曾小利

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑研究
——基于中央與地方政府關(guān)系的視角

曾小利

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

摘要：新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，解決“三農(nóng)”問題的重要路徑。從中央與地方政府關(guān)系的角度探討如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)過程中產(chǎn)生的中央與地方政府之間“權(quán)責(zé)”關(guān)系，提出了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化；新農(nóng)村建設(shè)；中央與地方關(guān)系；協(xié)調(diào)發(fā)展

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)，前人做了不少研究：徐光平(2011)從新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與“十二五”期間新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)所面臨的主要問題的角度，探討了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的主要模式有：城市輻射帶動(dòng)型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)型、村企一體化引領(lǐng)型、資源開發(fā)促進(jìn)型，提出了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的對策措施。李杰義等(2013)在對浙江200個(gè)省級中心鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，從中心鎮(zhèn)的視角，分析中心鎮(zhèn)支撐新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)互動(dòng)的內(nèi)在機(jī)理和實(shí)現(xiàn)條件。郭照莊等(2014)從河北省新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)存在的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，提出了協(xié)調(diào)推進(jìn)河北省新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)對策措施。張麗萍(2014)從低碳經(jīng)濟(jì)在新農(nóng)村建設(shè)中必要性及新農(nóng)村建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問題出發(fā)，探討了新型城鎮(zhèn)化背景下的新農(nóng)村建設(shè)的低碳路徑。張果、曾永明等(2014)從農(nóng)村人口群體分化角度入手，分析四川農(nóng)村人口“勞動(dòng)三分離”的典型特點(diǎn)，探討農(nóng)村優(yōu)勢人口與農(nóng)村弱勢人口驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的機(jī)制。劉國斌、杜云昊(2015)從生態(tài)文明視角出發(fā)，分析新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀、問題和趨勢，提出了新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)需要生態(tài)文明的理念和強(qiáng)化生態(tài)效益和生態(tài)水平，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。趙曉芬(2015)從低碳理念視角，從政府引領(lǐng)低碳入手，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化背景下的新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該強(qiáng)化農(nóng)村居民低碳環(huán)保意識、農(nóng)村低碳能源建設(shè)與利用和加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化步伐。

總的來說，對于新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展的大部分研究，主要從兩個(gè)方面開展的。一方面是從新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的基本要求、必要性、內(nèi)在關(guān)聯(lián)、目標(biāo)、內(nèi)涵等角度，提出相關(guān)制度建設(shè)與政策建議，是一種“自上而下”的思考角度；另一方面是以相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理念為基礎(chǔ)，從新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)所面臨的現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，探討新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，是一種“自下而上”的思考角度。

這兩種思考角度的分析研究較多，并且對相關(guān)理論、方法的應(yīng)用都比較完善和成熟，但已有文獻(xiàn)對從中央與地方政府關(guān)系的角度來探討新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑的相關(guān)研究較少?；诖耍疚膶闹醒肱c地方政府關(guān)系的角度來探討新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。

一、中央與地方政府的權(quán)力格局變化是城鎮(zhèn)化的重要背景

建國以來我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%增長到了2014年的54.77%，城鎮(zhèn)人口由1949年的5765萬人增長到了74916萬人，年均增幅18.45%。根據(jù)世界銀行《2030年的中國》研究報(bào)告，預(yù)測2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。

圖1　我國1949-2014年城鎮(zhèn)化率變化情況

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局

由圖1，可將我國1949-2014年城鎮(zhèn)化進(jìn)程分為兩個(gè)階段，第一階段從1949年到1994年為初期起步發(fā)展階段，第二階段為1995年至今，為快速發(fā)展階段。

圖2　中央與地方財(cái)政收入比重變化趨勢

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局(注：1949-1952年數(shù)據(jù)缺失)

圖2表示了1953年到2014年中央與地方財(cái)政收入比重變化趨勢?？梢钥闯?953年到2014年中央與地方財(cái)政收入比重有兩個(gè)急劇變化的時(shí)間點(diǎn)，一個(gè)是1959年，一個(gè)是1994年。1959年中央與地方財(cái)政收入比重急劇變化是由于1958年大躍進(jìn)期間農(nóng)業(yè)稅收政策的變化，將農(nóng)業(yè)稅下放到公社，由公社實(shí)行財(cái)政包干。1994年財(cái)政收入比重急劇變化是因?yàn)?994年啟動(dòng)的分稅制改革。

從圖1、圖2可以看出，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始快速發(fā)展與中央與地方財(cái)政收入比重變化的時(shí)間點(diǎn)都是1995年。之所以呈現(xiàn)出這種情況是由于中央與地方政府的權(quán)力格局發(fā)生了變化。因?yàn)?994啟動(dòng)的分稅制改革結(jié)束了各地方政府都努力將“蛋糕”做大，以留下更多的盈余的積極性。同時(shí)分稅制改革另一后果是事權(quán)下放。市級政府需要開始承擔(dān)為不斷增加的城市人口提供市政、 醫(yī)療、教育和退休服務(wù)的重負(fù)。在這一背景下，地方政府努力開發(fā)新的創(chuàng)收渠道，很快他們就發(fā)現(xiàn)，相對于流動(dòng)的勞動(dòng)力和外資，土地是可以被牢牢控制住的資本。大規(guī)模的土地資本化與城鎮(zhèn)化由此拉開帷幕。

在上述中央-地方權(quán)責(zé)關(guān)系的制度安排下，已有的城鎮(zhèn)化模式形成了三個(gè)結(jié)果：一是“土地財(cái)政”，“以地謀發(fā)展”。二是“要地不要人”，即地方政府愿意將農(nóng)村的土地征用，而不愿意將失地農(nóng)民納入本地戶口的居民福利系統(tǒng)，同時(shí)盡量防止過多地吸納外來人口入戶，減輕地方政府在提供相應(yīng)市政、 醫(yī)療、教育和退休服務(wù)的財(cái)政壓力。三是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。

二、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是中央與地方政府權(quán)力角逐點(diǎn)

在新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的過程當(dāng)中，中央政府的角色定位應(yīng)是頂層設(shè)計(jì)、總體布局。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)不應(yīng)是千篇一律，而是應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況逐步推進(jìn)。因此，地方政府在這一過程中將起到不可替代的作用。

新型城鎮(zhèn)化與已有的城鎮(zhèn)化的不同點(diǎn)，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)農(nóng)民利益，不再是“要地不要人”，注重將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐。新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。在上述新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)要求的背景下，如何避免地方政府將中央政府對新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的投入變成新的“尋租”機(jī)會(huì)，使其建設(shè)過程中的大量資金落到實(shí)處并發(fā)揮應(yīng)有效益；如何避免新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)成為地方官員短暫任期內(nèi)的政績工程、形象工程；如何避免在整治“城中村”、“空心村”的同時(shí)又花巨資修建“鬼城”、“空心村”，從而協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。這些問題將成為中央與地方政府權(quán)力角逐點(diǎn)。目前新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)表現(xiàn)出來的問題有：

(一)地方政府粗放式發(fā)展城鎮(zhèn)化，環(huán)境污染嚴(yán)重；新農(nóng)村建設(shè)陷入“形式化”

近年來城市土地?cái)U(kuò)張與城市人口密度存在明顯張力，具有背離趨勢。城市建成面積從2004年30406.19平方公里增長到了2013年的47855.28平方公里，年均增幅6.38%。城市人口密度則從2004年的865.00人每平方公里增加到了2362.00人每平方公里，增加了2.73倍。不少城市大搞規(guī)模工程，建設(shè)大型廣場、標(biāo)志性建筑等。地方政府粗放式的利用土地，浪費(fèi)土地。然而，當(dāng)前地方政府粗放利用土地、浪費(fèi)土地與土地征用、經(jīng)營等制度息息相關(guān)的。因?yàn)樵诔擎?zhèn)化進(jìn)程中，改造舊社區(qū)、拆遷等難度較大，成本高，甚至易引發(fā)群體性事件。所以，地方政府在城鎮(zhèn)化中傾向于對農(nóng)村集體土地?cái)U(kuò)張，而忽視城市存量土地的有效開發(fā)。與此同時(shí)，地方政府為了本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力招商引資，只重鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量而忽視其質(zhì)量，對其違規(guī)排放污染物等缺乏有力地監(jiān)督與懲罰，造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染嚴(yán)重，新型城鎮(zhèn)化的不可持續(xù)性。

而在新農(nóng)村建設(shè)中，縣鄉(xiāng)等地方政府往往采取“抓典型”的策略，選取個(gè)別村莊進(jìn)行“示范”和“典型建設(shè)”。地方政府官員為了凸顯其政績，不惜大力投入資金大建大拆，將大量的財(cái)政資金投入到典型村莊的建設(shè)中，既浪費(fèi)了財(cái)政資金，也沒有建設(shè)好“新農(nóng)村”。同時(shí)，在建設(shè)新農(nóng)村的過程中，農(nóng)民的弱勢地位并沒有實(shí)質(zhì)性改變，地方基層政府與農(nóng)民的關(guān)系仍然是以政府為主導(dǎo)的封閉型關(guān)系模式。新農(nóng)村建設(shè)并沒有將建設(shè)的重點(diǎn)落實(shí)到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果”上。

(二)地方政府忽視城鎮(zhèn)化中社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民缺乏制度參與利益表達(dá)機(jī)制

縣鄉(xiāng)等地方政府在新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)中，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解和物質(zhì)化的評價(jià)方式，而重視地方政府的經(jīng)濟(jì)職能。由于中央政府與地方政府的“分灶吃飯”，地方政府面對財(cái)政壓力和上級政府的政績考核的壓力，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本也無可厚非。然而，不少地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，出現(xiàn)了很多官辦企業(yè)、用官帽激勵(lì)官員的違規(guī)做法，而忽視其社會(huì)管理與提供相應(yīng)公共服務(wù)的職能，導(dǎo)致很多農(nóng)民工看病難、子女入學(xué)難、拖欠工資等問題。

同時(shí)，在新農(nóng)村建設(shè)中，地方政府并沒有使廣大農(nóng)民獲得主體地位，從而廣大農(nóng)民無法建立自己的利益表達(dá)機(jī)制，對地方政府在新農(nóng)村建設(shè)中不能做到積極參與和起到監(jiān)督地方政府的作用。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇

隨著改革開放的不斷深化，中央向地方財(cái)政分權(quán)的逐步推進(jìn)，地方百姓的福利待遇水平越來越與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平緊密相連。即存在所謂的出生在不同地區(qū)的人存在著明顯的身份差異和基本公共服務(wù)的“區(qū)域有別”。在我國已有城鎮(zhèn)化模式中，通過一系列的制度安排把“人”“地”不同程度地分割開來，由此導(dǎo)致了在我國土地資源比較稀缺的條件下，很多城市人均建成面積過大、土地利用效率不高的現(xiàn)象(宣曉偉，2013)。新農(nóng)村建設(shè)是在過度城鎮(zhèn)化、工業(yè)化現(xiàn)代化戰(zhàn)略之下，對城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)之間結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的一種矯正(樊紅敏，2011)?；谏鲜龇治觯瑥闹醒肱c地方關(guān)系調(diào)整角度推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

(一)中央與地方應(yīng)由“事權(quán)共擔(dān)”轉(zhuǎn)向“分類分層責(zé)權(quán)關(guān)系”

新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)涉及到民生、市政、 醫(yī)療、教育和退休等各種公共服務(wù)，從推進(jìn)各種服務(wù)的均等化、匹配化的角度，需建立起“分類分層”的公共服務(wù)的責(zé)權(quán)關(guān)系，應(yīng)該用“不同類別”、“不同層次”的公共責(zé)權(quán)原則替代之前的中央與地方之間的模糊的“事權(quán)共擔(dān)”原則。具體來說，中央應(yīng)在“人人平等”的理念之下，確立每個(gè)人所應(yīng)享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)利，并承擔(dān)該項(xiàng)責(zé)任。同時(shí)，各地方政府應(yīng)在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的已經(jīng)存在的公共服務(wù)差異這個(gè)現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，承認(rèn)并允許既有的公共服務(wù)差異，并且各地都可以按照自身的實(shí)力和愿望在中央提供的基本公共服務(wù)上提高相應(yīng)的水平或范圍。對于由于新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)中需加以相應(yīng)銜接配套時(shí)，應(yīng)由中央加以審核，不能任由地方政府自行其是。

(二)中央與地方均由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多方參與、政府引導(dǎo)”，地方政府應(yīng)由“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)向“民生財(cái)政”

新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的落腳點(diǎn)都是民生，核心是“人”的城鎮(zhèn)化，“人”的新農(nóng)村建設(shè)。以往的城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)不少淪為地方政府拼政績的面子工程。因此中央與地方都需轉(zhuǎn)變觀念，從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多方參與、政府引導(dǎo)”，同時(shí)，中央應(yīng)轉(zhuǎn)變對地方政府的政績考核理念、方式，不惟GDP論英雄。打破地方政府在土地一級市場上的壟斷地位，確保新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)過程中農(nóng)民的權(quán)益。有效規(guī)范與監(jiān)督地方政府在土地市場的行為和地方政府在土地市場上的行為界限。讓地方政府舍棄“以地謀發(fā)展”的“土地財(cái)政”模式，打破原有的利益格局和激勵(lì)安排，建立新的激勵(lì)制度和利益安排，推動(dòng)相關(guān)體制改革，從而實(shí)現(xiàn)地方政府行為模式的根本性轉(zhuǎn)變。

(三)從現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型角度推進(jìn)中央與地方關(guān)系的調(diào)整

新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是在相關(guān)制度安排下不斷演進(jìn)的產(chǎn)物，其中中央與地方關(guān)系的調(diào)整是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力之一。1994年的分稅制改革開啟了中央與地方關(guān)系調(diào)整的第一步，在財(cái)政稅收上明確了各自權(quán)限范圍，但在事權(quán)上，中央與地方關(guān)系還需進(jìn)一步調(diào)整。目前地方政府在許多事項(xiàng)上依賴中央政府的決策，而在具體事務(wù)的管理執(zhí)行上，中央又需依賴地方政府。在現(xiàn)代國家框架下，中央與地方政府的權(quán)利、責(zé)任必須嚴(yán)格、明確地劃分，不應(yīng)有“事權(quán)共擔(dān)”的模糊局面，應(yīng)使得各方各司其職、各負(fù)其責(zé)、權(quán)責(zé)相等。

總而言之，應(yīng)將新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)置于我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景之下，厘清中央與地方政府責(zé)任、權(quán)力，清醒認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展趨勢，從而有效協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：吳祝平]

* 收稿日期：2016-05-16

作者簡介：曾小利，男，湖北黃岡人，碩士研究生。研究方向：人口資源經(jīng)濟(jì)學(xué)。

中圖分類號：F321

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-1047(2016)03-0070-04

DOI：10.3969/j.issn.1672-1047.2016.03.20