任偉峰 單文濤

中期財政規(guī)劃與預算管理制度改革

任偉峰 單文濤

為深化預算管理制度改革，建立跨年度預算平衡機制，需要改變傳統(tǒng)年度預算，實行中期財政規(guī)劃管理。本文首先闡述中期財政規(guī)劃的基本內(nèi)容，然后分析當前年度預算存在的問題和中期財政規(guī)劃的實施意義，最后提出實行中期財政規(guī)劃管理的對策建議。

預算管理制度；年度預算；中期財政規(guī)劃

中期財政規(guī)劃是我國"深化預算管理制度改革，改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制”的重要舉措之一。財政部于2015年4月3日，印發(fā)了《關(guān)于實行中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》（財預[2015]43號），明確中央部門中期財政規(guī)劃管理的必要性、總體思路、主要內(nèi)容和組織實施辦法。中期財政規(guī)劃與部門預算相結(jié)合，將對我國的預算管理體系和部門預算編制產(chǎn)生重大影響。

一、中期財政規(guī)劃概述

中期財政規(guī)劃，是一種將預算收支的安排超過一個年度的財政計劃，為實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，世界上眾多發(fā)達市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家積極探索預算制度改革，并于20世紀中后期，創(chuàng)立的一項改革措施，其核心理念是改變年度預算的管理體制，指導政府科學理財。據(jù)統(tǒng)計，目前世界上已有超過70％的國家實施了中期財政規(guī)劃。當前我國推出的中期財政規(guī)劃改革，在國際社會，又被稱為"中期預算框架”或"中期支出計劃”。在國際貨幣基金組織的《財政透明度手冊》（2007）中，對中期財政規(guī)劃的定義是：“中期預算框架，如果能得到嚴格實施，不僅可以說明維持現(xiàn)行政策對國家收支的影響，而且還有助于控制推出的新政策，并對一年以上的預算實施情況進行跟蹤。它為增進行政部門責任的透明度提供了依據(jù)，并為編制以結(jié)果為導向的預算奠定了必要基礎?！?/p>

作為中期預算的一種過渡性改革措施，我國推行的中期財政規(guī)劃要求，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，結(jié)合社會政治和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，考慮基期年度的社會發(fā)展情況，預測未來3～5年經(jīng)濟社會的發(fā)展態(tài)勢和主要經(jīng)濟技術(shù)指標，在國家的宏觀經(jīng)濟政策下，進一步預測未來3～5年的財政收入和支出情況，在科學預判財政收支的基礎上，重點研究財政收支政策，分析現(xiàn)行收支政策問題，制定財政收入和支出改革方案，并進行綜合平衡，在保持財政主要政策相對穩(wěn)定的前提下，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際情況適時進行調(diào)整，實現(xiàn)中期財政規(guī)劃向中期預算的平衡過渡。

中期財政規(guī)劃規(guī)劃期的長短，以三至五年為宜，實踐中各國以制訂三年期預算收支計劃的居多，我國中期財政規(guī)劃的規(guī)劃期也是三年。簡單說，就是將預算安排的時間從一年擴展到三年，按照三年滾動方式編制規(guī)劃，每年向前延伸一年，在時間上實現(xiàn)滾動管理。在三年期的財政規(guī)劃中，每一年的規(guī)劃都約束指引對應年度的預算。在編制三年財政規(guī)劃時，各部門可以在預算年度執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展和財政收支預算最新情況，結(jié)合財政支出上限對后兩年規(guī)劃內(nèi)容進行調(diào)整，同時添加一個新的下一年度，形成一輪新的中期規(guī)劃，使規(guī)劃內(nèi)容適應實際情況的變化。

在全國范圍內(nèi)實施中期財政規(guī)劃前，財政部就積極探索改革試點，在全國選擇部分地區(qū)推動制訂中期滾動預算。2009年，河北、河南焦作市、安徽蕪湖縣成為全國首批進行中期滾動預算的試點地區(qū)，在試點成功實施的基礎上，很多地方又積極開展了項目庫試點，這些試點的改革經(jīng)驗，為實行中期財政規(guī)劃管理積累了寶貴經(jīng)驗。

二、年度預算管理制度存在的問題

（一）與國家長期規(guī)劃結(jié)合不緊密，導致政府短期行為

財政預算源于宏觀經(jīng)濟形勢，而在年度預算下，對宏觀經(jīng)濟的預測僅局限于一年，使得年度預算在編制與執(zhí)行中，具有一定的臨時性和隨意性，對未來可能發(fā)生的收支變化因素考慮不足，重大改革政策難以在預算中做長遠考慮，預算編制也與政府經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃脫節(jié)，難以避免政府的短期行為，加大了財政風險。另外，許多政府支出項目是跨年度執(zhí)行的，只制訂年度預算，根本不適應跨年執(zhí)行的實際情況，導致資金安排缺乏前瞻性和可持續(xù)性，尤其在經(jīng)濟波動時往往難以有效發(fā)揮調(diào)控宏觀經(jīng)濟的作用。

（二）預算約束力弱，影響財政支出績效

各部門在編制年度預算時，要較多考慮以往年份實際發(fā)生的支出，一旦當年預算未完成很可能會影響到部門或單位未來年度可支配的財政資源，但政府預算支出進度受到多種因素的影響，不可控的市場環(huán)境等各種不確定性因素都可能導致預算支出進度的變化，當原計劃的支出水平可能被降低時，資金使用單位或部門在年末時，通常會采取的做法是，不再根據(jù)項目支出需要合理用款，而是為完成預算進度集中花錢，導致預算資金低效率配置，削弱了政府預算的約束力和嚴肅性。如果能夠突破年度預算的局限性，在編制預算時，綜合考慮政府很多項目跨年度執(zhí)行的實際情況，只要在項目執(zhí)行期內(nèi)完成支出進度，就不會影響到未來預算的安排，不會影響預算執(zhí)行單位今后年度的可支配財政資源，那么就有望在很大程度上緩解各部門、單位在年末集中花錢的問題。

三、實行中期財政規(guī)劃的重要意義

中期財政規(guī)劃，從表面上看是將政府的收支預算從一年延長到三年，但實際上，他并不是簡單的時間上的延伸，他是為彌補年度預算存在的不足，在分析預測未來重大財政收支情況的基礎之上，結(jié)合政策目標，涵蓋更多內(nèi)容，從多個角度和內(nèi)容上對年度預算的補充。在中期財政規(guī)劃的三年規(guī)劃內(nèi)容中，以第一年規(guī)劃的內(nèi)容為基礎形成當年預算，財政規(guī)劃的后兩年內(nèi)容對應以后兩個年度的預算，是在后兩年規(guī)劃的基礎上進行調(diào)整形成的。而且，后兩年的規(guī)劃是具有預算性質(zhì)的規(guī)劃，必須在此基礎上進行細化調(diào)整才能轉(zhuǎn)化為當年度的預算。

中期財政規(guī)劃，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展周期制訂財政政策，實現(xiàn)財政政策由當年收支平衡向跨年度平衡的轉(zhuǎn)變，在制訂三年滾動規(guī)劃時，通過充分研究規(guī)劃期內(nèi)的重大財政收支，重要政策的項目目標、運行機制和評價辦法，增強中期規(guī)劃對年度預算執(zhí)行的約束力，增強預算編制的嚴肅性和前瞻性，促進政府施政目標實現(xiàn)和提高財政資金使用績效。

四、實行中期財政規(guī)劃管理的對策建議

實行中期財政規(guī)劃，是一項復雜的系統(tǒng)工程，是當前我國預算管理制度改革的重點內(nèi)容?？茖W編制中期財政規(guī)劃，既需要深化財政制度內(nèi)部改革，也需要跟進外部配套措施。

（一）科學編制中期財政規(guī)劃

中期財政規(guī)劃的順利實施，必須以科學編制規(guī)劃內(nèi)容為前提，以三年為周期編制中期財政規(guī)劃和部門預算中期規(guī)劃，并逐年向前滾動。在三年滾動財政規(guī)劃內(nèi)容的編制中，每一年的規(guī)劃內(nèi)容對應一年的財政預算，并約束指引對應年度的預算。首先根據(jù)第一年規(guī)劃內(nèi)容制訂當年財政預算，在當年預算執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的最新形勢，結(jié)合財政收支的實際情況，及時調(diào)整后兩年規(guī)劃，并在此基礎上添加一年新的規(guī)劃，形成一輪新的三年財政規(guī)劃。具體在編制時，為使三年滾動規(guī)劃科學可靠，既要預判部門總體收支，又要研究影響重大的宏觀經(jīng)濟政策，逐步建立起一套動態(tài)優(yōu)化的調(diào)整機制。

（二）做好規(guī)劃間的銜接

三年滾動財政規(guī)劃的編制，不是毫無依據(jù)的孤立規(guī)劃，各部門在編制規(guī)劃內(nèi)容前，應首先制訂部門的中長期發(fā)展規(guī)劃，明確事業(yè)領(lǐng)域的中長期發(fā)展目標和發(fā)展方向，財政規(guī)劃既要與社會發(fā)展及國家宏觀調(diào)控重要政策相銜接，也要與國民經(jīng)濟重大財政收支項目和行業(yè)規(guī)劃指標相銜接，據(jù)此估算經(jīng)費需求，編制年度預算，對規(guī)劃框架內(nèi)的延續(xù)性項目要統(tǒng)籌考慮多個年度，提升財政預算的前瞻性；對根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展需要產(chǎn)生的新增項目，必須與規(guī)劃內(nèi)容相銜接，提高預算的財政透明度，提升財政規(guī)劃對預算的約束力。

（三）積極推進相關(guān)配套改革

實施中期財政規(guī)劃，需要推動政府會計基礎制度改革，變收付實現(xiàn)制為權(quán)責發(fā)生制，全面反映政府的資產(chǎn)、負債、收入、費用等相關(guān)信息，為政府預算管理提供更為全面、豐富的財務信息，再利用這些基礎信息，測算政府運行成本，編制中期財政規(guī)劃和中期預算；加快構(gòu)建財政預算管理信息系統(tǒng)，并提供良好的硬件和軟件支持，使中期財政規(guī)劃管理運行更為順暢。

（四）夯實規(guī)劃相關(guān)基礎工作

實行中期財政規(guī)劃，一要做好頂層制度設計，出臺中期財政規(guī)劃管理指南。根據(jù)《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號）要求，財政部應及時出臺中期財政規(guī)劃管理的具體指南，各部門、地區(qū)也應積極制訂編制中期財政規(guī)劃的意見和實施方案，明確規(guī)劃編制的具體方法和程序；二是加強財政專項資金項目庫的建設和管理。在中期預算框架下，建立項目庫，對入庫項目要通過篩選、論證，完善預算審核；加強項目庫管理，做好項目的分類和清理工作，并進行項目提前儲備，逐年滾動，實現(xiàn)項目庫與中期規(guī)劃的信息對接、同步更新，增強財政資金使用的前瞻性和可持續(xù)性；三是修訂預算管理相關(guān)制度。中期財政規(guī)劃，是預算管理制度的偉大創(chuàng)新，中期財政規(guī)劃實施后，原有預算的編制方法、編制內(nèi)容和編制技術(shù)都將發(fā)生重大變革，原有預算管理規(guī)章制度將不再適用，各部門或單位要調(diào)整修訂原預算管理制度，重新建立和完善預算調(diào)整機制，以適應中期財政規(guī)劃的要求。

[1]石英華.積極穩(wěn)妥推行中期財政規(guī)劃管理[J].公共財政研究，2015(02).

[2]張婷婷.中期財政規(guī)劃管理與預算管理制度改革[J].經(jīng)濟研究導刊，2015(19).

[3]楊志勇.我國中期財政規(guī)劃改革：基本方向與主要問題[J].中國財政，2014(11).

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