藍(lán)潔　唐錫海

摘 要 《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》頒布后，全國28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況選擇不同的政策工具貫徹落實(shí)國務(wù)院的政策精神，頒布了本區(qū)域加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施方案、意見或決定。借鑒政策工具理論，對28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，可了解到“能力建設(shè)工具”“系統(tǒng)變革工具”“勸誡工具”的使用頻率較高，政策執(zhí)行的層級性、多屬性特征影響政策工具的選擇。有必要圍繞政策執(zhí)行問題，均衡合理創(chuàng)新地使用各類政策工具。

關(guān)鍵詞 政策工具；現(xiàn)代職業(yè)教育；地方政府；政策文本；量化分析

中圖分類號 G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號 1008-3219（2016）12-0037-06

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）頒布后，全國各地陸續(xù)召開加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育工作會(huì)議，結(jié)合地方職業(yè)教育發(fā)展實(shí)際，貫徹落實(shí)《決定》精神。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年1月31日，全國共有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市頒發(fā)了本區(qū)域貫徹落實(shí)《決定》加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施意見或決定。

本文基于政策工具理論的視角，重點(diǎn)對各省、自治區(qū)、直轄市加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策文本進(jìn)行量化分析，以期為現(xiàn)代職業(yè)教育政策的優(yōu)化和完善提供有益借鑒。

一、理論依據(jù)與分析方法

（一）政策工具理論

政策工具是“政府賴以推行政策的手段”[1]。作為政策目標(biāo)和政策執(zhí)行的中介，政策工具是國家和各級教育行政部門為解決政策問題而采用的可以控制的手段，其聚焦的核心問題在于如何將政策制定者的價(jià)值選擇轉(zhuǎn)變?yōu)檎邎?zhí)行者的行動(dòng)措施。

政策工具的理論與經(jīng)驗(yàn)性研究于20世紀(jì)80年代開始受到歐美公共行政學(xué)界的關(guān)注，中國在21世紀(jì)以來逐漸重視對公共政策領(lǐng)域內(nèi)政策工具的研究。當(dāng)前，政策工具的分類主要有四種依據(jù)。一是依據(jù)政策的強(qiáng)制性程度，把政策工具分為志愿性工具、混合型工具和強(qiáng)制性工具；二是依據(jù)政府資源的類型，將政策工具分為權(quán)威、財(cái)力、信息和可利用的正式組織等4種；三是依據(jù)政府干預(yù)程度，主要有政府直接提供、政府部門委托其他部門提供、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)3種；四是依據(jù)對政策目標(biāo)人群的影響，將政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、符號和規(guī)勸工具、學(xué)習(xí)工具等5類[2]。

本文借鑒麥克唐納和埃莫爾（L.M. McDonnell & R.F. Elmore）的研究進(jìn)行分析。麥克唐納和埃莫爾依據(jù)政策工具對政策目標(biāo)人群的影響，將政策工具分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸誡工具5類。其中命令性工具是強(qiáng)迫性的，政策制定方可以指示目標(biāo)群體必須服從和遵守，否則會(huì)受到懲罰；激勵(lì)性工具是對目標(biāo)群體的某些行動(dòng)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)或其他形式的獎(jiǎng)勵(lì)，以產(chǎn)生直接的效果；能力建設(shè)工具是政府轉(zhuǎn)移資金用于產(chǎn)生長期的效果；系統(tǒng)變革是在機(jī)構(gòu)或個(gè)體中進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任的重新分配，變革系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境；勸誡工具是鼓勵(lì)目標(biāo)群體優(yōu)先考慮政策目標(biāo)和行動(dòng)，力圖改變公民的偏好和行動(dòng)[3]。由此，5類政策工具的力度和效果呈現(xiàn)從高到低的狀態(tài)。

（二）樣本選擇與分析方法

本文以2014年6月至2016年1月期間，各省、自治區(qū)、直轄市各地方人民政府貫徹落實(shí)國務(wù)院《決定》所對應(yīng)頒布的“意見”或“決定”文本為分析對象（以下簡稱“地方政策”），不包括以地方教育行政主管部門為主體頒發(fā)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃、高職教育創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃、職業(yè)院校管理能力提升行動(dòng)計(jì)劃等政策文本。

本文抽取28份地方政策文本的信息，設(shè)計(jì)分析單元編碼表，對地方政府加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策工具進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)。首先，依據(jù)國務(wù)院《決定》文本，對應(yīng)不同的政策板塊和政策主題定義分析單元，形成的編碼表（表1）包括4個(gè)政策板塊和22個(gè)政策主題。其次，依據(jù)編碼表對各地方政策文本的政策工具進(jìn)行逐項(xiàng)分析，對應(yīng)命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸誡工具，分別賦值5分、4分、3分、2分、1分，把各地方政策在某項(xiàng)政策主題里的主導(dǎo)政策工具相應(yīng)分值填入分析框架中，進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)、分值排序等量化分析。頻數(shù)代表某種政策工具的使用頻率，頻數(shù)越高則對應(yīng)的政策工具使用越頻繁；分值代表政策工具的執(zhí)行力度，分值越高意味著政策工具的執(zhí)行力度越大，分值越低則政策工具的執(zhí)行力度越弱。最后在量化分析的基礎(chǔ)上，剖析地方加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育在政策工具選擇、組織與構(gòu)建中存在的問題，并給出相應(yīng)的政策建議。

需要特別提出的是，政策文本對政策工具的運(yùn)用往往是交織綜合的，政策文本的某一主題可能涉及多種政策工具，為便于量化處理與分析，本文把執(zhí)行力度大的政策工具作為某一政策主題的主導(dǎo)工具納入量化分析，忽略力度相對較小的政策工具。例如，福建省在健全企業(yè)參與制度的政策主題中提出“建立與用人單位對接的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)考核評價(jià)制度，支持規(guī)模以上企業(yè)設(shè)立學(xué)生實(shí)習(xí)和教師實(shí)踐崗位，逐步建立學(xué)生定點(diǎn)實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)、教師定點(diǎn)實(shí)踐鍛煉制度。學(xué)生到企業(yè)實(shí)習(xí)3個(gè)月以上的，可享受就業(yè)見習(xí)補(bǔ)貼3個(gè)月，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每月300～600元”，其中使用的政策工具包含有激勵(lì)性工具和勸誡工具2類，在本文量化分析中，將政策力度大的激勵(lì)性工具作為該項(xiàng)政策主題的主導(dǎo)政策工具納入統(tǒng)計(jì)。

二、加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的地方政策文本分析

（一）地方政府貫徹落實(shí)《決定》的政策工具選擇

從政策工具視角對地方政府貫徹落實(shí)《決定》的政策文本進(jìn)行整理，一方面可獲知不同政策板塊對政策工具選擇的傾向性，另一方面，也可了解不同省份對不同政策板塊和政策主題的政策力度。

1.不同政策板塊的政策工具選擇

對應(yīng)編碼表，分別對4個(gè)政策板塊的政策工具選擇頻數(shù)、分值進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，不同政策板塊和政策主題的執(zhí)行情況存在差異。

（1）體系建設(shè)

從分值累加及頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，整體而言，地方政府在“鞏固提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平”上選擇的政策工具力度最大，82.1%的地方政府使用系統(tǒng)變革工具執(zhí)行該項(xiàng)政策；“創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育”次之，57.1%的地方政府選擇系統(tǒng)變革工具；“引導(dǎo)普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展”“完善職業(yè)而教育人才多樣化成長渠道”“積極發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育”等3項(xiàng)政策主題中，超過50%的省份選擇勸誡的政策工具，執(zhí)行力度相對較弱。

個(gè)別地方政府高度重視現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)板塊的部分政策主題，選擇力度較大的政策工具予以推進(jìn)。如福建使用激勵(lì)性政策工具發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，明確“對按規(guī)定獲得職業(yè)培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書或通過社會(huì)化考試獲得職業(yè)資格證書的人員，從就業(yè)專項(xiàng)資金中給予每人350元到2000元補(bǔ)貼”，通過經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的獎(jiǎng)勵(lì)形式促進(jìn)直接效果的產(chǎn)生；山東提出“從2015年起，用5年左右時(shí)間，依托現(xiàn)有各類職業(yè)院校認(rèn)定100所省級規(guī)范化社區(qū)學(xué)院、30所省級示范性社區(qū)學(xué)院、300個(gè)示范性鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心，支持創(chuàng)建20個(gè)國家級農(nóng)村職業(yè)教育與成人教育示范縣”，通過能力建設(shè)工具，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)移資金建設(shè)示范點(diǎn)以產(chǎn)生長期的效果。

（2）辦學(xué)活力

“激發(fā)現(xiàn)代職業(yè)教育辦學(xué)活力”涉及職業(yè)教育的多屬性治理，需要職業(yè)教育與行業(yè)企業(yè)進(jìn)行跨界合作，政策工具選擇的量化數(shù)據(jù)可獲知如下信息。

其一，“強(qiáng)化職業(yè)教育的技術(shù)技能積累作用”作為《決定》首次提出的主題，60.7%的地方政府政策缺省該項(xiàng)內(nèi)容，7個(gè)省級政府選擇勸誡工具進(jìn)行引導(dǎo)，僅有廣西、安徽、黑龍江、吉林4個(gè)省份選擇能力建設(shè)工具，明確建設(shè)技術(shù)技能積累、民族工藝傳承創(chuàng)新基地的數(shù)量。

其二，“健全企業(yè)參與制度”“加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)、評價(jià)和服務(wù)”2項(xiàng)政策主題在實(shí)現(xiàn)中有較強(qiáng)的相關(guān)性，地方政府在政策工具選擇上也體現(xiàn)出很高相似性，85%以上的地方政府選擇勸誡工具執(zhí)行，亦有部分地方政府選擇激勵(lì)、能力建設(shè)等力度較大的政策工具推進(jìn)。如江蘇提出“到2020年，培育形成200個(gè)校企合作示范組合”，安徽提出重點(diǎn)建設(shè)“100個(gè)省級產(chǎn)學(xué)研合作聯(lián)盟”，福建明確“學(xué)生到企業(yè)實(shí)習(xí)3個(gè)月以上的，可享受就業(yè)見習(xí)補(bǔ)貼3個(gè)月，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每月300～600元”等。

其三，“鼓勵(lì)多元主體組建職業(yè)教育集團(tuán)”在該政策板塊的6項(xiàng)主題中，是政策工具整體力度最大的主題內(nèi)容，32.1%的地方政府都使用能力建設(shè)工具來執(zhí)行，通過明確職教集團(tuán)建設(shè)的數(shù)量以形成長期效果。表明在激發(fā)辦學(xué)活力領(lǐng)域，地方政府對于職教集團(tuán)建設(shè)的關(guān)注度最高。

（3）提升質(zhì)量

在提升質(zhì)量板塊，“建設(shè)雙師型教師隊(duì)伍”是地方政府政策執(zhí)行力度最大的主題，從政策工具選擇的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，近70%省份選擇能力建設(shè)或系統(tǒng)變革工具推進(jìn)師資隊(duì)伍建設(shè)。此外，職業(yè)精神培養(yǎng)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等內(nèi)容成為地方政府政策文本中單列的主題。其中，10個(gè)省級政府政策中單列實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)的主題，1個(gè)省份選擇激勵(lì)、5個(gè)省份選擇能力建設(shè)、4個(gè)省份選擇勸誡的政策工具進(jìn)行推進(jìn)；8個(gè)地方政府政策中單列職業(yè)精神培養(yǎng)的主題，主要選擇勸誡的政策工具進(jìn)行引導(dǎo)。

（4）加大保障

近90%的地方政府都在“完善經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制”主題上選擇能力建設(shè)、系統(tǒng)變革等力度較大的政策工具，通過明確中職、高職的生均撥款數(shù)額、教育費(fèi)附加的征收比例來推進(jìn)政策執(zhí)行；在“健全社會(huì)力量投入的激勵(lì)政策”主題上，超過一半的地方政府選擇系統(tǒng)變革的政策工具，提出按照15%～25%的比例提取企業(yè)教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、一線職工的培訓(xùn)不低于60%、企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)支出占工資薪金總額不低于25%等具體要求，對企業(yè)職工培訓(xùn)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)劃；在“加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)職業(yè)教育支持力度”方面，96.2%的省份選擇使用勸誡的政策工具進(jìn)行引導(dǎo)，力度相對較弱。

（5）不同政策板塊的政策力度比較

統(tǒng)計(jì)28個(gè)省份在體系建設(shè)、激發(fā)活力、提升質(zhì)量、加大保障4個(gè)政策板塊的政策工具分值，每個(gè)政策板塊的政策主題平均分值越高，代表該領(lǐng)域的政策工具力度越大；反之，政策主題平均分值越小，則該領(lǐng)域政策執(zhí)行力度相對越弱。

如表2數(shù)據(jù)顯示，在地方政策文本中，《決定》劃定加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域政策執(zhí)行力度從強(qiáng)到弱的排序依次是：加大保障、提升質(zhì)量、體系建設(shè)、激發(fā)活力。這一排序區(qū)別于國務(wù)院《決定》及各地方政策文本的框架，但卻真實(shí)反映了地方政策對4個(gè)政策板塊所投入的執(zhí)行力度，量化數(shù)據(jù)體現(xiàn)了中央政府與地方政府對現(xiàn)代職業(yè)教育政策的關(guān)注差異和背后的價(jià)值表達(dá)，也隱含著政策目標(biāo)所面臨的挑戰(zhàn)。

2.地方政府政策工具選擇的差異

通過各地方政策文本使用政策工具的總分值，可獲知該省份加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策執(zhí)行力度，總分值越高，則使用的政策工具力度越大；反之，總分值低則說明該省份所選擇的政策工具力度弱。統(tǒng)計(jì)28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的政策工具量化分值，總分值排在前9位的省份依次是吉林、福建、安徽、黑龍江、廣西、寧夏、遼寧、江蘇、海南。典型如吉林，共有5項(xiàng)政策主題選擇能力建設(shè)工具，9項(xiàng)政策主題選擇系統(tǒng)變革工具，8項(xiàng)政策主題選擇勸誡工具；福建共有3項(xiàng)政策主題選擇激勵(lì)工具，1項(xiàng)選擇能力建設(shè)工具，7項(xiàng)選擇系統(tǒng)變革工具，10項(xiàng)選擇勸誡工具。

（二）地方政策的文種選擇及頒布時(shí)間

對地方加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策文本形式、年度與數(shù)量分布進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)和分析，可以為政策工具的量化統(tǒng)計(jì)提供輔助性背景信息。

1.地方政策的文種選擇和文本框架

從文本的標(biāo)題看，28個(gè)地方政策文本的文種主要有2類。第一類是“決定”，如湖南、湖北、上海通過“決定”的政策文種對發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的重要事項(xiàng)及重大行動(dòng)作出安排；第二類是“意見”，共有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市采用“意見”的文種，對應(yīng)國務(wù)院《決定》提出的加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育問題提出本行政區(qū)域的見解與處理辦法。

28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市貫徹落實(shí)《決定》的政策文本框架有三種類型。一是創(chuàng)新型。典型如福建、浙江、山東、廣東等省人民政府頒發(fā)的政策文本，把國務(wù)院《決定》中的政策活動(dòng)要件進(jìn)行優(yōu)化組合，或結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況進(jìn)行更新替換，使用執(zhí)行力度較大的政策工具推進(jìn)政策創(chuàng)新。創(chuàng)新型政策框架約占總數(shù)的15%。

二是調(diào)整型。約75%的省、自治區(qū)、直轄市貫徹落實(shí)《決定》的政策文本框架主要包含有體系建設(shè)、激發(fā)活力、提升質(zhì)量、加強(qiáng)保障4個(gè)政策板塊的相關(guān)主題，但根據(jù)地方職業(yè)教育發(fā)展實(shí)際情況調(diào)整政策主題排列順序，或增加地方性政策內(nèi)容，如河北省把“提升質(zhì)量”置于“激發(fā)活力”之前，新疆維吾爾自治區(qū)增加“提高黨建和思想教育工作水平”的政策板塊內(nèi)容。

三是復(fù)制型。約10%的省份基本簡單重復(fù)國務(wù)院《決定》的政策框架，包括政策要件及其排列順序。

2.地方政府的頒布時(shí)間

從地方政府貫徹落實(shí)《決定》的政策文本頒布時(shí)間看，廣西壯族自治區(qū)、河北省兩個(gè)省份最先響應(yīng)國務(wù)院號召，于2014年7月明確了加快發(fā)展地方現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施意見。85%的省、自治區(qū)、直轄市都于《決定》頒布1年內(nèi)制定了本行政區(qū)域加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策。2015年下半年頒布地方性文件的福建、山東、北京、新疆等4個(gè)省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合教育部持續(xù)出臺(tái)的職業(yè)教育政策文件導(dǎo)向，在政策創(chuàng)新方面卓有成效。

三、研究結(jié)論與建議

基于上一部分呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)，地方政策文本在政策工具選擇和政策執(zhí)行成效上可以從兩個(gè)方面進(jìn)行分析與討論。

（一）層級性執(zhí)行的政策調(diào)適

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策執(zhí)行，體現(xiàn)了中國的層級性政策體制：中央出臺(tái)政策文件，省級根據(jù)文件精神制定本行政區(qū)域的實(shí)施意見，市、縣級根據(jù)政策文件和省級實(shí)施意見，制定具體實(shí)施辦法[4]。本文分析的省級政策是自上而下執(zhí)行體制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一層級的政策文本分析具有重要意義。

量化分析數(shù)據(jù)顯示，地方政策調(diào)適有積極調(diào)適與消極調(diào)適之分。

積極的調(diào)適體現(xiàn)為政策創(chuàng)新，包括增加政策板塊或政策主題，調(diào)整政策文本框架，創(chuàng)造性地執(zhí)行和完善政策以最大限度實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。如新疆等少數(shù)民族省份增加“提高黨建和思想政治教育工作水平”的政策板塊，通過勸誡工具將規(guī)則、權(quán)威運(yùn)用到政策過程當(dāng)中，促進(jìn)職業(yè)院校中的黨建、思政、安全穩(wěn)定等政策主題的執(zhí)行；福建、山東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份增加“職業(yè)精神培養(yǎng)”“實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)”“就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)”等政策主題，并通過激勵(lì)、能力建設(shè)等力度較大的政策工具將資金、規(guī)則等資源運(yùn)用到政策過程中。

消極的調(diào)適則體現(xiàn)為政策規(guī)避，包括對政策板塊或政策主題的忽略、政策執(zhí)行滯后，以及消極不作為地照搬政策等。如17個(gè)地方政策缺省“強(qiáng)化職業(yè)教育的技術(shù)技能積累作用”的政策主題，3個(gè)地方政策文本基本簡單重復(fù)國務(wù)院《決定》的政策框架及要件。

地方政策調(diào)適的產(chǎn)生具有一定客觀性。對于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育政策來說，地方政府面對的執(zhí)行環(huán)境存在差異，東部地區(qū)有雄厚的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)支持以及持續(xù)旺盛的人才需求，在本區(qū)域職業(yè)教育蓬勃發(fā)展基礎(chǔ)上，仍需要吸納其他省份職業(yè)教育培養(yǎng)的人才，因此能夠選擇激勵(lì)、能力建設(shè)等力度較大的政策工具發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育；相比較而言，部分經(jīng)濟(jì)落后的省份，區(qū)域經(jīng)濟(jì)與職業(yè)教育未能形成良好的互動(dòng)循環(huán)，而區(qū)域教育體系本身的有效政策執(zhí)行資源有限，加大職業(yè)教育的資源投入力度意味著擠占本地區(qū)其他教育類型資源，同時(shí)還不可阻止職業(yè)教育資源隨著畢業(yè)生流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。因此，地方政府在執(zhí)行中央政策的過程中具有自由裁量度，政策工具的選擇是地方地方政府結(jié)合國家政策目標(biāo)與區(qū)域需求所作出的調(diào)適與平衡，也是層級性執(zhí)行在省級政府這一環(huán)節(jié)對于政策有效性、重要性、有用性、創(chuàng)新性和可行性的技術(shù)性處理[5]。

在地方貫徹落實(shí)《決定》的進(jìn)程中，各地在財(cái)政資源上的稟賦各有差異，職業(yè)教育政策環(huán)境基礎(chǔ)薄弱的省份在政策執(zhí)行效力上呈現(xiàn)弱勢，需要中央政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使地方政策執(zhí)行者獲得充足的工作經(jīng)費(fèi)，支撐現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展重要政策要件的執(zhí)行，并保障職業(yè)教育資源流出省份的公共教育資源。

（二）多屬性目標(biāo)的支撐力度不足

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，整體而言，地方政策在涉及多部門合作的政策板塊或政策主題上，政策工具力度不大，難以推進(jìn)部門之間的合作并達(dá)至公共政策的理想績效。如在體系建設(shè)、激發(fā)活力、提升質(zhì)量、加大保障4個(gè)領(lǐng)域中，相比較而言，“激發(fā)活力”涉及多部門合作的頻率最高，是現(xiàn)代職業(yè)教育優(yōu)勢與特色的生發(fā)點(diǎn)，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方政策在“激發(fā)活力”領(lǐng)域所選擇的政策工具分值最低，政策執(zhí)行力度最弱；“加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)職業(yè)教育支持力度”的政策主題是現(xiàn)代職業(yè)教育在保就業(yè)、惠民生，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、信息化同步發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，需要財(cái)政、扶貧、人社等相關(guān)部門的參與合作，但28份省級地方政策的政策工具累加分值僅為29，有93%的省份選擇用勸誡的政策工具來執(zhí)行該項(xiàng)政策主題，缺乏資金激勵(lì)、資金轉(zhuǎn)移支付支持能力建設(shè)等有力政策工具的支撐。

地方政策工具對多屬性目標(biāo)的支撐力度不足，使得需要多部門合作的公共教育政策難以實(shí)現(xiàn)多部門的充分整合。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育是一個(gè)多屬性目標(biāo)的政策場域，其承載著打造中國經(jīng)濟(jì)升級版、創(chuàng)造更大人才紅利、促進(jìn)就業(yè)和改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)、滿足人民群眾生產(chǎn)生活多樣化的需求等多項(xiàng)任務(wù)。多屬性目標(biāo)的政策在執(zhí)行過程中，往往面臨不同政府部門在利益、資源、職能、信息等方面難以實(shí)現(xiàn)充分整合的困境，出現(xiàn)部門之間目標(biāo)不一致，或某一個(gè)部門不愿意與其它部門合作的現(xiàn)象。在組織社會(huì)學(xué)中，這種現(xiàn)象被稱為“孤島現(xiàn)象”[6]。如果地方政府為主體的地方政策沒有充分利用政策工具推進(jìn)多個(gè)部門共同參與合作，教育部門執(zhí)行現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的政策則可能面臨合作的困境。因此，國務(wù)院和各級地方政府作為《決定》及相關(guān)地方政策的政策主體，有益于以最大程度地避免教育部門在執(zhí)行教育政策時(shí)可能面臨的“孤島現(xiàn)象”。但地方政策在涉及多部門合作的政策板塊方面，政策工具力度未能體現(xiàn)對多部門合作的充分重視與支撐。因此，長期以來存在于實(shí)踐一線的“學(xué)校熱、企業(yè)冷”、職業(yè)教育吸引力不足、群眾對職業(yè)教育認(rèn)同度不高等遺留問題仍將是現(xiàn)代職業(yè)教育政策執(zhí)行需要面對的系列難題。

應(yīng)對多屬性目標(biāo)帶來的合作困境，需要促進(jìn)橫向政府部門之間的信息交流，形成橫向部門之間以信任、協(xié)調(diào)、合作與整合為基礎(chǔ)的多屬性治理?？陀^而言，教育部門在政府部門和權(quán)力序列中的地位并不突出，公共教育政策如果僅僅靠教育部門來實(shí)施，力量不足。因此，有必要運(yùn)用“以黨領(lǐng)政”的高位推動(dòng)方式，促進(jìn)多部門的積極合作共同支持職業(yè)教育發(fā)展[7]。如《決定》頒布后，教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦等六部門聯(lián)合印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020）》，是多部門積極合作共同支持現(xiàn)代職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的典型?！稕Q定》頒布后，體系建設(shè)規(guī)劃、創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃、管理能力提升規(guī)劃相關(guān)配套文件的出臺(tái)，都體現(xiàn)出多屬性治理的特征。

綜上所述，通過對2014年以來地方政策貫徹落實(shí)國務(wù)院《決定》的共時(shí)性經(jīng)驗(yàn)檢視發(fā)現(xiàn)，在“層級性”與“多屬性”中運(yùn)行的職業(yè)教育政策，可能帶來政策消極調(diào)適與部門合作困境的問題。對應(yīng)于問題，可通過轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)部門交流合作等策略減少政策規(guī)避以及合作困境帶來的教育“孤島現(xiàn)象”，達(dá)到現(xiàn)代職業(yè)教育政策的目標(biāo)和績效。未來，現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展更需要在公平和效率，在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益之間作出多屬性的政策安排。

參 考 文 獻(xiàn)

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Abstract Since“ The Decision of the State Council on accelerating the development of modern vocational education” issued，there are 28 provinces， including autonomous regions and municipalities develop local implementation plan to thoroughly implement the spirit of the State Council.Through measurement and content analysis of 28 local policy texts ，the results indicated that “capacity building tools，“system change tools” and“ exhort tools”are more frequently used， and the choice of the local policy is affected by the layered character and multiple attributes. The paper puts forward relevant policy suggestions： vocational education policy makers should focus on the problem of policy implementation and use all kinds of tools reasonably and innovatively.

Key words policy instruments； modern Vocational Education； local government； policy texts； quantitative analysis

Author Lan Jie， associate professor of School of Vocational and Technical Education of Guangxi Normal College（Nanning 530008）；Tang Xihai，professor of school of Vocational and Technical Education of Guangxi Normal College