薛敏浙江省紹興市上虞區(qū)人民法院

淺談行政訴訟中舉證責(zé)任若干問(wèn)題

薛敏
浙江省紹興市上虞區(qū)人民法院

摘要：本文結(jié)合新修訂的行政訴訟法以及最高法院行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定等司法解釋的相關(guān)內(nèi)容，并聯(lián)系司法實(shí)踐中典型案件中如何分配舉證責(zé)任，達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目的，確保行政訴訟的各方當(dāng)事人一個(gè)公平公正的訴訟環(huán)境，為以后完善行政訴訟證據(jù)制度提供實(shí)踐素材和建議參考。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；舉證責(zé)任；轉(zhuǎn)移

一、行政訴訟舉證責(zé)任的特色

“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”是訴訟的一項(xiàng)基本原則，而行政訴訟中被告對(duì)自己作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任則是上述基本原則的特殊情形，筆者并不贊成“行政訴訟是舉證責(zé)任倒置”的提法。理由主要是，除了就行政行為合法性舉證責(zé)任因訴訟中證據(jù)持有者的懸殊地位進(jìn)行了明確規(guī)定由被告舉證外，其他內(nèi)容仍然要遵循“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的通例。

從法律規(guī)定看，被告負(fù)舉證責(zé)任僅僅針對(duì)的是“行政行為的合法性”，并不意味著在整個(gè)行政訴訟活動(dòng)中所有的問(wèn)題和事項(xiàng)均要求由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。以政府信息公開(kāi)類型的行政案件為例，被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對(duì)拒絕的根據(jù)以及履行法定告知、說(shuō)明理由進(jìn)行舉證；如果申請(qǐng)政府信息涉及商業(yè)秘密、他人隱私的，被告應(yīng)當(dāng)舉證證明所涉政府信息涉密、涉私情形；被告拒絕更正與原告相關(guān)的政府信息的，應(yīng)當(dāng)對(duì)拒絕的理由進(jìn)行舉證和說(shuō)明。如果被告主張政府信息不存在的，原告能夠提供該政府信息系由被告制作或者保存的線索的，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)；被告以政府信息與原告自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對(duì)特殊需要事項(xiàng)進(jìn)行說(shuō)明；原告起訴被告拒絕更正政府信息記錄的，應(yīng)當(dāng)提供其曾向被告提出過(guò)有關(guān)更正申請(qǐng)的事實(shí)根據(jù)。

雖然行政訴訟法第三十四條第一款規(guī)定，被告對(duì)作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，但是包括不作為訴訟在內(nèi)的給付訴訟當(dāng)中，由于被告并未作出任何行為，被告也無(wú)須對(duì)沒(méi)有作出的行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，原告應(yīng)當(dāng)提供被告不作為違法的證據(jù)。原告舉證責(zé)任的范圍如何確定，理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論也比較大，有部分觀點(diǎn)認(rèn)為原告的舉證責(zé)任包括：原告提起行政訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供行政行為所依據(jù)的載體，如行政處罰決定書(shū)、行政處理決定書(shū)，以證明被訴行政行為的存在；原告提起行政確認(rèn)之訴中，應(yīng)當(dāng)對(duì)其所主張的權(quán)利負(fù)舉證責(zé)任；原告在提起行政賠償之訴中，應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為對(duì)其造成的損害后果負(fù)舉證責(zé)任；在訴訟過(guò)程中，被告完成舉證責(zé)任后，原告反駁被告作出的行政行為所依據(jù)的事實(shí)和法律不成立時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其反駁的主張?zhí)峁┦聦?shí)和法律依據(jù)。[1]應(yīng)該說(shuō)，立法者在制定原告舉證責(zé)任情形時(shí)，法律規(guī)定的兩種情形是最沒(méi)有爭(zhēng)議的，或者說(shuō)理論實(shí)務(wù)界意見(jiàn)均可以達(dá)成一致的。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也是行政訴訟舉證責(zé)任制度需要完善和修改之處。例如，原告起訴被告實(shí)施了行政強(qiáng)制拆除行為，被告辯稱其并未實(shí)施行政強(qiáng)制拆除行為，而僅僅是作出責(zé)令限期拆除決定但還未實(shí)施強(qiáng)制拆除，具體是哪一個(gè)主體實(shí)施了拆除行為其并不知曉，原告認(rèn)為是被告實(shí)施拆除的且應(yīng)當(dāng)由被告進(jìn)行舉證證明，如果被告沒(méi)有拆除也要由被告舉證證明；被告補(bǔ)充認(rèn)為其行政行為只是該責(zé)令限期拆除決定，且原告未對(duì)該決定提起過(guò)權(quán)利救濟(jì)，原告訴訟要解決的是確認(rèn)行政強(qiáng)制拆除行為違法，但被告未實(shí)施過(guò)該行為，故應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則由原告進(jìn)行舉證。[2]該案例核心焦點(diǎn)是被告有無(wú)實(shí)施過(guò)行政強(qiáng)制拆除行為，雖然行政訴訟舉證制度特色在于被告對(duì)其作出的行政行為合法性進(jìn)行舉證，但是該行政行為是否存在，仍然應(yīng)當(dāng)由原告方進(jìn)行舉證，這也符合行政訴訟法第四十九條關(guān)于原告起訴符合“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”的要求。

二、行政訴訟中舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移問(wèn)題

舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移，顧名思義，就是舉證責(zé)任在當(dāng)事人之間的進(jìn)行轉(zhuǎn)移，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的舉證并不存在原告或者第三人提供新證據(jù)的問(wèn)題，也不涉及國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的問(wèn)題，而是就當(dāng)事人之間就已經(jīng)提交法庭的證據(jù)進(jìn)行證明的過(guò)程。[3]當(dāng)然學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界也有這樣一種聲音，即應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟舉證責(zé)任法定性原則，不應(yīng)當(dāng)存在舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移制度。筆者認(rèn)為，從行政審判實(shí)踐角度分析，設(shè)立行政訴訟舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移制度確有必要，例如原告提起行政訴訟，要求確認(rèn)被告公安機(jī)關(guān)將其父親行政拘留后毆打死亡，被告辯稱行政拘留行為是存在的，但是原告父親的死亡是自身導(dǎo)致的，被告不存在非法拘留并毆打原告父親致死的情形。這里就需要分析，原告父親的死亡與被告是否采取非法手段存在因果關(guān)系，同時(shí)存在著舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。如果被告舉證證明原告父親的死亡系自身原因?qū)е拢瑧?yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明；如果被告無(wú)法舉證證明則推斷系被告行政行為導(dǎo)致。

三、行政訴訟中原告舉證責(zé)任完善建議

首先，原告承擔(dān)被訴行政行為的存在的舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為這是作為起訴人提起行政訴訟時(shí)的初步證明責(zé)任，理由是隨著立案登記制的施行，行政訴訟成本較低，大量行政案件涌入法院，一些濫訴當(dāng)事人肆意提起行政訴訟，要求法院進(jìn)行司法審查，進(jìn)入審理階段時(shí)才發(fā)現(xiàn)被訴行政行為是否存在成為案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，而審查的重點(diǎn)恰恰不是行政行為的合法性，造成大量司法資源和行政資源的浪費(fèi)，也導(dǎo)致行政公信力在某種程度上的下降。

其次，原告承擔(dān)己方主張的有關(guān)事實(shí)的舉證責(zé)任。如原告行政訴訟時(shí)一并提起行政賠償訴訟，原告主張被拆除房屋中還存在古董花瓶一只價(jià)值連城，要求予以賠償，被告舉證證明通過(guò)證據(jù)保全等措施，被拆除房屋中并不存在原告陳述的古董物件，故原告需要對(duì)上述主張加以證明。此處的原告舉證責(zé)任更多情形下在于行政賠償、行政補(bǔ)償訴訟中。

再次，反駁被告方的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)時(shí)原告的舉證責(zé)任。如行政處罰案件中，被告認(rèn)定原告存在無(wú)證生產(chǎn)食品，依照食品安全法需要予以處罰，原告反駁其僅僅是試生產(chǎn)行為，現(xiàn)在只是半成品，也未進(jìn)行銷售，被告現(xiàn)場(chǎng)查獲的也僅僅是半成品原料，并非食品安全法規(guī)定意義上的食品，原告提供了試生產(chǎn)無(wú)須處罰的相關(guān)依據(jù)。

最后，原告認(rèn)為被告行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件無(wú)效、錯(cuò)誤或者不當(dāng)適用，有權(quán)提供相關(guān)證據(jù)材料。如房屋登記案件中，被告認(rèn)為其拒絕為原告辦理房屋過(guò)戶登記適用的部門規(guī)章系1991年多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文，向法院提交一份至2013年該部門信息公開(kāi)網(wǎng)站上查詢依然有效的打印件；原告認(rèn)為被告適用的該規(guī)范性文件至庭審時(shí)已經(jīng)被清理不再適用，原告方提供了一份由國(guó)務(wù)院發(fā)文通知的關(guān)于至今依然有效的規(guī)章及規(guī)范性文件目錄，但并無(wú)被告舉證時(shí)提供的規(guī)章內(nèi)容。[4]

參考文獻(xiàn)：

[1]江必新，邵長(zhǎng)茂著.新行政訴訟法修改條文理解與適用.中國(guó)法制出版社，2015年1月版，第141頁(yè).

[2]參見(jiàn)《浙江省紹興市上虞區(qū)人民法院行政案件匯編》，行政審判庭，2015年編，第21頁(yè).

[3]梁鳳云著.新行政訴訟法講義.人民法院出版社，2015年2月版，第220頁(yè).

[4]上述舉例案例均來(lái)自于筆者辦理案件，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)化整合.