周亞麗

[摘 要]隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，多地相繼出現(xiàn)“城中村”問題。本文基于松桃縣城中村現(xiàn)狀及存在問題，試尋找可行的解決方案。分析表明：松桃縣城中村村民整體文化水平偏低，經(jīng)濟(jì)條件較差，居住環(huán)境惡劣，城中村改造面臨資金貧乏、建設(shè)布局混亂等多重困境，對此，本文提出了城中村改造應(yīng)尊重民意、強(qiáng)化規(guī)劃、加大資金支持等實施對策。

[關(guān)鍵詞]城中村；問題；對比

[中圖分類號]F299 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 前言

所謂“城中村”是指伴隨產(chǎn)業(yè)分散化、城市郊區(qū)化及鄉(xiāng)村城市化的迅猛發(fā)展，位于城市邊緣的農(nóng)村被劃入城市規(guī)劃，雖然地域上屬于城市，但在行政管理、土地權(quán)屬等方面仍保留著農(nóng)村模式。武陵山區(qū)被視為國家扶貧攻艱試點片區(qū)，城鎮(zhèn)化成為連片特困地區(qū)脫貧的重要途徑之一，今后政府仍將關(guān)注該區(qū)域的發(fā)展。松桃縣位于貴州東北部，是川、黔、湘三省交界處，地處武陵山脈梵凈山東麓，交通便利，區(qū)位條件優(yōu)越，但在城市化進(jìn)程中卻也出現(xiàn)了“城中村”問題。本次調(diào)查以城中村村民為調(diào)查對象，以其基本信息、城中村現(xiàn)狀、村民意愿、意見與建議為調(diào)查內(nèi)容，共計問卷200份，如期全數(shù)收回。通過對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和整理，將其與貴陽市中心城區(qū)城中村狀況作對比，進(jìn)而有針對性地提出解決方案。

2 現(xiàn)狀分析

我國城鎮(zhèn)化總體水平不高，低水平、低層次的城鎮(zhèn)化造成了諸多問題，這極不利于我國現(xiàn)代化進(jìn)程[2]。以下將從村民文化水平、經(jīng)濟(jì)條件、居住環(huán)境及改造意愿四方面對松桃縣城中村現(xiàn)狀加以分析。

2.1 村民整體文化水平偏低

城中村內(nèi)居住約200戶村民，本次調(diào)查對象共200名，年齡主要在30至50歲之間，基本覆蓋整個城中村。樣本數(shù)據(jù)顯示：該村初中及以下學(xué)歷的村民占主體，占54%，高中學(xué)歷的村民占25.6%，?？萍氨究莆膽{為20.4%?？梢?，該村村民整體文化水平偏低，在城中村問題的認(rèn)識上可能存在不足，這將加大城中村改造的難度。

2.2 經(jīng)濟(jì)條件較差

數(shù)據(jù)顯示，村民獲得收入的途徑較單一，主要分四類：固定工資收入、房屋出租收入、個體經(jīng)營收入及其他收入，各類收入分別占15%、42%、24.7%、18.3%。其中，于政府或事業(yè)單位工作的9.7%，公司職員為8.6%，個體及私營業(yè)主達(dá)27%，有49.6%的村民因失地而無穩(wěn)定收入。從具體收入額來看，每月收入在3000元及以下的村民占75%，3000元至6000元的為22.1%，而6000元以上的僅2.7%?？芍?，房屋出租收入幾乎構(gòu)成了村民的主要收入，且大量村民從事個體及經(jīng)營業(yè)務(wù)，其收入額大體集中在3000元以下。

2.3 居住環(huán)境惡劣

總體上，該村房屋建筑結(jié)構(gòu)類型較少，主要是混凝土住房、磚木房、鋼鐵樓房，但混凝土住房最普遍，各占70.2%、16%、11%。經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃且間距合理的建筑及出租屋與居民房分離、居民住高層的情況極少，占比分別為3.5%和8.0%。而房屋低矮擁擠且密集、住房雜亂無章和無合理規(guī)劃是該村建筑最明顯的特點，分別占33%和54%。

雖該村位于城區(qū)中心，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻滯后于城區(qū)，因房租較城市低，為此吸引了大量房客，村內(nèi)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，致使城中村問題凸顯。具體表現(xiàn)為：房屋低矮、擁擠、密集并存在嚴(yán)重的安全和消防隱患及人流混雜、治安混亂的現(xiàn)象極其突出，均約占70%；其次，53.10%的村民反映出租屋亂搭亂建與環(huán)境衛(wèi)生狀況惡化相當(dāng)顯著；最后，基礎(chǔ)設(shè)施不配套及交通堵塞、出行不便的影響較大，分別占38.05%和40.71%。

2.4 改造符合多數(shù)村民意愿

除上述問題外，制約松桃縣城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素究竟還有哪些？完成所有調(diào)查資料的整理，分析數(shù)據(jù)顯示：資金匱乏仍是最主要的障礙，占比超過65%，村民知識水平占56.6%；另外，無統(tǒng)一合理的管理秩序、交通堵塞嚴(yán)重的情況明顯，占47.8%、37.1%，村民改造意識低與缺乏主動性及體制不健全為占33.6%和26.6%。總之，制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素多種多樣，實施改造須付出巨大努力。

此外，城中村改造符合多數(shù)村民意愿，但超過80%的村民尤其關(guān)心改造后的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，68.1%的村民關(guān)注就業(yè)以及醫(yī)療養(yǎng)老福利方面，注重房屋收益及集體分工狀況、物業(yè)和補(bǔ)償政策的村民各占46%、33.6%。具體來說，在安置方式上，近70%的村民希望就地安置，接受資金補(bǔ)償?shù)膬H20.35%。據(jù)《銅仁市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，耕地每畝補(bǔ)償43850元，住房每平方米補(bǔ)償1475元，建設(shè)用地每畝補(bǔ)償40342元，對于此項規(guī)定，約63.7%的村民反映標(biāo)準(zhǔn)過低，希望提高標(biāo)準(zhǔn)。

3 城中村問題的對比

“城中村”有太多的顯性問題以及隱患存在，導(dǎo)致很多專家在提到“城中村”時，總是批評指責(zé)的聲音大，甚至將其看作是城市的“毒瘤”與“癌癥”。縱觀松桃縣與貴陽市中心城區(qū)的發(fā)展，兩者在城中村問題上有以下共同之處。

3.1 資金匱乏

資金匱乏是制約城中村改造的現(xiàn)實瓶頸。從政府角度來看，政府希望盡快完成改造，以防阻礙城市發(fā)展，但政府不會提供也無力提供充足的改造資金。從村民立場分析，城中村改造征收了村民賴以生存的土地，村民可能因此喪失應(yīng)有的社會與就業(yè)保障，因而缺乏改造積極性并對土地及房屋補(bǔ)償?shù)钠谕递^高。松桃縣與貴陽市中心城區(qū)城中村改造都為該困境所束縛。

3.2 基礎(chǔ)設(shè)施不完善與環(huán)境惡劣

城中村并不是一個獨立的個體，它是城市的一部分，與城市空間之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在很大程度上解決了城市高速發(fā)展下大量外來人口的居住問題[4]。在此背景下，由于城中村人口過度膨脹，一方面，公共衛(wèi)生設(shè)施不到位，村內(nèi)出現(xiàn)亂堆垃圾、亂倒污水的現(xiàn)象，整體衛(wèi)生狀況較差；另一方面，教育、醫(yī)療及養(yǎng)老院等設(shè)施不完善，加之各方面管理力度的不足，基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境狀況都沒有實現(xiàn)有效監(jiān)管，村內(nèi)一片混亂，并伴隨潛在安全隱患。

3.3 社區(qū)管理與建設(shè)布局混亂

城中村住有村民、市民及流動人口，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，村民因政府征地失去了固定經(jīng)濟(jì)來源，進(jìn)而租房行為泛濫。同時，房價低廉加劇了外來人口急劇上漲，對流動人口管理力度不足使村內(nèi)治安無序。此外，由于城中村脫離城市管轄，集體土地產(chǎn)權(quán)模糊，村民盲目追求個人利益，普遍存在違法亂搭建現(xiàn)象，宅基地、商用地錯雜交互，導(dǎo)致違章亂建的公地悲哀。

地區(qū)條件的差異使松桃縣與貴陽市中心城區(qū)城中村發(fā)展呈現(xiàn)出各自的特征。

3.4 規(guī)劃方向不同

貴陽市政府以都市區(qū)為城區(qū)人口疏送區(qū)，重于發(fā)展交通，為城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供空間。到去年，規(guī)劃完成中心城區(qū)44個城中村改造，95個國有煤礦區(qū)及工礦棚戶區(qū)改造及老城核心區(qū)所有城中村、棚戶改造。相比之下，松桃縣于2013年“規(guī)劃引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”中提出強(qiáng)攻城北、二中片的棚戶區(qū)和城中村改造，并預(yù)計在2020年建成文筆塔公園等七大公園與打造鎮(zhèn)江河等五條河道，布局城市新景觀?？梢姡商铱h不僅要改造老舊城區(qū)、改善交通，而且注重城中村的教育與城市景觀。

3.5 發(fā)展成果各異

村民得知開發(fā)商已投入改造資金，便紛紛在規(guī)劃區(qū)進(jìn)行大量違規(guī)建設(shè)以期獲利。當(dāng)下，村內(nèi)建筑密度達(dá)70%以上，嚴(yán)重缺乏發(fā)展空間，開發(fā)商不愿承擔(dān)巨額拆遷賠款而撤資，城中村改造就此失敗。而貴陽市中心城區(qū)從2008年至今發(fā)展極為迅速，去年年底在城區(qū)又新增了貴州文化廣場，規(guī)劃總用地面積超過15.6萬平方米，總建筑面積達(dá)230多萬平方米。就此來看，貴陽市中心城區(qū)的發(fā)展比松桃縣城中村更為成功。

4 松桃縣城中村問題的解決對策

針對當(dāng)前松桃縣城中村的狀況，借鑒貴陽市中心城區(qū)治理城中村問題曾采取的措施，我們提出了以下解決方案。

4.1 尊重民意，強(qiáng)化規(guī)劃

貴陽市在城中村改造過程中堅持了統(tǒng)一思想，規(guī)劃先行，加強(qiáng)建設(shè)管理的做法。而松桃縣城中村問題長期得不到解決的一個阻礙因素是村民對城中村改造的認(rèn)知度較低。他們擔(dān)心城中村改造會出現(xiàn)暴力拆遷及執(zhí)法、村民抗拒等行為，以及政府制定的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)及醫(yī)療養(yǎng)老福利和房租收益等方面損害自身利益。因此，為消除其顧慮，我們可以借鑒貴陽市的經(jīng)驗，充分尊重民意，強(qiáng)化規(guī)劃，適宜地向村民宣傳城中村改造的相關(guān)知識，轉(zhuǎn)變其對內(nèi)城中村問題的觀念，提升其改造意識，以此推進(jìn)改造進(jìn)度。

4.2 規(guī)范開發(fā)商行為

村民擔(dān)心開發(fā)商違約是其對城中村改造產(chǎn)生抵觸的另一個原因。通常，開發(fā)商以顯現(xiàn)的或潛在的商機(jī)為投資目的，因此并不能排除他們?yōu)樽分鹱陨砝娑鴵p傷村民權(quán)益的可能性。而對開發(fā)商來講，奉公守法與規(guī)法經(jīng)營是其本分，按章納稅與美化城市是其義務(wù)，扶貧濟(jì)困與關(guān)注公益是其責(zé)任。因此，開發(fā)商應(yīng)對消費對象負(fù)責(zé)，樹立信守承諾的商人形象，對社會負(fù)責(zé)，樹立企業(yè)公民的公眾形象，為政府擔(dān)責(zé)，樹立顧全局與識大體的企業(yè)形象。既然開發(fā)商行為的影響如此重要，那么，政府對其加以規(guī)范對推動改造工作順利進(jìn)行就顯得尤為關(guān)鍵。

4.3 實施多樣化的安置方式

貴陽市城中村改造以貨幣補(bǔ)償為輔，使有支付條件的被遷居民自己租房。在此，我們認(rèn)為可采取“先貨幣補(bǔ)償、后多樣化安置”的方式盡量滿足村民安置需求。可根據(jù)房屋市估價格、搬遷費、臨時安置費等折合成貨幣計補(bǔ)償總額。隨后由住戶自主選擇完全貨幣安置或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。并為應(yīng)對安置房緊缺，對選擇純貨幣安置的村民給予適當(dāng)獎勵。此外，有關(guān)各方應(yīng)盡力健全公共就業(yè)服務(wù)機(jī)制，宣傳培訓(xùn)及就業(yè)信息。

4.4 采取政府主導(dǎo)與引導(dǎo)多元主體相結(jié)合

城中村改造的模式主要包括：一是政府主導(dǎo)改造；二是政府引導(dǎo)開發(fā)商改造；三是政府引導(dǎo)村集體和村民改造；四是政府引導(dǎo)多遠(yuǎn)主體改造。村集體對城中村進(jìn)行改造的優(yōu)勢是對村民的基本情況清晰且易于談判，有助于防止出現(xiàn)釘子戶，但最大的難題是資金不足，因而改造質(zhì)量得不到充分保障，且村集體必須負(fù)責(zé)如拆遷安置費、房屋建設(shè)費及就業(yè)分配等所有費用。然而，由于城中村布局混亂且環(huán)境條件較差，幾乎不可能獲得足額貸款，因而僅靠村集體力量行不通。但將希望完全寄托于政府并不現(xiàn)實，城中村的收益率及資金回報率都明顯低于城市，政府不愿提供大量資金。貴陽市中心城區(qū)在城中村改造過程中明確了政府的主導(dǎo)職能，在此我們依然強(qiáng)調(diào)該策略的可行性。因此，最可行的辦法就是采取政府主導(dǎo)與引導(dǎo)多元主體共同改造相結(jié)合的方式，如政府規(guī)劃部門與土地管理部門相互合作，轉(zhuǎn)換土地權(quán)屬后進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，一方面動員村集體對村民進(jìn)行改造談判行動，另一方面引進(jìn)外商加大投資。

5 結(jié)語

城中村問題是一項綜合性的長期工程，解決松桃縣城中村問題必須統(tǒng)籌規(guī)劃，妥善處理城市發(fā)展與環(huán)境生態(tài)等多方面的關(guān)系。在實施過程中，兼顧村民的顧慮，切實保障其合法權(quán)益。只有在協(xié)調(diào)好各方利益的前提下，才能有效處理好松桃縣城中村問題將改造計劃朝著目標(biāo)步步推進(jìn)。

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