李蔚

摘 要：近年來，各級政府著眼于社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源需要，努力發(fā)揮政府職能，從政策、資金、服務(wù)等方面不斷加大了對企業(yè)的扶持力度，加快了企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)、科研攻關(guān)、技術(shù)改造的步伐，支持企業(yè)做大做強(qiáng)，轉(zhuǎn)型升級。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會就業(yè)和財(cái)政收入的改善起到了積極的作用，也為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。但在項(xiàng)目申報(bào)、資金使用和績效評價(jià)管理等方面還存在一些不足，使財(cái)政資金的效益受到了影響，應(yīng)引起重視和加以改進(jìn)。文章就這些問題對如何改進(jìn)財(cái)政扶持企業(yè)資金項(xiàng)目的工作進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：財(cái)政扶持 資金項(xiàng)目 企業(yè) 管理

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-063-03

一、財(cái)政扶持資金項(xiàng)目的管理現(xiàn)狀和存在問題

（一）管理主體間權(quán)責(zé)義務(wù)不清

在體制架構(gòu)上，各類資金項(xiàng)目的管理主體之間的權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，博弈和尋租空間大。一是現(xiàn)行體制缺乏從整體上分解不同層級政府在項(xiàng)目資金支出上的責(zé)任，中央與地方雙方權(quán)責(zé)劃分的規(guī)定，造成財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。二是扶持企業(yè)的項(xiàng)目資金由財(cái)政部門與業(yè)務(wù)主管部門共同管理，部門之間職責(zé)分工相對籠統(tǒng)、不夠細(xì)化，業(yè)務(wù)主管部門在項(xiàng)目資金分配方面擁有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，從而造成財(cái)政部門對項(xiàng)目資金無法進(jìn)行有效監(jiān)督的現(xiàn)象。

（二）資金種類繁雜，交叉重復(fù)

企業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金往往是根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門實(shí)施國家特定領(lǐng)域、階段性重點(diǎn)工作的要求來設(shè)置，以部門職責(zé)而非企業(yè)需求為導(dǎo)向，在實(shí)際執(zhí)行中往往造成企業(yè)多頭申請、財(cái)政資金重復(fù)支持的現(xiàn)象。由于政府部門之間未形成信息共享平臺，缺乏有效溝通，導(dǎo)致一些跨行業(yè)企業(yè)同時向多部門申報(bào)，而均獲得通過的現(xiàn)象。例如關(guān)于農(nóng)藥產(chǎn)品的項(xiàng)目，由于其是農(nóng)業(yè)上使用的產(chǎn)品，因此在農(nóng)業(yè)部門獲得撥款；另一方面又因?yàn)樵撧r(nóng)藥產(chǎn)品較為環(huán)保，又在環(huán)保部門得到扶持。個別項(xiàng)目重復(fù)獲取財(cái)政資金阻礙了另一些同樣重要的項(xiàng)目得到應(yīng)有的資金扶持。

（三）引導(dǎo)帶動作用不強(qiáng)

由于企業(yè)數(shù)量眾多、行業(yè)分布廣泛、項(xiàng)目差異很大，前些年普遍采用以企業(yè)直接受益為主、間接受益為輔的無償扶持方式。由于無償使用資金所占比重較高，又因?qū)⒅饕Y金分散支持單個具體項(xiàng)目，財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動作用受到一定制約，無法發(fā)揮其最大效能。目前雖在資金支持中引入了資本注入、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、階段參股等方式，但這種方式的使用上也受到了一定的限制。資本注入的方式主要適用于符合條件的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)等，且有一定比例限制。階段參股主要針對創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，以及初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)，資金規(guī)模也很有限。

（四）材料弄虛作假，粉飾包裝嚴(yán)重

在項(xiàng)目申報(bào)審核程序上采用逐級申報(bào)、逐級篩選的方法，使政府部門工作人員自由裁量空間較大，容易造成權(quán)力尋租。這也助長了一些項(xiàng)目申報(bào)主體為能夠獲取財(cái)政扶持資金，滿足申報(bào)條件，一味地依據(jù)掌握的理論和情況編造和粉飾項(xiàng)目申報(bào)材料，夸大項(xiàng)目成果，而不去考慮項(xiàng)目的實(shí)際情況以及項(xiàng)目的可行性、合理性。同時，偽造原始憑證，虛構(gòu)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，通過種種方法使申報(bào)材料符合申報(bào)條件，結(jié)合權(quán)力尋租以騙取財(cái)政資金。比如某公司為滿足申報(bào)條件，在申報(bào)材料中，人為改動會計(jì)利潤，使得審計(jì)報(bào)告與納稅申報(bào)表的利潤出現(xiàn)很大差異。

（五）項(xiàng)目評審倉促，難以發(fā)現(xiàn)問題

盡管普遍引入了專家評審制，但出于節(jié)約費(fèi)用等考慮，往往評審時間安排較短，面對堆積如山的各類申報(bào)材料，專家們的評審時間非常倉促，難以一一細(xì)看。而且僅依據(jù)提供的書面材料，無法對項(xiàng)目的真?zhèn)芜M(jìn)行有效甄別。正是由于評審管理上存在的缺陷，在很多地區(qū)都出現(xiàn)了專門策劃、偽造材料、包裝項(xiàng)目申請專項(xiàng)資金的灰色產(chǎn)業(yè)鏈，利益的誘惑也導(dǎo)致部分企業(yè)虛假申報(bào)、連年申報(bào)。雖然對此現(xiàn)象也早有察覺，但面對龐雜的支持對象、廣泛的行業(yè)與技術(shù)領(lǐng)域，各級業(yè)務(wù)主管部門和財(cái)政部門難以實(shí)現(xiàn)全過程全范圍的監(jiān)督與控制。

（六）績效評價(jià)成果未充分運(yùn)用

績效評價(jià)是對資金項(xiàng)目的驗(yàn)收，一方面通過將績效成果與期初的績效目標(biāo)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)其中的問題，從而加以改進(jìn)，促進(jìn)項(xiàng)目的不斷完善；另一方面也有助于建立起優(yōu)勝劣汰機(jī)制，通過對受扶持項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，并對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，考察項(xiàng)目完成程度和資金的使用效益，從而確定優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、無項(xiàng)目效或低效項(xiàng)目?？墒且恍┎块T雖對受扶持項(xiàng)目開展了績效評價(jià)，后期卻并沒有真正運(yùn)用績效評價(jià)的成果，發(fā)揮績效評價(jià)應(yīng)有的作用。例如，建立起失信企業(yè)、失敗項(xiàng)目的黑名單制度，并且及時回收已撥付資金等。

（七）項(xiàng)目建設(shè)后期監(jiān)管不足

相關(guān)業(yè)務(wù)部門對企業(yè)進(jìn)行扶持后，后期缺乏對企業(yè)的跟蹤調(diào)查，未能對企業(yè)資金使用進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致一些項(xiàng)目申報(bào)單位隨意挪用項(xiàng)目資金，造成項(xiàng)目因資金缺失而癱瘓的現(xiàn)象。一些項(xiàng)目申報(bào)單位在獲得項(xiàng)目資金后，將資金運(yùn)用到其他途徑，并未按計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。還有的企業(yè)在獲得項(xiàng)目扶持資金后，并未按照項(xiàng)目上所計(jì)劃的進(jìn)行項(xiàng)目研發(fā)，而是將資金直接用于償還貸款，原因在于銀行因經(jīng)融危機(jī)實(shí)行了“先還再貸”的政策，可當(dāng)企業(yè)用項(xiàng)目資金還了貸款后，銀行卻不再放貸，企業(yè)也因資金的挪用而使得項(xiàng)目無法按時完成。

二、對財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)思考

扶持企業(yè)發(fā)展是進(jìn)行資源配置的重要活動，企業(yè)是一端連接著政府，一端連接著市場的最為活躍的主體。對財(cái)政扶持政策進(jìn)行改革，必須要劃清政府與市場的邊界。政府應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的職能作用有所側(cè)重。

（一）明確各級財(cái)政的權(quán)責(zé)義務(wù)

企業(yè)經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對國民經(jīng)濟(jì)有重大影響，也對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要支撐，企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)屬中央與地方共同負(fù)責(zé)。要理順各級政府之間在扶持企業(yè)發(fā)展的責(zé)任，并實(shí)現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。更重要的是根據(jù)外部性、激勵兼容等原則，明確中央與地方的支出比例，并適時地進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。各級財(cái)政要對扶持企業(yè)發(fā)展的責(zé)任逐級分解落實(shí)。中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)扶持資金政策的頂層設(shè)計(jì)、健全制度體系，包括設(shè)置項(xiàng)目資金的類別，項(xiàng)目資金的申報(bào)條件和申報(bào)要求等。地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)制定具體的、可操作性政策和制度加以落實(shí)，加強(qiáng)事前控制，審核項(xiàng)目申報(bào)材料的真實(shí)性，明確項(xiàng)目資金的支持方式和支持額度，建立以信息化為基礎(chǔ)的監(jiān)督體系，并對項(xiàng)目資金進(jìn)行績效評價(jià)。

（二）加強(qiáng)部門分工協(xié)作

要打破部門之間條塊分割的格局，政府扶持企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金應(yīng)由財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同實(shí)施，財(cái)政部門管錢，管住總量，業(yè)務(wù)主管部門管事，管住項(xiàng)目。部門之間應(yīng)該有分工、有協(xié)作，各司其職、互相制約。也就是說業(yè)務(wù)主管部門要管理 “做什么、怎么做”的問題，財(cái)政部門要管理“給多少、怎么給”，同時也擔(dān)負(fù)起對資金使用的監(jiān)管職能。

（三）用市場化方式進(jìn)行支持

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，確定市場在資源配置中的作用。企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的主體，企業(yè)面臨著激烈的市場競爭，優(yōu)勝劣汰的法則，必然以效益為導(dǎo)向。因此，財(cái)政資金對企業(yè)直接支持的功能應(yīng)轉(zhuǎn)為稅收政策，除了一些科技創(chuàng)新等高新技術(shù)企業(yè)、直接與農(nóng)牧民和市場相關(guān)的特殊企業(yè)、中小企業(yè)融資擔(dān)保等公共服務(wù)平臺外，應(yīng)盡量減少對企業(yè)給予直接的投資補(bǔ)助。

（四）適當(dāng)進(jìn)行扶持方式的創(chuàng)新

財(cái)政資金的扶持方式可以采取階段性股權(quán)投資或者償還性資助等市場化運(yùn)作方式進(jìn)行支持，同時委托專門投資機(jī)構(gòu)對財(cái)政資金進(jìn)行管理。專門投資機(jī)構(gòu)對政府部門審定的備選項(xiàng)目，經(jīng)自主評估篩選后，按自主經(jīng)營要求實(shí)施管理，在約定期滿后收回投資，或根據(jù)目標(biāo)完成情況給予一定比例豁免，收回部分償還性資助款，再繼續(xù)用于其他需要扶持的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的循環(huán)重復(fù)使用，提高財(cái)政資金的使用效率。這就在政府和企業(yè)之間加設(shè)了一道“防火墻”，既不改變財(cái)政資金的支持引導(dǎo)作用，又可避免資金管理不到位的現(xiàn)象，還可淡化財(cái)政資金變成“唐僧肉”的利益誘惑，激勵中小企業(yè)管好用好資金。財(cái)政資金也可以通過創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股創(chuàng)投企業(yè)或者為其提供融資擔(dān)保等方式間接支持企業(yè)。為了確保專項(xiàng)資金使用效益，必須明確財(cái)政與創(chuàng)投企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)，利用多種金融工具，鼓勵創(chuàng)投企業(yè)向企業(yè)投資，引導(dǎo)社會資本發(fā)展企業(yè)，活躍市場經(jīng)濟(jì)。

（五）建立企業(yè)財(cái)務(wù)評估制度

在項(xiàng)目評審過程中，目前主要依據(jù)的是企業(yè)申報(bào)材料，而對企業(yè)申報(bào)材料的真實(shí)性，尤其是項(xiàng)目資金需要量、所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等內(nèi)容，基本依賴申報(bào)企業(yè)自身的道德約束。因此，應(yīng)建立財(cái)務(wù)評估制度，由政府部門引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目資金下?lián)苤埃瑢ζ髽I(yè)申報(bào)材料的內(nèi)容進(jìn)行評估，核實(shí)企業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營情況和項(xiàng)目的真實(shí)性，評估項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上可行性，將財(cái)務(wù)評估通過的結(jié)果作為資金分配的依據(jù)。這樣就增強(qiáng)財(cái)政部門的企業(yè)管理能力，并將資金風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)口前移，有效克服傳統(tǒng)的“馬后炮”監(jiān)管方式的弊端。

三、提高財(cái)政扶持資金效益的具體建議

（一）立足實(shí)際，完善企業(yè)扶持資金政策

比較蘇南地區(qū)其他城市，鎮(zhèn)江市發(fā)展相對落后，地方財(cái)力有限，所以必須將有限的財(cái)政扶持資金“用在刀刃上”，突出重點(diǎn)，充分發(fā)揮財(cái)政扶持資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用。一要政策導(dǎo)向清晰化。企業(yè)成長關(guān)鍵在于市場競爭力，競爭力必須依托自主創(chuàng)新。因此，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須要做到增量和提質(zhì)并舉，既做大經(jīng)濟(jì)總量，又提升產(chǎn)業(yè)層次。所以政策導(dǎo)向上要清晰化，要圍繞促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造、創(chuàng)新做“文章”，鼓勵企業(yè)做強(qiáng)做大，帶動地方經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。二要積極推行項(xiàng)目庫建設(shè)。實(shí)行項(xiàng)目庫管理是企業(yè)申報(bào)財(cái)政資金項(xiàng)目的一項(xiàng)重大舉措。入庫項(xiàng)目應(yīng)符合財(cái)政項(xiàng)目資金管理辦法有關(guān)政策和項(xiàng)目申報(bào)指南等具體規(guī)定，在做好項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)地考察、評審論證等前期工作的基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目庫中擇優(yōu)篩選和上報(bào)。通過項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)的應(yīng)用，加強(qiáng)項(xiàng)目基礎(chǔ)資料管理，從而更加科學(xué)地選擇和實(shí)施項(xiàng)目，提高財(cái)政資金管理水平。三要獎勵設(shè)置重點(diǎn)化。根據(jù)各類扶持項(xiàng)目扶持資金使用效果，圍繞扶持政策主要導(dǎo)向，對繁雜的獎勵項(xiàng)目設(shè)置進(jìn)行認(rèn)真清理、甄別，減少一些扶持沒有效果或效果不明顯的項(xiàng)目，突出對企業(yè)技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新類項(xiàng)目的重點(diǎn)支持，并提高獎勵額度加大扶持力度，努力改變“撒胡椒面”式的扶持方式。四要設(shè)立扶持資金申報(bào)“績效門檻”。根據(jù)申報(bào)企業(yè)以前年度獲得扶持資金績效情況，對達(dá)不到資金扶持效果的企業(yè)，暫停資金申報(bào)；通過“績效門檻”，篩選掉績效差劣的企業(yè)，增加績優(yōu)企業(yè)的扶持面，從而在整體上提高財(cái)政扶持資金效果。

（二）積極探索建立企業(yè)扶持資金績效評價(jià)體系

企業(yè)扶持資金績效評價(jià)，是指運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)體系、合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和綜合評價(jià)方法，對財(cái)政扶持資金使用績效進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)和判斷，并將評價(jià)結(jié)果作為資金扶持的主要依據(jù)，以提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。長期以來，由于財(cái)政支出范圍廣泛，涉及的行業(yè)多，績效呈多樣性的特征，既有經(jīng)濟(jì)效益，也有社會效益；既有長期效益，也有短期效益；既有直接效益，也有間接效益，很難用一種辦法，準(zhǔn)確地對財(cái)政支出進(jìn)行衡量，突破這一“盲點(diǎn)”，減少財(cái)政資源損失浪費(fèi)、提高資金效率。一是明確績效評價(jià)的對象、內(nèi)容和范圍，規(guī)范企業(yè)扶持資金績效評價(jià)的程序和行為，保證績效評價(jià)工作規(guī)范、有序進(jìn)行。二是完善對扶持企業(yè)資金績效跟蹤辦法，除對經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)進(jìn)行考核外，增加社會效益（就業(yè)人數(shù)、公益支出等）、生態(tài)環(huán)境效益（污染物排放等）和循環(huán)經(jīng)濟(jì)（節(jié)電、節(jié)水、節(jié)能）等指標(biāo)，努力提高考核指標(biāo)科學(xué)性和合理性。三是優(yōu)先扶持民生項(xiàng)目、效益好的項(xiàng)目、重點(diǎn)工程項(xiàng)目等相關(guān)項(xiàng)目。

（三）加強(qiáng)企業(yè)扶持資金管理

財(cái)政和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)扶持的項(xiàng)目資金從申報(bào)、支出、使用的全過程進(jìn)行管理。一是建立健全企業(yè)扶持資金管理辦法，明確項(xiàng)目資金的使用對象、內(nèi)容和扶持辦法，規(guī)范項(xiàng)目管理程序，控制資金支出，規(guī)定資金使用范圍和財(cái)務(wù)處理方法，強(qiáng)調(diào)違規(guī)處罰辦法，努力使扶持資金支出達(dá)到公開、公平、高效。二是加強(qiáng)扶持資金申報(bào)管理。首先要加強(qiáng)對企業(yè)申報(bào)材料的審核，嚴(yán)格審核企業(yè)上報(bào)材料，確保材料完整無誤，做到復(fù)印件與原件核對一致、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)報(bào)表核對一致、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與企業(yè)賬簿核對一致，繳納稅收數(shù)必須取得稅務(wù)部門的證明；其次在企業(yè)申報(bào)扶持資金項(xiàng)目時，要求必須填報(bào)該項(xiàng)目是否申報(bào)過其他項(xiàng)目扶持或在其他扶持資金項(xiàng)目已享受扶持?jǐn)?shù)額，防止同一項(xiàng)目多頭享受；最后要求企業(yè)出具聲明書，承諾對不按規(guī)定要求如實(shí)提供申報(bào)材料的，將自動放棄該項(xiàng)目的申報(bào)，如扶持資金已撥付應(yīng)及時上繳財(cái)政部門，并自愿接受有關(guān)部門的處理等，增加對企業(yè)的自身責(zé)任追究。三是加強(qiáng)企業(yè)扶持資金支出管理。按照資金使用管理辦法明確與相關(guān)部門的職責(zé)分工，做好對各部門提出的資金使用方案審核，嚴(yán)格按照支出程序履行扶持資金支出審批程序。四是加強(qiáng)對企業(yè)扶持資金使用管理。通過座談、培訓(xùn)、發(fā)放宣傳資料等多種形式提高企業(yè)對財(cái)政資金使用的正確認(rèn)識，同時財(cái)政、審計(jì)和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)不定期對項(xiàng)目資金使用情況抽查，監(jiān)督企業(yè)按照項(xiàng)目申報(bào)書規(guī)定的用途使用扶持資金，如有發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定使用、挪作他用扶持資金的，要及時限期責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的按照處罰辦法嚴(yán)格處理。

結(jié)束語

強(qiáng)化財(cái)政資金項(xiàng)目管理措施，優(yōu)化扶持政策，創(chuàng)新扶持手段，提升資金的使用效益是財(cái)政部門的重要使命。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下滑的形勢面前，廣大企業(yè)的發(fā)展更需要我們加大支持力度，發(fā)揮政策合力，構(gòu)建既符合市場規(guī)律和國際慣例，又符合鎮(zhèn)江市具體情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的財(cái)政企業(yè)政策和項(xiàng)目扶持體系，創(chuàng)立起有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的制度保障，從而推動企業(yè)走向內(nèi)生增長、創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展軌道。

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（作者單位：鎮(zhèn)江市商務(wù)局 江蘇鎮(zhèn)江 212050）

（責(zé)編：若佳）