李春瑜

一、引言

在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速中，資源和環(huán)境約束問題也日益突出，大氣污染壓力持續(xù)加大。根據(jù)《2014中國環(huán)境狀況公告》［1］，2014年開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測的161個地級及以上城市中，僅有舟山等16個城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)（好于國家二級標(biāo)準(zhǔn)），占比僅為9.9%，其他145個城市空氣質(zhì)量均超標(biāo)。大氣環(huán)境關(guān)系到人民根本利益和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，大氣環(huán)境治理績效考核評價是大氣環(huán)境治理的重要內(nèi)容和手段。國務(wù)院2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》［2］（即 “大氣十條”）中明確規(guī)定：將重點區(qū)域的細(xì)顆粒物、非重點地區(qū)的可吸入顆粒物等指標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展約束性指標(biāo)，構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系。

合理的大氣環(huán)境治理績效評價體系，應(yīng)既包括治理結(jié)果評價——質(zhì)量改善，也包括治理過程評價——投入程度和措施得當(dāng)程度等，要全面揭示大氣環(huán)境治理全過程、全要素的綜合績效。本文根據(jù)環(huán)境資源管理的PSR模型，構(gòu)筑了大氣環(huán)境治理績效評價指標(biāo)體系，并利用主成分分析法，對全國31個省份2011—2013年的大氣環(huán)境治理績效進(jìn)行了實證分析，得到了一些有益的結(jié)論。希望本文的評價方法和評價結(jié)論能夠推動我國大氣環(huán)境治理績效評價的完善和發(fā)展。

二、現(xiàn)有研究和實踐綜評

（一）理論研究

在理論研究方面，相關(guān)大氣環(huán)境評價文獻(xiàn)主要可以分為大氣環(huán)境質(zhì)量評價、大氣環(huán)境壓力載荷度評價和大氣環(huán)境治理綜合評價三類。

大氣環(huán)境質(zhì) 量評 價：鄭?。?014）［3］、 宋 盈（2013）［4］、 張曙紅和武鵬程（2008）［5］、 王玲玲等（2014）［6］主要選擇影響大氣環(huán)境質(zhì)量的主要參數(shù)，例如SO2、NO2、PM10、PM2.5濃度等，利用模糊數(shù)學(xué)綜合評價法、超標(biāo)倍數(shù)賦權(quán)法、灰色聚類法等計算大氣環(huán)境質(zhì)量綜合得分，對結(jié)果進(jìn)行分析并提出降低和防治大氣污染的相關(guān)建議。這類研究把大氣環(huán)境質(zhì)量評價視作大氣環(huán)境治理績效評價，在指標(biāo)體系構(gòu)筑上考慮了 “結(jié)果”，而未包括 “過程”和 “動因”。

大氣環(huán)境壓力載荷度評價：胡炳清等（2013）［7］、 張靜等（2013）［8］主要采用單位面積（空間）上人類經(jīng)濟(jì)社會活動產(chǎn)生大氣環(huán)境污染物的強(qiáng)度來衡量大氣環(huán)境的載荷度，利用數(shù)理統(tǒng)計方法計算出污染物單位排放的綜合指數(shù)（污染物指數(shù)），進(jìn)行區(qū)域間對比和年度對比，并分析污染物指數(shù)和其他經(jīng)濟(jì)因素（例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平）間的關(guān)聯(lián)。這類研究把重點放在大氣環(huán)境治理的壓力監(jiān)測和壓力緩解環(huán)節(jié)，從過程、流量的角度去評價大氣治理績效，而沒有考慮靜態(tài)質(zhì)量結(jié)果。

大氣環(huán)境治理綜合評價：何梅和林勇（2003）［9］將區(qū)域環(huán)境中PM10分布狀況要素與大氣環(huán)境治理措施要素這兩個系統(tǒng)共同組合成一個灰色關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，將表征大氣中PM10污染的指標(biāo)作為子因素，把影響這些污染的因素作為母因素，運用斜率關(guān)聯(lián)分析模型，定量分析PM10治理措施的有效性。佟仁城（2002）［10］構(gòu)筑了部門中間消耗、部門增加值、部門污染物排放三個模塊組成的投入產(chǎn)出模型，對大氣環(huán)境的治理措施從治理效果和治理經(jīng)濟(jì)性兩方面進(jìn)行了綜合評價。張峰和陳文龍（2015）［11］從投入產(chǎn)出角度構(gòu)筑指標(biāo)體系，將就業(yè)人數(shù)、固定資產(chǎn)投資數(shù)、總能源消耗量、NO2排放量、SO2排放量及煙粉塵排放量作為投入指標(biāo)，將地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）作為產(chǎn)出指標(biāo)，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)方法（DEA）對多種投入／產(chǎn)出決策單元下治理效果的相對效率進(jìn)行分析評價。這些研究都試圖將大氣環(huán)境質(zhì)量和影響質(zhì)量的相關(guān)因素組合起來，進(jìn)行綜合分析，但并未揭示影響因素和質(zhì)量結(jié)果之間以及影響因素相互之間的關(guān)聯(lián)和互動關(guān)系，不利于進(jìn)行評價結(jié)果的動因剖析。

（二）實踐探索

在實踐探索方面，國際上最具代表性的評價方法有美國污染物標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)評價法（PSI）（USEPA，1999［12］）、 美國格林環(huán)境空氣污染綜合指數(shù)（USEPA，2013［13］）和加拿大環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AUSTRIAL，2013［14］）等，中華人民共和國環(huán)保部2012年頒布了環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定。這些指數(shù)或從污染物排放、或從空氣質(zhì)量角度對大氣環(huán)境進(jìn)行衡量，均屬于單一角度衡量，算不上綜合、多角度的大氣環(huán)境治理績效評價。國務(wù)院2014年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》，包括空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況（PM10和PM2.5）和大氣污染防治重點任務(wù)完成情況兩類，其中第二類又包括定性和定量的10個方面：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、清潔生產(chǎn)、煤炭管理與油品供應(yīng)燃煤小鍋爐整治、工業(yè)大氣污染治理、城市揚(yáng)塵污染控制、建筑節(jié)能與供熱計量、大氣污染防治資金投入、大氣環(huán)境管理?？梢哉J(rèn)為《考核辦法（試行）》是系統(tǒng)進(jìn)行大氣環(huán)境治理績效評價的有益探索，但《考核辦法（試行）》并沒有說明各考核要素權(quán)重賦值的依據(jù)和計算辦法，也沒有說明選擇這些考核要素的理論依據(jù)，缺少考核要素之間的相互關(guān)聯(lián)揭示。

本文在已有研究和實踐基礎(chǔ)上，嘗試提出一套新的大氣環(huán)境治理績效評價模型和評價辦法。這套模型和辦法應(yīng)具備幾個特征：一是全面性，要綜合全面反映大氣環(huán)境治理的關(guān)鍵活動和關(guān)鍵要素，而不是某一局部；二是關(guān)聯(lián)性，要反映大氣環(huán)境治理措施和治理效果之間的關(guān)聯(lián)以及治理措施相互間的關(guān)聯(lián)；三是可追溯性，對大氣環(huán)境質(zhì)量的變化能夠進(jìn)行影響因素的回溯分析；四是定量化，基于統(tǒng)計規(guī)律，采用定量方法進(jìn)行指標(biāo)的篩選和賦值；五是可比性，能夠進(jìn)行不同地區(qū)、不同年份主體間相互的對比。

三、理論模型和指標(biāo)體系

（一）PSR模型

PSR模型，即壓力（Pressure）、 狀態(tài)（State）和響應(yīng)（Response）模型（圖1），是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）用于研究環(huán)境問題的框架體系。［15］PSR模型包括三個緯度：“壓力”緯度，人類經(jīng)濟(jì)活動消耗資源，并向環(huán)境排放廢棄物，形成對生態(tài)環(huán)境的壓力（P）； “狀態(tài)變化”緯度，壓力會改變自然資源儲量與環(huán)境的質(zhì)量狀況（S）；“反應(yīng)”緯度，要通過環(huán)境政策和經(jīng)濟(jì)政策，通過有意識行為對這些資源和環(huán)境的負(fù)面變化做出反應(yīng)（R），從而讓自然資源和環(huán)境得以恢復(fù)或改善。

圖1 PSR模型示意圖

PSR之間的邏輯數(shù)量關(guān)系（圖2）是：要通過高效利用自然資源和減少污染物質(zhì)排放以減少資源環(huán)境壓力（正向P），還要加大資源環(huán)境保護(hù)和治理力度（正向R），來保持和改善資源環(huán)境狀況（正向S）。反過來，如果自然資源利用低效、污染物排放持續(xù)加大（反向P），而環(huán)境和資源治理又不得力（反向R），資源環(huán)境狀況就無法維持并惡化（反向S）。

圖2 P－S－R相互作用機(jī)理

圍繞P／S／R三個方面構(gòu)筑相關(guān)的指標(biāo)以形成指標(biāo)體系，將地方政府提高資源有效利用、減少污染物排放、加大資源環(huán)境治理幾項重點資源環(huán)境保護(hù)工作和區(qū)域資源環(huán)境狀況變動情況有機(jī)結(jié)合在一起，可以勾畫出資源環(huán)境管理工作的邏輯鏈，體現(xiàn)各項工作之間的平衡和互動（李春瑜，2015［16］）。 “平衡記分卡”（BSC）是企業(yè)績效衡量的有效工具，基于PSR模型所構(gòu)筑的指標(biāo)模型，恰似政府環(huán)境績效評估的 “平衡記分卡”。

（二）基于PSR模型的指標(biāo)體系

選擇大氣環(huán)境治理績效評價指標(biāo)的原則如下：一是客觀性和可獲得性。選擇客觀定量化指標(biāo)，排除人為判斷。在現(xiàn)有公開權(quán)威媒體中選擇可用的代表性指標(biāo)，保證指標(biāo)易獲?。欢钦呦嚓P(guān)性和敏感性。盡可能選擇近年來大氣環(huán)境治理關(guān)聯(lián)度高的相關(guān)指標(biāo)，尤其是已有政策文件提到的空氣環(huán)境評價指標(biāo)。選擇的指標(biāo)如表1所示。

表1 基于PSR模型的大氣環(huán)境治理績效評價指標(biāo)體系

續(xù)前表

壓力類指標(biāo)用主要污染物排放與GDP的比值來衡量，指標(biāo)額越低，說明在發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中因排放而對大氣造成的壓力程度越低，產(chǎn)生一個單位GDP要付出的污染物排放代價就越小。狀態(tài)改善類指標(biāo)有兩類，一是單位空氣中污染物平均濃度比上期降低額，二是空氣質(zhì)量達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)二級以上天數(shù)比上期增加數(shù)。該類指標(biāo)數(shù)值越高，說明空氣質(zhì)量改善程度越好。反應(yīng)類指標(biāo)，主要為治理或防治空氣污染而采取行動所產(chǎn)生的開支或投資。一般而言，這類支出或投資越高，說明地方政府在大氣環(huán)境治理方面的重視程度越高，實施治理污染行動力度越大。

指標(biāo)數(shù)據(jù)來源自《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》中的“大氣環(huán)境”、“城市環(huán)境”和 “環(huán)境投資”三部分。為了便于不同地區(qū)、不同年度大氣環(huán)境治理績效的比較，選取了全國31個省份2011至2013年共計93組數(shù)據(jù)（每組數(shù)據(jù)12個指標(biāo)）。其中，環(huán)境狀態(tài)改善S類指標(biāo)由于缺乏全省份數(shù)字，我們以省份所在的省會城市數(shù)據(jù)進(jìn)行替代。

四、分析過程與結(jié)果

在業(yè)績評價中，為了全面客觀分析問題，往往要考慮從多方面觀察評價對象，搜集多個角度的觀察數(shù)據(jù)。在面面俱到的同時，也引發(fā)了一些其他問題：一是不同角度的數(shù)據(jù)可能存在關(guān)聯(lián)，從而造成信息冗余；二是難以形成一個綜合、一致性的判斷。主成分分析法可以很好地解決這兩個問題，主成分分析考慮了各指標(biāo)間相互關(guān)系，利用 “降維”思想把多個指標(biāo)轉(zhuǎn)換成較少的、幾個互不相干的綜合指標(biāo)，從而使進(jìn)一步研究變得簡單。利用主成分分析法還可以提煉出一個統(tǒng)一、綜合的評價指數(shù)，實現(xiàn)多指標(biāo)的一致性評價。

（一）分析過程

1.數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。

為了便于主成分分析，要對數(shù)據(jù)進(jìn)行一些必要的處理：一是逆向指標(biāo)的正向化，對屬于逆向指標(biāo)的壓力類（P）指標(biāo)取倒數(shù)，使其變成正向指標(biāo)（1／P）；二是12個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理。12個指標(biāo)量綱不同，需要通過標(biāo)準(zhǔn)化處理來消除量綱之間的差異。31個省份2011—2013年的93組數(shù)據(jù)中，某個指標(biāo)數(shù)據(jù)我們用Xij來表示，其中i表明該數(shù)據(jù)處于第幾組，j表明該數(shù)據(jù)屬于哪個指標(biāo)，用Yij表示標(biāo)準(zhǔn)化后的該數(shù)據(jù)，則：

P1、 P2、 P3、 P4、 S1、 S2、 S3、 S4、 R1、 R2、R3、R4標(biāo)準(zhǔn)化處理后，用 ZP1、ZP2、ZP3、ZP4、ZS1、 ZS2、 ZS3、 ZS4、 ZR1、 ZR2、 ZR3、 ZR4 表示。

2.主成分分析法適合程度檢驗。

利用SPSS17.0軟件進(jìn)行主成分分析，錄入數(shù)據(jù)時啟動主成分分析過程，形成的過程分析如表2。

表2 數(shù)據(jù)的KMO和Bartlett的檢驗

KMO值達(dá)到了0.712，近似卡方值為824.78，可信度水平為0.000，數(shù)據(jù)通過了KMO和Bartlett檢驗，表明適合作主成分分析。

3.確定主成分。

特征值和方差貢獻(xiàn)度情況如表3所示。以特征值大于1為標(biāo)準(zhǔn)，可選的主成分有3個；累計方差貢獻(xiàn)度達(dá)到72.143%，表明3個主成分可以說明12個指標(biāo)72.143%的信息量；按照方差貢獻(xiàn)度的高度，三個主成分分別用Z1、Z2、Z3表示。

表3 因子方差貢獻(xiàn)率

旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣說明了12個指標(biāo)與3個主成分之間的相互關(guān)聯(lián)，如表4。

表4 旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣

續(xù)前表

由表4可知，與主成分Z1相關(guān)性強(qiáng)的指標(biāo)為ZP1、ZP2、ZP3、ZP4，與主成分Z2相關(guān)性強(qiáng)的指標(biāo)為ZS1、ZS2、ZS3、ZS4，與主成分Z3相關(guān)性強(qiáng)的指標(biāo)為ZR1、ZR2、ZR3、ZR4。因此，Z1可以命名為壓力主成分，綜合反映了壓力類指標(biāo)的總體情況；Z2可以命名為狀態(tài)改善主成分，綜合反映了狀態(tài)改善類指標(biāo)的總體情況；Z3可以命名為反應(yīng)主成分，綜合反映了反應(yīng)類指標(biāo)的總體情況。

根據(jù)得分系數(shù)矩陣表5，可以得到三個主成分的表達(dá)式：

壓力主成分Z1＝0.244×（ZP1）＋0.235×（ZP2）＋0.238×（ZP3）＋0.214×（ZP4）－0.085×（ZR1）－0.119×（ZR2）－0.131×（ZR3）－0.050×（ZR4）－0.038×（ZS1）＋0.052×（ZS2）－0.031×（ZS3）－0.083×（ZS4）；

狀態(tài)改善主成分Z2＝－0.047×（ZP1）－0.051×（ZP2）－0.029×（ZP3）－0.037×（ZP4）＋0.055×（ZR1）－0.091×（ZR2）－0.087×（ZR3）－0.066×（ZR4）＋0.292×（ZS1）＋0.266×（ZS2）＋0.301×（ZS3）＋0.272×（ZS4）；

反應(yīng)主成分Z3＝0.033×（ZP1）＋0.000×（ZP2）＋0.001×（ZP3）＋0.036×（ZP4）－0.416×（ZR1）＋0.529×（ZR2）＋0.164×（ZR3）－0.348×（ZR4）－0.015×（ZS1）－0.196×（ZS2）－0.075×（ZS3）＋0.067×（ZS4）。

表5 成分得分系數(shù)矩陣

最后，用選出的主成分的方差貢獻(xiàn)率為權(quán)數(shù)，將各因子得分進(jìn)行綜合，得出大氣環(huán)境治理綜合因子得分Z表達(dá)式：

Z＝35.992%×Z1＋24.200% ×Z2＋11.951% ×Z3

（二）分析結(jié)果

有了壓力指數(shù)Z1、狀態(tài)改善指數(shù)Z2、反應(yīng)指數(shù)Z3和綜合評價指數(shù)Z的表達(dá)式，就可以計算出31個省份每年度的各指數(shù)得分（表略），進(jìn)而進(jìn)行省份間和年份間各類指數(shù)的比較。

1.大氣環(huán)境治理績效的省份間比較。

在表6中，將各省份3年Z、Z1、Z2、Z3平均數(shù)按由高到低排序的排名分別進(jìn)行了列示。綜合績效指數(shù)Z排名前10的省份為：北京、西藏、上海、廣東、海南、浙江、天津、福建、江蘇、湖南；綜合績效指數(shù)Z排名后10的省份為：寧夏、山西、河北、內(nèi)蒙古、新疆、青海、貴州、黑龍江、甘肅、陜西。大氣環(huán)境治理績效排名靠前的省份基本上屬于三類：一是大氣環(huán)境治理全國關(guān)注的熱點地區(qū)（京、滬、津），二是環(huán)境資源稟賦較好的重點保護(hù)地區(qū)（西藏、海南），三是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東南地區(qū)（廣東、江蘇、浙江）。大氣環(huán)境治理績效排名靠后的省份，基本屬于西北、西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

就壓力指數(shù)Z1、狀態(tài)改善指數(shù)Z2、反應(yīng)指數(shù)Z3的分項分析來看，綜合績效指數(shù)Z排名靠前的省份中，北京、天津Z1、Z3排名在前，但Z2排名較落后，說明這兩個省份雖然在減輕大氣污染壓力、推進(jìn)大氣環(huán)境投資治理方面較為積極，但大氣環(huán)境質(zhì)量改善效果并不理想，這一定程度上和京、津地區(qū)大氣環(huán)境方面的歷史欠賬較多有關(guān)。上海、廣東、浙江、海南四個省份，除綜合績效Z不錯外，壓力指標(biāo)Z1、狀態(tài)指標(biāo)Z2、反應(yīng)指標(biāo)Z3的排名也都比較靠前，說明這幾個省份在大氣環(huán)境治理方面已經(jīng)進(jìn)入了較好的平衡狀態(tài)。

綜合績效指數(shù)Z排名靠后的10個省份中，甘肅、貴州、新疆的狀態(tài)指標(biāo)Z2的排名都比較靠前，但Z1和Z3靠后拉低了整體排名（綜合績效排名第20的云南也屬于這種情況）。一方面說明這些省份在大氣環(huán)境稟賦方面較好，另一方面說明在減少污染物排放對環(huán)境壓力、有效進(jìn)行環(huán)境治理投資方面的重視程度還有待提高。其他省份的整體排名、分項排名都普遍靠后，說明不但大氣環(huán)境狀況改善不佳，大氣環(huán)境治理管理方面還有很長的路要走，更應(yīng)高度關(guān)注。

2.大氣環(huán)境治理績效的年度變化情況。

在表7中，對各個省份2011—2013年各年度綜合績效指數(shù)Z進(jìn)行了列示，并就2013年數(shù)據(jù)和2011年數(shù)據(jù)進(jìn)行了比較，列示了各個省份綜合績效指數(shù)Z的升降情況。

從整體看，大氣環(huán)境治理狀況并不樂觀：31個省份中，僅有9個省份（北京、黑龍江、上海、浙江、湖北、湖南、廣東、四川、西藏）綜合績效指數(shù)Z上升，其他22個省份都是下降的。綜合績效指數(shù)Z上升的省份中，大部分也是3年綜合績效指標(biāo)平均值靠前的省份（北京、上海、浙江、湖南、廣東、西藏）。

就大區(qū)域內(nèi)各省份平均值看，除西南地區(qū)綜合績效指數(shù)Z上升外，華北、東北、華東、華中、西北地區(qū)都是下降的。

除了綜合指數(shù)Z變動的比較外，還可進(jìn)行Z1、Z2、Z3分項的變動比較，見表8。在31個省份中，29個省份壓力指數(shù)Z1是增長的，僅有河北、寧夏兩省下降，說明絕大部分省份在減少污染物排放方面都有所進(jìn)步；狀態(tài)改善指數(shù)Z2除云南、新疆外，其他29個省份都是下降的，說明和2011年相比，2013年空氣質(zhì)量狀況改善程度下降是全國范圍的；反應(yīng)指數(shù)Z3有10個省份是上升的，21個省份則是下降的，情況遠(yuǎn)不如Z1理想?？磥?，在環(huán)境綜合治理活動中，對 “投資治理”的關(guān)注要明顯弱于 “減少排放”。

表6 各省份各指數(shù)3年平均值排序

續(xù)前表

表7 各省份綜合績效指數(shù)3年來變動情況

續(xù)前表

表8 各省份各項指數(shù)2013年相對2011年變動情況

續(xù)前表

五、結(jié)論及建議

（一）大氣環(huán)境治理的成績與問題

基于以上大氣環(huán)境治理績效實證分析，可以反映出近年來大氣環(huán)境治理的一些成績：

一是絕大部分省份都高度關(guān)注 “減排管理”，大氣環(huán)境壓力狀況持續(xù)緩解。2011年至2013年，31個省份中29個省份的壓力指標(biāo)Z1都是正向變化，說明在減少二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙（粉）塵等大氣污染物排放方面普遍受到重視，取得了較好的效果。

二是個別省份的大氣環(huán)境治理已經(jīng)進(jìn)入了較好的良性循環(huán)。上海、廣東、浙江三個省份，不但綜合績效指數(shù)Z和分項指數(shù)Z1、Z2、Z3均排名靠前，綜合績效指數(shù)也有所增長，呈現(xiàn)出 “壓力－狀態(tài)－反應(yīng)”三角關(guān)系較好的平衡協(xié)調(diào)狀態(tài)。

但同時也反映出不少問題：

一是大氣環(huán)境治理績效兩極分化的不平衡狀態(tài)比較明顯。在大氣環(huán)境治理重點地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，大氣環(huán)境治理績效水平相對較高，且績效呈增長之勢。在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，不但大氣環(huán)境治理績效普遍水平較低，且呈下降趨勢。這也說明我國的大氣環(huán)境治理尚處于初級階段，并沒有全國 “一盤棋”地整體推進(jìn)，而是呈現(xiàn)出 “強(qiáng)者愈強(qiáng)”、“弱者愈弱”的兩極分化格局。

二是大氣環(huán)境治理活動存在 “厚此薄彼”的現(xiàn)象，沒有體現(xiàn)出綜合治理和系統(tǒng)治理。從指標(biāo)變動情況來看，在降低污染物排放方面成績顯著，這很大程度上和近年來普遍將污染物減排納入地方政府考核有關(guān)，在考核指標(biāo)牽引下，各省份減排的積極性較高。與此形成鮮明對比的是，在大氣污染治理相關(guān)的燃?xì)馔顿Y、集中供熱投資、工業(yè)污染源治理投資等治理周期較長、治理效果體現(xiàn)相對滯后的治理活動方面，熱情和持續(xù)性顯得不夠。

三是大氣環(huán)境治理績效近年來整體并無改善，大氣環(huán)境治理存在長期性和艱巨性。和2011年相比，2013年綜合績效改善的只是少數(shù)省份。究其原因，是狀態(tài)類指標(biāo) “拖了后腿”，反應(yīng)類指標(biāo)的改善又不盡如人意。而狀態(tài)類指標(biāo)又是大氣環(huán)境治理的 “結(jié)果”類指標(biāo)?！斑^程待改善、結(jié)果又不佳”，這充分說明中國大氣環(huán)境治理還有較長的路要走。

（二）相關(guān)建議

為此，提出以下建議。

一是完善大氣環(huán)境績效考評方法。要在國務(wù)院2014年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》的基礎(chǔ)上，按照 “壓力－狀態(tài)－響應(yīng)”的邏輯關(guān)系，進(jìn)一步作好考核指標(biāo)之間的歸類、捋順考核指標(biāo)間相互關(guān)系、揭示指標(biāo)間的互動影響，并基于歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，進(jìn)一步檢驗各指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的科學(xué)性和合理性。通過這些工作，修訂《考核辦法（試行）》，推動辦法的有效執(zhí)行和應(yīng)用。

二是擴(kuò)大大氣環(huán)境治理重點區(qū)域的范圍。將那些綜合績效指數(shù)排序靠后、近年來又呈下降趨勢的省份納入到國家重點治理、監(jiān)測的省份范圍中，率先推動全面系統(tǒng)的大氣環(huán)境績效考核。

三是實現(xiàn)大氣環(huán)境綜合系統(tǒng)治理。要在大氣環(huán)境治理短期措施和長期措施之間作好有效平衡，除了通過對高污染單位關(guān)停、限產(chǎn)，以及全面實施排放考核等見效快的降低污染物排放措施外，還要完善污染治理投資的持續(xù)保障機(jī)制，在技術(shù)創(chuàng)新、更新改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整方面多下功夫。

四是做好大氣環(huán)境治理的長期準(zhǔn)備。由于多年的粗放式發(fā)展模式，中國大氣環(huán)境質(zhì)量改善注定是一個長期、艱難的過程，對此要做好充分的思想準(zhǔn)備。短時間的減緩 “壓力”和有效 “反應(yīng)”類活動，未必能帶來大氣環(huán)境狀態(tài) “立竿見影”的改善。必須認(rèn)清長期性和復(fù)雜性，持續(xù)不斷努力堅持，才能換來大氣環(huán)境狀態(tài)的無逆轉(zhuǎn)改善。

五是推廣先進(jìn)省份的經(jīng)驗。對于上海、廣東、浙江等大氣環(huán)境治理措施得當(dāng)、效果明顯的省份，要系統(tǒng)、全面總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，并推廣到全國其他省份，尤其是西部大氣環(huán)境績效欠佳的省份。并依據(jù)先進(jìn)省份治理經(jīng)驗，進(jìn)一步完善大氣環(huán)境治理法規(guī)和政策。

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