侯春平

亟需建立一套治理校園欺凌的有效機制

案例一：2016年4月22日，湖南省道縣發(fā)生了數(shù)名女生掌摑一名女生的事件。該事件經(jīng)網(wǎng)友轉(zhuǎn)發(fā)，迅速被傳播。4月23日上午，當?shù)毓?、教育、政府以及學校成立聯(lián)合調(diào)查組介入調(diào)查。調(diào)查情況為：馬某某（女，15歲，原就讀于道縣某民辦學校，于2015年12月18日輟學，系本次事件的主導者）因生活瑣事與“某中心小學”六年級女生熊某結(jié)怨。4月22日下午，馬某某糾集道縣某鎮(zhèn)中學八年級學生何某，七年級學生施某、夏某、劉某等，守候在“某中心小學”門口附近，尾隨放學回家的熊某至一個三岔路口處，脅迫熊某到偏僻處，輪流對其掌摑。同時，圍觀的女生熊某某用馬某某的手機拍下視頻。當晚，馬某某將視頻傳至網(wǎng)上，隨后該視頻被迅速轉(zhuǎn)發(fā)擴散。4月25日，湖南道縣官網(wǎng)通報稱，事件系瑣事引發(fā)，目前已對涉事的多名學生進行處理，其中，3名學生被處以治安拘留，另4人管教。

案例二：2016年5月15日，一段被頻頻轉(zhuǎn)發(fā)的視頻顯示，在廁所內(nèi)，一名身穿校服的男生被一名身體強壯的學生毆打，并被踹倒在地，旁邊幾十名穿著校服的學生圍觀，還嬉笑著說“別打他腮，再來一遍……”據(jù)網(wǎng)友稱，這起事件發(fā)生在山東省日照市五蓮縣某中學。經(jīng)了解，當事學生因被同學起外號、懷疑同學向老師打小報告而產(chǎn)生不滿，遂發(fā)生打罵現(xiàn)象。日照市公安局發(fā)布通報稱，5月15日晚，五蓮警方發(fā)現(xiàn)“五蓮某中學校園欺凌事件”的視頻后，立即對情況進行了解，5月16日上午會同縣教育局、學校、雙方家長及學生對此事進行了處理?，F(xiàn)場雙方家長及學生已對此事達成和解，雙方對處理結(jié)果滿意，雙方家長均不要求公安機關處理?？h教育局研究決定，對該校校長給予行政警告處分。

目前，在我國法律中尚沒有對“校園欺凌”定義，也就是說校園欺凌不是一個法律名詞。由國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)的、自2016年4月28日起實施的《關于開展校園欺凌專項治理的通知》（以下簡稱《通知》）對校園欺凌進行了描述，校園欺凌是指“發(fā)生在學生之間蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡等手段，實施欺負、侮辱造成傷害的事件”，具體表現(xiàn)為打耳光、扯頭發(fā)，甚至有更為嚴重的情形發(fā)生。

近年來，大量的校園欺凌事件被媒體曝光，在此背景下，國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《通知》，要求各地各中小學針對校園欺凌進行專項治理?！锻ㄖ钒l(fā)出之后，各地都積極開展了針對校園欺凌專項治理的行動，治理校園欺凌行為形成了良好的氛圍，對有效防治校園欺凌創(chuàng)造了良好的條件。然而，冰凍三尺，非一日之寒，在依法治國的時代背景下，在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架內(nèi)，長期、持續(xù)推進依法治理校園欺凌，才能保障治理的最佳效果，而非停留在一次專項行動上。希望能以此為契機，建立一套治理校園欺凌的有效機制，達到標本兼治的良效。

校園欺凌行為產(chǎn)生的原因、特點及其危害

要根本解決校園欺凌問題，首先應分析產(chǎn)生欺凌行為的原因。

道德教育存在問題，缺失了培養(yǎng)學生尊重別人權利的教育。同時由于學生和社會接觸渠道廣泛，受不良社會風氣的影響，特別是一些暴力游戲以及黑社會題材影視劇的影響，讓學生錯誤地認為暴力解決問題是“英雄主義”的表現(xiàn)，客觀上誘發(fā)了校園欺凌行為的實施。

有些父母本身沒有樹立好的榜樣，受其價值觀和行為的影響，孩子“樂于”實施校園欺凌行為。在孩子成長的過程中，父母沒有很好地引導孩子建立健康的負面情緒發(fā)泄途徑，這是產(chǎn)生校園欺凌的又一原因。

大量的欺凌事件中，由于缺乏反映問題的有效渠道，大部分受害學生會選擇保持沉默，甚至對自己的父母也如此。究其原因，父母和老師也難辭其咎。有的老師沒有正確看待學生向其反映的問題，往往認為是“孩子打小報告”；有的家長因為工作忙，或者是對孩子關心不夠，他們連孩子在學校的真實處境都不知道。山西運城15歲少年被6名同學群毆致死后，父母才知道孩子在學校幾乎天天挨打。

學校對校園欺凌行為缺乏有效的處置措施，特別是家長要求學校對欺凌行為處理時，最后的結(jié)果是學校對實施欺凌行為的學生要么進行批評勸誡，要么請家長到學校。這種簡單的處理方式往往會導致受欺凌的同學被報復，產(chǎn)生新的欺凌行為。根據(jù)義務教育法，學校不能體罰任何一個學生，現(xiàn)行有關未成年人的法律，更多地體現(xiàn)出對未成年人的保護，而懲罰功能的缺失，這也是校園欺凌行為增多的原因之一。校園欺凌行為的懲罰成本過低。在實踐中，出于對未成年人保護的初衷，無論是公安、司法機關，還是學校和家長，在校園欺凌事件發(fā)生后，一般都不愿意走司法程序。上述案例二也是在公安機關的介入下進行了和解，也即當事學生賠禮道歉，當事學生家長民事賠償。在這種情形下，欺凌行為實施者自己直接承擔的責任非常有限，往往無助于問題的根本解決。

校園欺凌具有隱秘性特點。欺凌事件多發(fā)生在校園樓梯拐角、廁所或校外。校園欺凌行為的發(fā)生大多并非源于雙方的恩怨，表現(xiàn)形式也并不局限于暴力行為，非肢體的欺凌行為對未成年在校生的傷害也很大。如果校園欺凌事件得不到適當解決，受害者往往會轉(zhuǎn)化成為另外欺凌事件中的加害者，在校園欺凌事件中圍觀者的態(tài)度往往也影響著欺凌事件發(fā)展的程度。

校園欺凌事件不但給受害者造成長期的心理陰影，而且可能影響到其人格發(fā)展，如果對校園欺凌不能有效治理，行為施加者也可能進一步走上犯罪的歧途。特別是被欺凌者遭受欺凌達到一定程度，其所產(chǎn)生的報復心理，會給那些欺負別人的人帶來意想不到的打擊，從而引發(fā)嚴重的校園暴力事件的發(fā)生。尤其值得關注的是，農(nóng)村地區(qū)的中小學留守兒童的比例比較高，由于缺乏父母的監(jiān)管，很容易受暴力思想的影響成為欺凌行為實施者；沒有父母的監(jiān)管，在受到欺凌后，由于沒有父母的介入，很難從被欺凌的陰影中走出。

法律懲罰功能的欠缺，無助于對受害人權益的保護

目前我國涉及該領域的法律法規(guī)主要有《刑法》《刑事訴訟法》《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》《治安管理處罰法》《侵權責任法》《最高人民法院關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》以及《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》等。

2012年，教育部頒布了《全面推進依法治校實施綱要》，要求各級各類學校必須要以現(xiàn)行法律法規(guī)為基礎，建立完整的制度體系和責任制度。教育部2015年出臺《關于加強法律顧問制度建設的意見》對依法治校提供了很好的機遇。

由于“校園欺凌”還不是一個法律概念，概念的缺失和認識的不足往往導致在校園欺凌行為發(fā)生后由于沒有法律依據(jù)而只能簡單處理。因此，對于造成傷害的語言暴力、網(wǎng)絡暴力等，很多學生和家長都沒有認識到權利被侵害。

與校園欺凌行為的嚴重程度相比較，我國現(xiàn)有的法律制度對未成年人違法犯罪處理過輕?！段闯赡耆吮Ｗo法》規(guī)定的都是在解決成年人對未成年人施加暴力的問題，對于未成年人之間實施的暴力、侮辱行為都沒有涉及。鑒于在校學生未成年人的特點，現(xiàn)行法律制度更多地體現(xiàn)了對未成年人保護的一面，作為法律懲罰功能的體現(xiàn)則顯得欠缺，這無助于對受害人權益的保護。另外，如何平衡法律對未成年人的懲罰和保護，還需要進一步深入研究。

校園欺凌行為的存在和增長態(tài)勢表明，現(xiàn)有法律規(guī)范無法對校園欺凌行為進行有效的規(guī)制，凸顯出現(xiàn)有制度供給不足的問題。那么哪些因素制約著校園欺凌的治理呢？

在校園安全里，校園欺凌現(xiàn)象并不是孤立存在的。校園欺凌、校園犯罪等問題是相互聯(lián)系的現(xiàn)象，目前尚沒有針對校園欺凌的全國性調(diào)查，不能從整體上把握和提供問題解決的系統(tǒng)性方案供給，是制約校園欺凌有效治理的一個因素。

不少學校對校園欺凌行為的態(tài)度是——不愿承認，也不愿正視。這不僅無益于問題的解決，反而會被欺凌行為實施者視為對其行為的縱容和無視。大多數(shù)情況下，學校都是在欺凌行為發(fā)生后才介入，而且處理的方式也以批評和處分欺凌者為主，對于欺凌行為發(fā)生的原因分析和如何避免欺凌的發(fā)生，無論是教育行政部門還是學校，目前還沒有形成一個預防機制和處理機制。

在校園欺凌行為發(fā)生以后，當?shù)亟逃块T或者公安機關常以涉事者是“未成年人”“不影響未來發(fā)展”為處理原則，以教育代替懲罰，最終大部分欺凌行為雙方都達成了和解。而且有時出于對學校或自身利益的考量，多采取“大事化小、小事化了”的方式，施害者沒有受到相應的處分，極易進行報復，最終給受害者帶來二次傷害。

治理校園欺凌不能“坐等”法律的完備

當前依法治理校園欺凌行為的制度和措施還不健全，然而依法治理校園欺凌不能“坐等”法律的完備，要利用現(xiàn)有法律提供的保障，創(chuàng)造性地開展工作。校園欺凌現(xiàn)象的存在是多種因素在學校安全方面的綜合體現(xiàn)，既有法律方面的原因，也有教育方面的原因，同時也是整個社會問題在學校領域的“投射”。因此，對校園欺凌的治理也應該多管齊下，充分調(diào)動、發(fā)揮積極性，齊抓共管，才能有效治理校園欺凌現(xiàn)象。

學校應持續(xù)開展安全和法制教育，定期開展心理、思想教育，適當組織同學間的協(xié)作活動，加強團隊互助意識，讓孩子們知道自我保護的辦法，建立有效的預防機制。學校可定期邀請公安、司法等相關部門到校開展法制教育。組織教職工集中學習對校園欺凌事件預防和處理的相關政策、措施和方法等。解決校園欺凌問題，也要家長的配合，無論是家長還是老師，都要擔負很大的責任。

目前，鑒于治理校園欺凌行為的法制的不健全，導致欺凌行為得不到很好的治理，給構(gòu)建和諧校園帶來了很大挑戰(zhàn)。但對法制建設來講，也是非常好的機遇，因為在依法治國的大背景下，正好能完善相關法律制度的建設，促進規(guī)制校園欺凌法律體系的構(gòu)建。加強制度創(chuàng)新，實現(xiàn)更好的解決方案的供給，在保護未成年人合法權益的情況下，構(gòu)建系統(tǒng)的規(guī)制校園欺凌行為的規(guī)范體系。在法律的規(guī)定里，既應體現(xiàn)“保護”成分，也含有“懲罰和規(guī)制”的內(nèi)容，如果法律失去了懲罰功能，那么法律的價值就無法得到全面的體現(xiàn)。

根據(jù)《預防未成年人犯罪法》和《未成年人保護法》等法律法規(guī)和《通知》要求，學校要制定完善校園欺凌的預防和處理制度、措施，建立校園欺凌事件應急處置預案，明確相關崗位教職工預防和處理校園欺凌的職責。及時發(fā)現(xiàn)、調(diào)查處置校園欺凌事件，嚴肅處理實施欺凌的學生。涉嫌違法犯罪的，要及時向公安部門報案并配合立案查處。

學校要建立有效的學生反映校園欺凌行為的投訴渠道。在發(fā)生校園欺凌行為后，要鼓勵學生及時大膽地告知家長和老師，因為受害人的默默忍受是導致欺凌行為進一步升級的主要原因。只有大膽地告知家長和老師，有效地加以制止，才是解決問題的根本辦法。同時，也要健全其他學生舉報校園欺凌行為的渠道，加強信息的收集，完善保護舉報人或是信息提供人的安全，防止因為提供信息而被打擊報復?！锻ㄖ芬髮W校公布學生救助或校園欺凌治理的電話號碼并明確責任人。

參考國外好的做法，建議制定《反校園暴力法》。澳大利亞政府支持的網(wǎng)站和組織，如“反欺凌網(wǎng)絡組織”和“澳大利亞無欺凌計劃”幫助學生了解欺凌現(xiàn)象，幫助學校制定政策和教師培訓提供指導；韓國教育部決定針對越來越嚴重的校園暴力，開始向一些中小學提供免費的“警衛(wèi)服務”，讓其免受校園暴力；以色列為解決校園欺凌采取了一系列措施，要求學校建立全校范圍的反欺凌政策，并對在職員工進行培訓；在日本，參議院通過了《欺凌防止對策推進法》，文部科學省加強了對教師進行有關校園欺凌的培訓，增加了合格學校輔導員和護理員的數(shù)量，以幫助學生處理各種問題，同時允許學校對那些給同學帶來身體或心理傷害的學生停課，并為此制定了更加明晰的指導原則和程序。

治理和預防校園欺凌是系統(tǒng)工程，在加強教育引導的同時，各級主管部門和學校要端正態(tài)度，正視問題，要提供公共救助力量，并促進長效機制的建立。在治理校園欺凌的行為時，可探索購買社會服務的形式，引入第三方力量參與進來，將有助于問題的解決。