上年增加268.52萬人。其中,民辦學(xué)前教育、小學(xué)、初中、高中階段以及高等教育在校生,占同類各級(jí)教育在校生的比例分別達(dá)到了54.0%、7.4%、11.7%、10.9%和23.3%。毫不夸張地說,民辦教育已經(jīng)成為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分和重要增長(zhǎng)點(diǎn)。
實(shí)踐表明,我國(guó)民辦教育快速發(fā)展,一方面有效擴(kuò)大了教育資源總量,緩解了財(cái)政資金辦學(xué)壓力,為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育普及化和高等教育大眾化發(fā)揮了重要作用;另一方面也極大豐富了教育生態(tài),推動(dòng)了辦學(xué)體制改革,激發(fā)了各類學(xué)校辦學(xué)活力,促進(jìn)了教育公平。經(jīng)過多年改革發(fā)展,已涌現(xiàn)出一批辦學(xué)理念端正、辦學(xué)特色鮮明、教育質(zhì)量過硬的民辦學(xué)校,較好滿足了人民群眾多樣化選擇性教育需求。同時(shí),各級(jí)各類民辦學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展,還拉動(dòng)了大量固定資產(chǎn)投資,有效擴(kuò)大了內(nèi)需,解決了廣大教職員工的就業(yè)問題,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。 民辦教育發(fā)展中的深層次問題和突出矛盾
過去一個(gè)時(shí)期,國(guó)家相關(guān)部門和各級(jí)地方政府圍繞民辦教育的改革和發(fā)展采取了一系列積極舉措,出臺(tái)了諸多好政策,已在實(shí)踐中收到良好成效。就總體而言,民辦教育宏觀制度和外部環(huán)境正日益得到改善。但也要清醒地看到,因受到各種主客觀因素制約,我國(guó)民辦教育在發(fā)展中還存在許多深層次問題和突出矛盾,主要表現(xiàn)在以下幾方面。
一是局部地區(qū)民辦教育資源供需失衡,部分民辦學(xué)校因招生不足正面臨生存難題。相當(dāng)一部分省域受人口出生規(guī)律影響,近階段除了學(xué)前教育和小學(xué)學(xué)段外,其他學(xué)段學(xué)齡人口均出現(xiàn)了不同程度的下降。而由于缺少合理規(guī)劃,一些地方在民辦教育資源配置上,則出現(xiàn)了冗余現(xiàn)象。受此影響,近幾年一些地方無論是民辦基礎(chǔ)教育還是民辦高等教育,都遇到了招生困難。隨著我國(guó)各級(jí)教育毛入學(xué)率逐年提高和社會(huì)對(duì)教育需求的不斷高移,民辦學(xué)校尤其是民辦高校的生源危機(jī)還將持續(xù)發(fā)酵。
二是辦學(xué)資金過度依賴學(xué)費(fèi)收入,導(dǎo)致教學(xué)有效投入不足而影響了教育質(zhì)量。由于缺乏社
會(huì)捐贈(zèng)和財(cái)政扶持,民辦學(xué)校日常運(yùn)行資金絕大多數(shù)來源于學(xué)費(fèi)收入,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)極為有限。加上受功利驅(qū)動(dòng)或政策預(yù)期原因,一些舉辦者近年來減少或延緩了教學(xué)基本投入,有的甚至出現(xiàn)了挪用學(xué)費(fèi)、轉(zhuǎn)移資金等短期行為,導(dǎo)致不少民辦學(xué)校辦學(xué)條件每況愈下。而辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺又加劇了低水平重復(fù)建設(shè),造成不少民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量下降,陷入生源進(jìn)一步流失的惡性循環(huán)。
三是民辦學(xué)校師資狀況普遍不理想,成為制約民辦學(xué)校轉(zhuǎn)型升級(jí)的最大瓶頸。實(shí)際當(dāng)中,由于未對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理,受法人屬性不清牽累,多數(shù)地方的民辦學(xué)校教師難以享有與公辦學(xué)校同等的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他福利待遇,加上總體薪酬水平不如公辦學(xué)校,目前民辦學(xué)校隊(duì)伍建設(shè)困難重重,師資流失比較嚴(yán)重。這直接制約了民辦學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升。
四是一些行政部門管得過多、統(tǒng)得過死,民辦學(xué)校體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)得不到充分激發(fā)。在招生問題上,一些地方沿襲公辦學(xué)校管理方式,對(duì)民辦學(xué)校下達(dá)招生計(jì)劃,確定生源比例、招生范圍和錄取標(biāo)準(zhǔn)。在收費(fèi)定價(jià)上,雖然國(guó)家已明確規(guī)定,民辦學(xué)校收費(fèi)政策由地方政府按照市場(chǎng)化方向根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定,但目前真正放開民辦學(xué)校收費(fèi)管制的地方仍然偏少。在專業(yè)課程設(shè)置上,一些地方仍然沒有很好執(zhí)行“備案制”,存在變相審批現(xiàn)象。
五是部分民辦學(xué)校日常運(yùn)行不規(guī)范,內(nèi)部治理不同程度存在無序紊亂現(xiàn)象。許多民辦學(xué)校法
人財(cái)產(chǎn)權(quán)尚未落實(shí),其資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理存在薄弱環(huán)節(jié)。有的舉辦者辦學(xué)動(dòng)機(jī)不夠端正,商業(yè)運(yùn)作過度,偏離了教育公益屬性。一些國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)投資和私募資金通過非正常途徑收購(gòu)并控制國(guó)內(nèi)民辦院校,潛藏著一定辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。不少民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)不健全,決策機(jī)制不完善,存在“內(nèi)部人控制”問題,黨組織和監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以有效發(fā)揮作用。此外,不少公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校尚未做到“五獨(dú)立”,其在運(yùn)行管理中也存在失范現(xiàn)象。
制定更加靈活、適切的政策措施促進(jìn)民辦教育健康、可持續(xù)發(fā)展
“十三五”期間乃至未來10年?15年,是我國(guó)教育改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。為了確保中國(guó)教育現(xiàn)代化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn),必須加快普及有質(zhì)量的各級(jí)各類教育。而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)之后,相對(duì)于教育事業(yè)發(fā)展需求,我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)缺口將會(huì)長(zhǎng)期存在。在此背景下,積極鼓勵(lì)和放手發(fā)動(dòng)社會(huì)力量興辦教育,促進(jìn)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展,仍將是我國(guó)教育領(lǐng)域綜合改革的一項(xiàng)重要制度安排。為此,在頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)有所創(chuàng)新,并針對(duì)民辦教育存在的突出問題和矛盾,推出更加靈活、更加適切的政策措施。
加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃,引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)以十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神為指引,秉持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享”五大發(fā)展理念,指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育事業(yè)發(fā)展全局需要出發(fā),切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域民辦教育發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì),積極引導(dǎo)民辦學(xué)校合理布局、準(zhǔn)確定位,實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、科學(xué)發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵(lì)民辦學(xué)校舉辦者和辦學(xué)者進(jìn)一步端正辦學(xué)理念,調(diào)整辦學(xué)思路,摒棄傳統(tǒng)外延擴(kuò)張模式和低水平重復(fù)建設(shè)路子,真正將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵建設(shè)上來,切實(shí)加大辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入,改善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施,加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè),深化教育教學(xué)改革,提升質(zhì)量、凝練特色、辦出水平,全面優(yōu)化“供給側(cè)”,更好滿足社會(huì)多樣化選擇性教育服務(wù)。
實(shí)施分類管理,加大扶持力度。理論和實(shí)踐
都表明,只有從立法和行政規(guī)制上對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類管理,并對(duì)兩類學(xué)校采取基于公平而有差別的扶持政策,才能從源頭上解決我國(guó)民辦學(xué)校法人屬性不清、相關(guān)政策難以落實(shí)的根本矛盾。按照中央部署,配合《民辦教育促進(jìn)法》的修訂,國(guó)家教育行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門盡快完善并出臺(tái)“鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見”,及早頒布《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》,積極穩(wěn)妥推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理。中央和地方政府有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)采取“政府津貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、捐資激勵(lì)和基金獎(jiǎng)勵(lì)”等政策措施,不斷加大對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)扶持力度,重點(diǎn)支持民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè),推動(dòng)和促進(jìn)民辦教育內(nèi)涵建設(shè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展。
完善宏觀治理,落實(shí)自主辦學(xué)。服務(wù)服從于
教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略,進(jìn)一步推進(jìn)民辦教育治理體系和治理能力建設(shè),切實(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變。在收費(fèi)定價(jià)方面,按照分類管理總體框架,督促各地進(jìn)一步放松民辦學(xué)歷教育收費(fèi)管制,逐步對(duì)民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。在招生管理方面,允許民辦學(xué)校按照核定辦學(xué)規(guī)模,與所在地公辦學(xué)校同期乃至提前面向社會(huì)自主招生,自行決定招生規(guī)模、招生方式和招生區(qū)域。在專業(yè)課程設(shè)置方面,全面擴(kuò)大民辦院校和中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置權(quán),鼓勵(lì)和支持學(xué)校按照區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,突破專業(yè)目錄,自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)課程。在合作辦學(xué)方面,適當(dāng)降低門檻,鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校多渠道引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源,包括引進(jìn)國(guó)際教師、開設(shè)國(guó)際課程、研發(fā)雙語教材等,優(yōu)先審批民辦學(xué)校與境外院校的合作辦學(xué)項(xiàng)目。
改進(jìn)微觀運(yùn)行,規(guī)范辦學(xué)行為。完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)。督促民辦學(xué)校依法制定學(xué)校章程,建立健全理事會(huì)或董事會(huì)決策機(jī)制,加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的領(lǐng)導(dǎo),保障校長(zhǎng)依法行使職權(quán),逐步推進(jìn)監(jiān)事制度,切實(shí)推進(jìn)民主管理。落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。責(zé)成民辦學(xué)校舉辦者依法履行出資義務(wù),將出資用于辦學(xué)的土地、校舍和其他資產(chǎn),足額過戶至學(xué)校名下,規(guī)范舉辦者變更行為。規(guī)范民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理。督促民辦學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)會(huì)計(jì)制度,規(guī)范資金資產(chǎn)管理,逐步推行民辦學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái),并將民辦學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)范管理的成效作為財(cái)政補(bǔ)助、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)等的重要指標(biāo)和依據(jù)。強(qiáng)化行業(yè)組織自律作用。鼓勵(lì)和支持教育行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和其他非營(yíng)利性組織參與共同治理,維護(hù)行業(yè)秩序,強(qiáng)化民辦學(xué)校自我約束能力。此外,要全面推行民辦學(xué)校辦學(xué)信息公開制度,建立健全民辦學(xué)校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和干預(yù)機(jī)制。清理并規(guī)范公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校。