張秀麗

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政務流程管理的過程和目標

張秀麗

摘要：政府的使命在于滿足公眾需求，為公眾提供優(yōu)質、高效的公共產品和公共服務；提供公共產品和公共服務的媒介正是政務流程；政府的有效運轉更多地要依靠卓越的政務流程，卓越的政務流程又需要有效的政務流程管理。政務流程管理的關鍵在于政務流程的完善。政務流程完善是一個持續(xù)的、循序漸進的過程。其通過政務流程梳理、政務流程再造、政務流程實施和政務流程評估等多個階段的循環(huán)反復來完成，以達到政務流程管理科學化、規(guī)范化、高效化和法治化的目標。

關鍵詞：政務流程；流程管理；流程完善

20世紀90年代中后期，企業(yè)管理領域提出了一種相對較新的管理方式，即流程管理。流程管理在彌補了流程再造的不足的基礎上，提供給企業(yè)“一種更全面的流程改善的選擇”。流程管理在政府管理中的具體運用被稱作政務流程管理。

政務流程管理的內在邏輯在于：政府的使命在于滿足公眾需求，為公眾提供優(yōu)質、高效的公共產品和公共服務；提供公共產品和公共服務的媒介正是政務流程；政府的有效運轉更多地要依靠卓越的政務流程，卓越的政務流程又需要有效的政務流程管理。

一、政務流程管理的過程

政務流程管理是一個十分復雜的過程，關鍵在于政務流程的完善。政務流程完善是一個持續(xù)的、循序漸進的過程。政務流程完善可以通過政務流程梳理、政務流程再造、政務流程實施和政務流程評估等多個階段的循環(huán)反復來完成，如圖1。

圖1　政務流程的完善過程模型

1.政務流程梳理階段

政務流程梳理是一項基礎性的工作，應該全局性、戰(zhàn)略性地思考政府的整個流程。政務流程梳理，首先要調查了解現有的政務流程，其次是對現有政務流程加以分析。政府要在流程的關鍵點設立關鍵績效指標，審視流程需要改善的環(huán)節(jié)，通過頭腦風暴、魚骨圖、散布圖等手段分析目前流程績效不佳的原因，尋找完善政務流程的方法。政務流程梳理的目的在于找出這些客觀存在的政務流程，對它們進行描述、分類，以便更好地進行管理。

政務流程梳理有以下幾種方式：橫向流程梳理、縱向流程梳理和政務流程最佳化。橫向流程梳理是指將原來分散在不同部門的相關工作，整合或壓縮成為一個完整的工作；或將分散的資源集中，由一個人、一個小組或政府負責運作，這樣可以減少不必要的溝通協(xié)商，并能為公眾提供單一的接觸點。縱向流程梳理是指按照流程的環(huán)節(jié)，形成相應的節(jié)點，政務執(zhí)行者不必經過層層匯報，從而減少不必要的監(jiān)督和控制。政務流程最佳化是指通過流程的調整及對流程進行全面的分析，發(fā)現存在的問題并加以解決，以達到流程次序最佳化。①

2.政務流程再造階段

一般意義上的政務流程再造是作為與政務流程管理同一層面的概念而出現的，政務流程再造更多的是強調對政務流程進行徹底地、根本地變革，但往往由于過于激烈，對政府的震蕩過大，很難取得成功，針對這一事實政務流程管理思想得以發(fā)展。而這里的政務流程再造與一般意義上的政務流程再造有著本質的不同，它的外延要小于政務流程管理，是提高和改善政務流程管理的重要手段，作為政務流程管理的一個組成階段，主要是指在環(huán)境因素的影響下對政務流程進行重新設計。當然，流程的重新設計需要電子政務系統(tǒng)以及政府組織結構、管理機制和組織文化等方面因素的重新設計來配合。最后是依據政務流程之間內在的或者是基于時間或者是基于空間的邏輯關系進行流程建模。

3.政務流程實施階段

政務流程實施主要是將政務流程再造階段中所設計的一系列方案加以實施，包括開發(fā)和建設新的電子政務系統(tǒng)，重建政府的組織結構、創(chuàng)新組織機制和變革組織文化等，以實現新的政務流程。

政務流程實施是在一定政治環(huán)境中發(fā)生的，需要強力地政治推動，尤其與高層領導的大力支持密切相關。政務流程實施伴隨的是政府結構的變化和權力的轉移，傳統(tǒng)政府的運轉模式和電子政府的運轉模式會出現相互沖突，必然引起部門利益的重新分配，部門利益之爭。政務流程實施所面臨的強大阻力是前所未有的，并不是哪一個職能部門或者是哪一個臨時項目的領導者能夠輕而易舉地克服的，因此，政務流程實施在很大程度上需要依靠高層領導的強力政治推動。

4.政務流程評估階段

政務流程評估包括確認公眾需求，收集流程績效的數據，并分析這些數據，對政務流程進行評估。政務流程的評估指標應包括公共產品或公共服務的提供成本、速度、質量和公眾滿意度等。政府機構還應該針對反饋持續(xù)改進政務流程。最后，針對政府內外部環(huán)境及公眾需求的變化，對政務流程進行新一輪的梳理，意味著這是政務流程改善的一個全新的循環(huán)過程的開始。

二、政務流程管理的目標

政務流程管理作為一種政府管理方法，與其他的管理方法一樣，管理科學化、規(guī)范化、高效化和法治化是其所要達到的目標。

1.政務流程管理科學化

科學的政務流程是進行政務流程管理的基礎，政務流程的科學化管理是政務流程管理的一個重要目標?？茖W一詞最早源于法語，原意是知識?？茖W得以實現，需要兩個條件：一是可驗證性，是否客觀，二是可計算性，能否量化。政務流程管理科學化意指政務流程的梳理、再造、實施和評估等過程必須遵循客觀規(guī)律，符合客觀實際，公平、公正，且具有可操作性。這主要表現在：第一，政務流程管理必須適應社會歷史發(fā)展條件的現實需要，同時，還必須適應社會未來發(fā)展的變化，要求政務流程的改善必須注意環(huán)境因素的影響，保持對動態(tài)客觀環(huán)境的適應。第二，政務流程管理的科學化要求政務流程管理必須符合人自身的發(fā)展規(guī)律，這也是“以人為本”理念在政務流程管理領域的具體體現。第三，政務流程的梳理、再造、實施和評估應盡可能地根據具體情況采用合適的方法，流程改善過程中相關標準的制定應盡量細化，易于操作。

2.政務流程管理規(guī)范化

政務流程的規(guī)范化是實施電子政務進行政務流程管理的重要前提，政務流程管理從某種意義上來說是政務流程規(guī)范化的過程。政務流程管理是一種管理工具，其技術性的內涵要求它是通過對流程的準確描述并形成一系列標準規(guī)范的過程。政務流程規(guī)范化的內容，就是以政府業(yè)務流為主線，利用先進的信息技術，對政府傳統(tǒng)的業(yè)務流程進行優(yōu)化和重組，將大量互相交叉、糾纏的政府業(yè)務逐一“梳理”出來，分別理順，清除沒有實際價值的業(yè)務流，形成一個清楚、規(guī)范的政府業(yè)務體系。②

政務流程規(guī)范化管理要求政府應遵循一定的法律、法規(guī)和規(guī)范，使政務流程更加符合電子政務標準化、規(guī)范化的要求。我國已正式發(fā)布了《電子政務業(yè)務流程設計方法通用規(guī)范》等國家標準，完成了《電子政務標準化總體規(guī)劃及實施方案》等研究報告，形成了《電子政務系統(tǒng)總體設計要求》等國家標準草案，開發(fā)了四套標準輔助工具③，這些標準為政務流程管理規(guī)范化提供了強有力的支撐。

政務流程規(guī)范化管理還應該注意流程標準的柔化問題。以往把公眾需求看作同質的和單一的假定，對所有公眾都采取單一標準化的流程。實際上，每個公眾都是一個獨立的個體，都有自己的個性化需求，這就要求應將政務流程標準柔化，在大的流程項目下，使每一種流程變型只處理一種相應的事項，政務處理將更加規(guī)范化。④

3.政務流程管理高效化

政務流程管理高效化是在政務流程簡捷性的基礎上實現的，而簡捷的政務流程是以信息技術為支撐的。政務流程的簡捷性主要是指在保證政府管理和服務職能有效實現的前提下，在梳理和再造原有流程的基礎上，實施流程，通過取消、增加、壓縮、擴展、合并、分開、均衡、側重、替代、換位或變序等方法對流程進行持續(xù)改善，從而壓縮時間消耗，減少空間距離，使之精簡、便捷。信息技術廣泛地應用到政務流程的各個環(huán)節(jié)、各個節(jié)點，實現流程的自動化，從而為公眾提供“一站式”服務。

實現政務流程管理高效化還要注意政務流程之間的協(xié)調性問題。政務流程是有層次性的，可以分解為若干的子流程，子流程之間要協(xié)調配合，互相創(chuàng)設條件，互相提供便利，盡量減少不必要的重復，追求整個流程的全面優(yōu)化；政務流程是有結構性的，流程之間存在著時間或空間上的邏輯關系，按照邏輯關系再造流程，可以避免局部優(yōu)化，實現總體最佳。

4.政務流程管理法治化

構成法治基礎的基本觀念是，政治權力的運用只能以法律為基礎并處于法律的約束之下，必須有一些實體性制度和程序性制度來保護民眾自由權和經濟自由權，使其免受權力機構的任意干預。⑤政務流程法治化管理要求：一是政務流程本身需要由法律和制度來保障，以嚴格規(guī)范的程序法保證其指向正確和路徑、步驟的順暢；二是政府及其職能部門在政務流程中的具體行政行為，也要以實體法來規(guī)范其權利和義務，依法行政。因為政務流程改造后，職能部門的綜合性提高，每個行政單元的權力和責任也大大增強（尤其是在自主決策上），如果不以法制來規(guī)范和約束政府各職能部門及其“前沿”機構的行政行為，濫用職權的現象就會發(fā)生，導致行政行為失范、失控。⑥政務流程法治化管理是政務流程科學化、規(guī)范化和高效化管理的法律保障。

綜上，政務流程管理的關鍵在于政務流程完善，而政務流程完善是政務流程梳理、政務流程再造、政務流程實施和政務流程評估等多個環(huán)節(jié)循環(huán)反復的過程。在政務流程管理中，只有規(guī)范性、系統(tǒng)性、持續(xù)性地改進和完善政務流程，才有可能達到政務流程管理的科學化、規(guī)范化、高效化、法治化。

引文注釋

①趙衛(wèi)東，俞東慧.流程管理［M］.北京：知識產權出版社，2007（4）：50.

②吳江，徐波，顧平安，張銳昕，江源富，盧平，苗燕民，周蘇岳，錢軍，戚魯，梁志堅，柳進軍.中國電子政務——進行中的對策 政務環(huán)境——政務流程的規(guī)范化和優(yōu)化［J］.電子政務，2004 （9/10）.

③中國電子政務網.中國信息化發(fā)展報告2006（全文）［EB/OL］.http://www.agri.gov.cn/ztzl/ xxgzjyjl/nyxxhlt/t20060627_637576.htm.

④張銳昕.電子政府概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2004（5）：194.

⑤楊魯慧，傅靜.市場法治化：一個制度化建設的視角［J］.中國政治，2006（6）.

⑥周賀來.電子政務［M］.北京：中國水利水電出版社，2007（9）：244.

（作者單位：天津科技大學法政學院）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.10.067