郭穎梅，朱曉麗

（云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，昆明650201）

云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機制創(chuàng)新的調(diào)查與研究

郭穎梅，朱曉麗

（云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，昆明650201）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理效能直接影響著黨在人民群眾中的形象?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理處于“權(quán)小責大能弱”的窘境，呈現(xiàn)出體制設計的僵硬化、組織結(jié)構(gòu)的離散性、組織職能的弱質(zhì)性的特點，嚴重弱化了農(nóng)村基層政府的執(zhí)行力，必須謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和社會治理模式的創(chuàng)新。以云南129個縣（市）的467名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部為樣本，通過問卷調(diào)查與團隊焦點訪談，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領導視角探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理工作的新難點，從簡政放權(quán)、擴權(quán)強鎮(zhèn)；發(fā)布鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力與責任清單，推進政府管理法治化建設；健全完善以公共服務型政府職能為基準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的績效考核機制等創(chuàng)新措施入手，探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的創(chuàng)新，以期提高邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；干部；行政管理

0　引言

以簡政放權(quán)為重點，以深化行政審批制度為突破的行政改革，積極推進社會治理機制創(chuàng)新是本屆政府最醒目的治國綱要。2015年4月1日的國務院常務會議上，李克強總理用“大道至簡，有權(quán)不可任性”予以詮釋，并強調(diào)“各級政府都要建立簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進機制，明確時限”。2016年3月8日習近平總書記在十二屆全國人大三次會議期間，強調(diào)“簡政放權(quán)，既要放也要接，‘自由落體’不行”。

以簡政放權(quán)為核心的行政體制改革已經(jīng)構(gòu)筑了頂層設計，但能否落腳，關(guān)鍵在于基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，重在民治，通過簡政放權(quán)把社會治理權(quán)力回歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，才能避免行政體制改革倒在“最后一公里”。

1　制約云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機制創(chuàng)新的障礙因素

為探索云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機制創(chuàng)新，云南農(nóng)村干部學院分別于2015年3月3日、5月12日、9月13日、11月23日先后四次對來自全省129個縣（市）的農(nóng)村基層執(zhí)政骨干專題研修班學員進行了問卷調(diào)查與訪談。課題組回收有效調(diào)查問卷467份，并與56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（黨務書記）進行了團體焦點座談。結(jié)合調(diào)研資料，剖析新政治生態(tài)環(huán)境下制約云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機制創(chuàng)新的障礙因素，進而探索提升云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理效能的對策建議。

通過對云南省467名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（黨委書記）的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能設計與職權(quán)配置已經(jīng)嚴重制約行政體制創(chuàng)新和社會治理模式的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為以下五個方面。

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位模糊

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不復為一個職能完備、職責清晰的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與縣政府管理部門派出機構(gòu)之間的“條塊分割”現(xiàn)象突出，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級殘缺的政府機構(gòu)。調(diào)研中，90%以上的學員普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政府職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)職責關(guān)系處理不科學：設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些行政機構(gòu)，有的理應下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，卻被上級職能部門把持；有些需要由上級職能部門業(yè)務指導和行政管理的鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級職能部門當做“包袱”甩掉。對于縣（市）政府直接管理，但機構(gòu)設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公安、稅務、工商、土地、教育、衛(wèi)生等站所，均屬于上一級政府相關(guān)職能。調(diào)研中，一位來著曲靖的學員把這種職能設置現(xiàn)象戲稱為“看得見，管不著”。職能定位模糊已然成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)變的首要因素。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)責不對等，依法行政滯后

目前實施的條塊管理使得名義上擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被架空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)“空殼化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的職能權(quán)力與承擔責任的不協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設置、權(quán)限的不明確，使得管理出現(xiàn)真空，體制日顯僵化。

調(diào)研中，96.8%的學員急切反映目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在著“責任無限大、權(quán)力無限小”的權(quán)責不對等現(xiàn)象，對片面強調(diào)“屬地管理”原則深有疑慮。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府無執(zhí)法權(quán)，而具有執(zhí)法權(quán)力的基層執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法手段、執(zhí)法能力欠缺以及編制不足原因，導致依法行政并不如意。還有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員由于年齡老化導致的人浮于事以及頻繁借調(diào)導致的人手不足兩種現(xiàn)象并存，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率偏低。一位來自紅河州的學員總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制有“三亂”：人事關(guān)系亂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣委會關(guān)系亂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會關(guān)系亂。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事權(quán)與財權(quán)不匹配，職能轉(zhuǎn)變緩慢

1994年的分稅制改革極大地調(diào)動了各級政府和市場主體的積極性，20余年過去了，隨著財權(quán)的大幅上收，事權(quán)的層層下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日益突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入自農(nóng)業(yè)稅取消后，基本上來自于上一級財政的轉(zhuǎn)移支付，而縣鄉(xiāng)兩級政府的職責并未明確劃分，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部在傳統(tǒng)工作中舉步維艱，在公共服務、社會管理等領域就更難有充裕的精力開展工作，職能轉(zhuǎn)變力不從心。

調(diào)研中，85.2%的學員反映“經(jīng)費匱乏”“缺乏財力”是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的瓶頸。訪談中有一位來自怒江的學員認為，“目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政屬‘無米之炊’，呈現(xiàn)‘三多三少’的工作狀態(tài)：事多人少、責多權(quán)少、苦多樂少”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責不對等、財權(quán)與事權(quán)不匹配的組織管理現(xiàn)狀，禁錮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理創(chuàng)新。

1.4惠農(nóng)項目推進不順暢，績效反饋缺失

農(nóng)村基礎設施建設滯后已然成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”，爭取各類惠農(nóng)項目經(jīng)費投入、加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的重要工作內(nèi)容之一。

調(diào)研中，有78.6%的學員認為由于“項目經(jīng)費投入不足，項目評審、預算、實施機制過于理想化，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際不相符，導致項目推進不順利”，與預期目標差距顯著。由于縣鄉(xiāng)財政困境，學員們普遍反映“項目實施中的配套經(jīng)費最難保證”“項目爭取難、項目實施難上加難”“政策設計理想化，遙控指揮、不能落地”。一位來自大理州的學員認為項目管理過程中，“形式主義花費多，導致真正用于項目建設的經(jīng)費非常有限”。更為重要的是項目實施后的評價機制尚不健全，缺乏有效的反饋改善流程，也是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的重要因素之一。

1.5群眾參與性低，“旁觀者現(xiàn)象”突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的本質(zhì)是還權(quán)于民，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)從“管理”邁向“治理”，充分發(fā)揮公眾主體作用。簡政放權(quán)的實質(zhì)是讓直接治理民眾的權(quán)力回歸縣（鄉(xiāng)）政府。但調(diào)研中，學員們反映，“在即使是讓群眾受益的公共建設和事務管理中，農(nóng)民群眾整體表現(xiàn)出的不認同、不參與、不熱情的冷漠態(tài)度，甚至伴隨抵觸對抗情緒”，也嚴重挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。一位來自臨滄的學員評價當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政環(huán)境面臨三變：“農(nóng)村變、農(nóng)民群眾變、農(nóng)村干部變”。學員們認為“惠農(nóng)政策不斷施行，雖然農(nóng)民受益越來越多，但農(nóng)民的責任感卻逐漸喪失”。一位來自曲靖的學員充滿憂慮地指出，“當下農(nóng)村居民的信仰危機已經(jīng)到了令人堪憂的境地，迫切需要強化政黨對農(nóng)村群眾的影響力和傳遞作用”。如果農(nóng)民群眾缺乏主體參與精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革仍然局限于管理，非治理層級。

通過對調(diào)研資料的梳理分析，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍處于“權(quán)小責大能弱”的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的僵化性日益顯現(xiàn)，成為制約實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由建設型向服務型政府、法治型政府轉(zhuǎn)型的障礙因素。

2　提高云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理效能的對策

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的僵硬性、組織結(jié)構(gòu)的離散性、組織職能的弱質(zhì)性，嚴重弱化了農(nóng)村基層政府的執(zhí)行力，必須從頂層設計上謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和社會治理模式的創(chuàng)新。筆者結(jié)合云南省實際，提出以下五個方面的改革策略。

2.1發(fā)布鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單，推進政府管理法治化

亨廷頓指出，“職能是衡量組織適應性的重要標志”。要進一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，立足于權(quán)責清單制訂。權(quán)力清單和責任清單有助于厘清地方政府的權(quán)責邊界，是政府管理工作制度化、規(guī)范化的表現(xiàn)。自2015年以來，云南省積極推進省各級政府部門權(quán)力清單和責任清單工作，2015年11月4日，云南省人民政府召開新聞發(fā)布會，以“兩單合一”“一表兩單”向社會完整發(fā)布省級政府部門權(quán)力清單和責任清單。

未來，為進一步理順省市縣鄉(xiāng)四個行政管理層級的權(quán)責關(guān)系，要遵循“權(quán)力清單全覆蓋”的原則。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)清理，按照權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)力法定的原則，逐步制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的權(quán)力清單和責任清單，實現(xiàn)“清權(quán)責、確權(quán)責、配權(quán)責、曬權(quán)責”，有利于依法制權(quán)、依法辦事，推進農(nóng)村基層政府法治化建設。

2.2調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付體系，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力保障

要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，需要調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付體系，具體措施有兩個方面。

2.2.1以事權(quán)決定財權(quán)，增加項目配套經(jīng)費投入

按照分稅制的要求，以事權(quán)決定財權(quán)，建立科學、公平、透明的轉(zhuǎn)移支付體系，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。地方留存部分適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，惠農(nóng)項目提供一定比例項目實施配套經(jīng)費，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不濟，改善項目實施績效。

2.2.2探索縣域范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向財政轉(zhuǎn)移機制

在縣域治理范圍內(nèi)，區(qū)分不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能定位，探索探索縣域范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，對異地招商實現(xiàn)稅收共享機制，既有利于保護生態(tài)環(huán)境，又能調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性。

2.3試點“簡政放權(quán)，擴權(quán)強鎮(zhèn)”

在全省范圍內(nèi)選擇一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點，實施簡政放權(quán)，擴權(quán)強鎮(zhèn)，下放管理權(quán)限，具體做法有兩個方面：

2.3.1試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的社會治理模式探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貼近基層群眾，掌握大量具體信息，擴權(quán)不僅能夠調(diào)動基層政府的積極性，也能提高行政效率。對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立省直管縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治管理制度，重心下移，賦予試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、人事權(quán)。

2.3.2賦予試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較大的行政管理權(quán)

強化對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務職能，核定職能機構(gòu)及人員編制，管放結(jié)合，委托受理部分執(zhí)法職權(quán)，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有權(quán)管不了，無權(quán)不能管”的困境，理順縣鄉(xiāng)兩級政府的權(quán)力關(guān)系。

2.4完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核機制，促進服務型政府建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確立了由建設型向公共服務型職能轉(zhuǎn)變目標，對應地要建立與之相適配的政府績效考核機制，具體做法有三個方面：

2.4.1調(diào)整政績考核指標，強化公共服務職能指標

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標設計雖然體現(xiàn)了多元化，但側(cè)重經(jīng)濟性指標。調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標，轉(zhuǎn)變唯“GDP論英雄”的考核觀，建立以公共服務型政府職能為基準的考核指標體系，加強對制度創(chuàng)新、法治建設、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)保護、民生改善、鄉(xiāng)風文明等公共服務指標的重視度，按照地區(qū)差異、分類管理原則，設置不同指標類別及權(quán)重。

2.4.2建立全程性多元化政績評估制度

利用電子政務系統(tǒng)，通過問卷調(diào)查、人員訪談、投訴電話、舉報信箱、網(wǎng)上評論等手段多渠道收集信息，提供過程評價依據(jù)。引進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務對象即社會公眾的評估，以群眾滿意度為重要評價指標，嘗試引入專業(yè)獨立的機構(gòu)參與評估，實現(xiàn)官方評估與民間評估并重、過程評估與結(jié)果評估并重的全程性多元化評估制度。

2.4.3加強惠農(nóng)項目的可行性論證，強化績效評估機制

要充分體現(xiàn)惠農(nóng)項目的意義及價值，重視項目的可行性論證，避免“遙控指揮”，保證項目預算科學合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾等利益相關(guān)者要參與。項目實施后，要加強績效評估及反饋，綜合評價項目實施成效，建立持續(xù)改善制度。

2.5支持社會組織建設，提高公眾參與管理力度

互聯(lián)網(wǎng)時代，即使是農(nóng)村社會，農(nóng)民群眾權(quán)利意識的覺醒和參與渠道也在不斷發(fā)展。建設服務型政府意味著政府要“問需于民、問計于民、問政于民”，支持社會組織建設，建立有效的公眾參與管理策略，進一步體現(xiàn)決策民主化，改變農(nóng)民群眾在公共事務管理中的“旁觀者現(xiàn)象”。

政府改革與治理轉(zhuǎn)型無可避免，傾聽來自云南省129個（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導學員一線“聲音”，收集其訴求與意愿，結(jié)合云南省實際，以資為探索深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制改革，推動行政權(quán)力下移，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)社會管理權(quán)，建立權(quán)責明確、責權(quán)相符、事權(quán)一致、有能有為的法治型、服務型、效能型政府提供參考。

主要參考文獻

［1］王少俊.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)控能力的理性分析［J］.溫州論壇，2006（4）：62-69.

［2］陳剩勇.政府改革論［M］.北京：北京大學出版社，2014.

［3］魏禮群，汪玉凱.中國行政體制改革報告（2014-2015）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2015.

［4］陳剩勇，張丙宜.強鎮(zhèn)擴權(quán)：浙江省近年來小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實踐［J］.浙江學刊，2007（6）：37.

［5］黃小勇.中國行政體制改革研究［M］.北京：中共中央黨校出版社，2013.

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.13.120

D63

A

1673-0194（2016）13-0211-03

2016-03-31

云南農(nóng)村干部學院決策咨詢項目（JCZX201512）。

郭穎梅（1972-），女，云南農(nóng)業(yè)大學副教授，碩士生導師，主要研究方向：組織行為與人力資源管理。