漆樂(lè)之，陳妍，龔衛(wèi)東樂(lè)山師范學(xué)院

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的研究

漆樂(lè)之，陳妍，龔衛(wèi)東
樂(lè)山師范學(xué)院

土地是農(nóng)民生存的根本，為了基本保障，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押一直十分謹(jǐn)慎，在法律制度上予以嚴(yán)格限制。我國(guó)從法律上否定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。土地使用權(quán)是一種財(cái)富，釋放財(cái)富，將農(nóng)村土地效益最大化十分必要。法律要為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，改革勢(shì)在必行，本文將嘗試對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的構(gòu)建作出分析。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款；法律；用益物權(quán)；制度構(gòu)建

本文是四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的研究”(201510649079)的研究成果。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的前景

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)

1、學(xué)術(shù)爭(zhēng)議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押貸款飽受爭(zhēng)議。學(xué)術(shù)爭(zhēng)論中，反對(duì)者認(rèn)為我國(guó)耕地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的可行性研究尚且不足，改革尚且過(guò)早；支持者則認(rèn)為在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善的基礎(chǔ)之下，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展已經(jīng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度提出改革要求。

2、國(guó)家制度

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，國(guó)家持否定態(tài)度①。從立法上否定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的合法性。國(guó)家制度的根本出發(fā)點(diǎn)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生活保障和社會(huì)穩(wěn)定，開(kāi)放抵押具有一定的危險(xiǎn)性。

3、歷史因素

中國(guó)經(jīng)歷過(guò)一個(gè)漫長(zhǎng)的封建主義土地私有制時(shí)代，農(nóng)民土地歸個(gè)人所有，土地的買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓相對(duì)限制較少，出現(xiàn)土地兼并現(xiàn)象。失去土地的農(nóng)民也失去了生活保障，造成極大的社會(huì)問(wèn)題。主流的歷史觀點(diǎn)認(rèn)為，土地兼并是古代農(nóng)民起義的最重要的原因之一。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押稍有不慎，將會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。

4、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)需求

改革開(kāi)放以來(lái)，城市化進(jìn)程遲緩，城鄉(xiāng)居民收人差距擴(kuò)大，農(nóng)村貧困人口大量存在②。在創(chuàng)業(yè)浪潮下，大量農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。有調(diào)查顯示，農(nóng)民工總體創(chuàng)業(yè)率為4.43%，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)率為25.3%，農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)比為2.14③。調(diào)查顯示，在缺乏資金的情況下，有52.63%的受訪者選擇向親友借款，有43.42%的受訪者則選擇向銀行貸款。這個(gè)數(shù)據(jù)充分顯示出農(nóng)民創(chuàng)業(yè)對(duì)銀行貸款的巨大需求。

5、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)

改革開(kāi)放以后，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，該制度對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放有著舉足輕重的作用。但是，事物是不斷發(fā)展的，以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也有其不足之處，難以實(shí)行大規(guī)模機(jī)械化和技術(shù)革新導(dǎo)致效率低下。在農(nóng)業(yè)合作化生產(chǎn)中，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社整合資金、技術(shù)、土地等資源，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化合作生產(chǎn)，生產(chǎn)效率有了改進(jìn)。

（二）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押面臨現(xiàn)實(shí)的分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押被一些學(xué)者否定，國(guó)家在立法上也不承認(rèn)其合法性。但是，農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)需求和農(nóng)業(yè)革新的要求卻不得不把目光轉(zhuǎn)向土地。2014年中央一號(hào)文件指出，將在進(jìn)一步穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資④。筆者認(rèn)為，通過(guò)抵押融資獲得創(chuàng)業(yè)資金是十分合理的。福建、重慶、云南等地都開(kāi)展過(guò)相應(yīng)試點(diǎn)，為建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的建立積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)實(shí)意義

1、釋放土地潛在價(jià)值

國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括土地制度，法律得到完善和發(fā)展，將刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有差距，農(nóng)村的投資還值得挖掘。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入抵押融資市場(chǎng)，促進(jìn)土地釋放潛在價(jià)值，使抵押人獲得資金，能夠搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中投資環(huán)節(jié)，發(fā)展農(nóng)村自主特色產(chǎn)業(yè)，這恰恰符合物權(quán)法物盡其用的立法宗旨。

2、激活農(nóng)業(yè)家庭多種生產(chǎn)方式

我國(guó)土地仍然較為分散，不利于機(jī)械化專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)，土地集中、生產(chǎn)合作的發(fā)展趨勢(shì)日漸顯現(xiàn)，特別在東部平原地區(qū)，農(nóng)村土地生產(chǎn)方式的“革命”即將到來(lái)，農(nóng)民的生產(chǎn)方式將如何發(fā)展關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，關(guān)乎民生大計(jì)。刺激農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和催生農(nóng)村多種生產(chǎn)方式前景廣闊，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押正是為農(nóng)民釋放資金的好辦法，資金得到釋放，將直接刺激各種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基本問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的標(biāo)的物

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的標(biāo)的物在學(xué)術(shù)上有兩種觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為，抵押的標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身⑤；另一種觀點(diǎn)則是主張承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，認(rèn)為抵押標(biāo)的物僅限經(jīng)營(yíng)權(quán)。筆者支持后一種主張。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則包含了承包權(quán)利，如果承包權(quán)在抵押中被一同抵押，那么，農(nóng)村土地承包人將面臨失去生活保障的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押標(biāo)的物的范圍

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押標(biāo)的物范圍的問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)一些地方在試點(diǎn)中主張抵押物范圍包括地上農(nóng)作物⑥。還有學(xué)者看來(lái)，在抵押雙方約定或根據(jù)法律規(guī)定的情況下，抵押物可以及于土地上屬于抵押人的附著物⑦。

筆者認(rèn)為，地上農(nóng)作物抵押應(yīng)當(dāng)被限制。第一，地上農(nóng)作物的本質(zhì)是土地孳息，抵押人對(duì)農(nóng)作物享有物的所有權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是抵押人享有的用益物權(quán)，在本質(zhì)上有所區(qū)別，在抵押時(shí)如果一同抵押，實(shí)際上就設(shè)立了多個(gè)抵押；第二，如果雙方約定，將地上農(nóng)作物一同抵押，無(wú)法清償債務(wù)的債務(wù)人就會(huì)失去最后生存保障。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的抵押人和抵押權(quán)人

1、抵押人

抵押人在擔(dān)保法中是可以是債務(wù)人或第三人。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，在作為抵押物抵押時(shí)，如果不加以限制，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的混亂，造成承包人喪土地失保障，發(fā)包方和貸款人利益損害。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意如下2個(gè)問(wèn)題：

（1）農(nóng)村土地承包人不得以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為第三人提供抵押。

（2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人未來(lái)收入應(yīng)當(dāng)具有可期待性。

2、抵押權(quán)人

針對(duì)抵押權(quán)人資格的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有完全定論。有資金用途分類(lèi)論⑧和銀行金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格論⑨。筆者認(rèn)為以資金用途分類(lèi)來(lái)確定抵押權(quán)人意義并不大，貸款人實(shí)際上都是缺乏資金，無(wú)法按期還款的后果并無(wú)差別。以土地效益最大化為出發(fā)點(diǎn)，部分學(xué)者主張嚴(yán)格限制銀行為抵押權(quán)人不是最佳選擇。

（1）銀行具有雄厚的資金，積極性不高

銀行具有雄厚的貸款資金，容易滿足抵押貸款的需要，受到國(guó)家監(jiān)督管理，出現(xiàn)農(nóng)地抵押混亂的可能性比較低。但是在逾期未償還貸款的情況下，處理抵押物較為復(fù)雜，這樣就會(huì)打擊銀行的積極性。有學(xué)者認(rèn)為，可借鑒美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地銀行來(lái)保證實(shí)施⑩。其實(shí)成立土地銀行是畫(huà)蛇添足，關(guān)鍵的問(wèn)題在于充分鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性。

（2）農(nóng)村集體保證土地所有權(quán)和承包秩序，資金并不充足，有副作用

我國(guó)憲法第十條明確規(guī)定了農(nóng)村土地的范圍以及所有權(quán)歸屬。有專(zhuān)家認(rèn)為，如果將土地抵押給集體，可以避免變相的土地買(mǎi)賣(mài)，這樣穩(wěn)定所有權(quán)歸農(nóng)村集體，能夠保證土地承包秩序。需要指出的是，農(nóng)村集體作為抵押權(quán)人存在“副作用”。

第一，引發(fā)惡意欠貸。筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村青壯年選擇外出謀生，發(fā)展落后的農(nóng)村很多人去樓空，一部分農(nóng)民季節(jié)性返鄉(xiāng)農(nóng)忙，而另一部分，則直接放棄了農(nóng)村土地。如果開(kāi)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向農(nóng)村集體抵押貸款，容易吸引一些棄地承包人，以土地套取貸款而卻逃避清償。

第二，農(nóng)村發(fā)展存在差異，部分農(nóng)村集體缺乏資金。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域間存在差異。以江蘇省為例，蘇南地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較之蘇北地區(qū)發(fā)達(dá)，農(nóng)村集體資金差異很大êIS。資金缺乏的集體無(wú)法開(kāi)展抵押貸款服務(wù)，而缺乏資金和亟待發(fā)展的恰恰是相對(duì)較為落后地區(qū)，這樣一來(lái)，反而不符合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的初衷。

第三，法律反對(duì)因欠款而剝奪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。債務(wù)人無(wú)法清償債務(wù)，則農(nóng)村集體行使抵押權(quán)，收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以保障自己債權(quán)，這與農(nóng)村集體因承包人逾期未償還債務(wù)故收回承包經(jīng)營(yíng)土地法律后果差別不大。這并不符合法律規(guī)定êIT。

（3）個(gè)人容易造成變相土地買(mǎi)賣(mài)或金融秩序混亂

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給個(gè)人，涉及到民間借貸的問(wèn)題。民間借貸，利息往往很高。貸款人容易陷入高利貸的陷阱。如果借貸時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，利息負(fù)擔(dān)過(guò)重，能夠如期清償?shù)目赡苄詴?huì)大大降低，換言之，失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性大大增加。同時(shí)，借著民間借貸的外衣進(jìn)行土地買(mǎi)賣(mài)不可避免。

（4）農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)組織對(duì)土地利用效益大

種植類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)農(nóng)地的需求很大，集中合作開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化生產(chǎn)，對(duì)提高生產(chǎn)效率、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模有重大意義。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社享受?chē)?guó)家政策扶持，財(cái)政和金融上有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)êIU。向這些合作社抵押，資源相互利用，才能將土地的利用效益最大化，才符合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的根本宗旨。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的原則

（一）保護(hù)耕地原則

耕地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在城市化發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村土地面臨著“非農(nóng)化”、“非糧化”的問(wèn)題，必須堅(jiān)持把保護(hù)耕地作為一項(xiàng)重要任務(wù)êIV。嚴(yán)格限制當(dāng)事人資格，嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)土地用途，行政權(quán)力介入規(guī)范將是必要選擇。

（二）風(fēng)險(xiǎn)保障原則

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的建立，牽涉到農(nóng)村土地所有人農(nóng)村集體的土地利益、抵押人農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)人債權(quán)等多方面利益，伴隨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。兼顧各方利益，建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，完善風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制仍重道遠(yuǎn)。

（三）效益最大化原則

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中，土地生產(chǎn)效率、貸款人資金利用回報(bào)率等應(yīng)當(dāng)作為抵押的重要參考依據(jù)，兼顧到效益最大化，方能讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度獲得上層建筑的認(rèn)可。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的構(gòu)建，需要方方面面的法律與制度支持，建立和完善相關(guān)配套制度刻不容緩，除了立法者的辛苦耕耘外，政府的不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)、農(nóng)村保障制度的完善都將帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)，本文提出的對(duì)相關(guān)主體資格的限制，也需要相關(guān)職能單位作出有力的監(jiān)管。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條第一款第二項(xiàng)。

②參見(jiàn)王國(guó)楓：《城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題必須解決》，人民網(wǎng)[2002-07-26].

③參見(jiàn)黃振華：《我國(guó)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)調(diào)查報(bào)告》，調(diào)研世界，2010

④參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》

⑤髙海：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之收益權(quán)融資擔(dān)?！罚栋不沾髮W(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2012年第4期，第109頁(yè)。

⑥參見(jiàn)《湖州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款管理辦法（試行》第3條、《昆明市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法（試行》第12條、《銅陵市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法》第11條。

⑦參見(jiàn)施曉琳：《論以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為特征的金融制度》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版》2002年第3期，第24頁(yè)。

⑧參見(jiàn)韋福：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押關(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)的立法構(gòu)想》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2012年第6期，第92頁(yè)。

⑨參見(jiàn)房紹坤：《論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，《法學(xué)家》2014年第2期，第44頁(yè)。

⑩參見(jiàn)朱英剛，王吉獻(xiàn)：《國(guó)外及臺(tái)灣地區(qū)土地金融研究與借鑒》《農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融》，2008年11期。

êIS參見(jiàn)于強(qiáng)：《社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——蘇南蘇北兩地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較分析》.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院,2010.

êIT見(jiàn)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十五條。

êIU參見(jiàn)國(guó)家農(nóng)發(fā)辦：《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申報(bào)實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)的意見(jiàn)》；財(cái)政部：《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2015年；《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)扶持農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（2016－2018年）》

êIV參見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，2014年

[1]房紹坤.論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)建[D].煙臺(tái)大學(xué), 2014.

[2]劉娟.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度研究[D].中國(guó)政法大學(xué),2008.

[3]韋福.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押關(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)的立法構(gòu)想[D].《廣西社會(huì)科學(xué)》.2012.

[4]郭婭麗.負(fù)面清單法治理念下典當(dāng)行業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)展及其適用——兼評(píng)《典當(dāng)行管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)[D].北京聯(lián)合大學(xué).2015.

[5]于強(qiáng).社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——蘇南蘇北兩地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較分析[D].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院.2010.

[6]朱英剛，王吉獻(xiàn).國(guó)外及臺(tái)灣地區(qū)土地金融研究與借鑒》[D].《農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融》，2008年.

龔衛(wèi)東（1964-）教授，樂(lè)山師范學(xué)院。

漆樂(lè)之（1994-），男，漢族，江蘇淮陰人，樂(lè)山師范學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生；

陳妍（1995-），女，漢族，安徽無(wú)為人，樂(lè)山師范學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生；