張展銘

摘 要：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作中一個(gè)重要環(huán)節(jié)，有必要對(duì)其分析研究以在實(shí)踐中指導(dǎo)預(yù)算工作。本文從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展歷程到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基本框架，依據(jù)已有的理論研究和目前有關(guān)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體制的改革形勢(shì)，在國(guó)有企業(yè)分類改革的基礎(chǔ)上，客觀闡述了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、原則、內(nèi)容，從國(guó)企改革的角度提出了國(guó)資預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)?，F(xiàn)有的國(guó)資預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要在未來(lái)的改革中作出修改并逐步完善，形成科學(xué)、完備的一套系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；國(guó)企分類；績(jī)效評(píng)價(jià)

一、引言

作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理框架下的一項(xiàng)重要部分，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有助于提高資本使用效率、更好發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的宏觀調(diào)控作用。因此研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究對(duì)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度有重要意義，且其研究的理論成果對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)踐工作有積極的指導(dǎo)作用。十八屆三中全會(huì)《決定》指出要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下一步改革面臨新的形勢(shì)和任務(wù)。一個(gè)科學(xué)、完整的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系，除了合理嚴(yán)格的預(yù)算編制、審批和執(zhí)行，還要有對(duì)預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)營(yíng)績(jī)效的評(píng)價(jià)。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展歷程

為更好地了解國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，有必要對(duì)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展歷程做一個(gè)回顧。20世紀(jì)80年代，資本預(yù)算概念的引入影響了我國(guó)預(yù)算編制的理念，我國(guó)開(kāi)始研究政府復(fù)式預(yù)算方案。1991年發(fā)布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》要求從1992年開(kāi)始按復(fù)式預(yù)算編制國(guó)家預(yù)算，在一定程度上可視為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的的前身。

1994年，通過(guò)《預(yù)算法》及次年通過(guò)的實(shí)施條例中提出了建立“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”，但當(dāng)時(shí)國(guó)資委隸屬于財(cái)政部，國(guó)有資本的管理并未從財(cái)政中獨(dú)立出來(lái)，因此這項(xiàng)提議在實(shí)踐中并未實(shí)施。1998年財(cái)政部的“三定”方案中將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算修改為國(guó)有資本金預(yù)算，雖然在概念上表述更加完善，但在實(shí)踐中并未實(shí)際編制。2003年，十六屆三中全會(huì)中提出“要建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核體系”，這時(shí)才出現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的正式提法。

2007年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，同年財(cái)政部和國(guó)資委聯(lián)合印發(fā)了《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，開(kāi)始在部分企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，政府與國(guó)有企業(yè)正式進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的稅利分流模式，開(kāi)啟了我國(guó)復(fù)式預(yù)算編制時(shí)代。經(jīng)過(guò)三年的試運(yùn)行，國(guó)務(wù)院決定于2011年開(kāi)始擴(kuò)大中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施范圍，同年5月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)地方開(kāi)展試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的意見(jiàn)》，開(kāi)始在地方推廣。而財(cái)政部在2012年11月印發(fā)了《關(guān)于展開(kāi)2008-2011年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》，才決定從2012年試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度，實(shí)際上，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚未正式展開(kāi)。

2013年十八屆三中全會(huì)《個(gè)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，更多的用于改善民生。并在《關(guān)于2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》中提出，從2014年起，國(guó)有資本收益收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升5個(gè)百分點(diǎn)。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的原則與目標(biāo)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的原則包括：1、客觀與科學(xué)性原則，客觀性是保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可信度的基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的方法、程序及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)合理的設(shè)置，以形成規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)；2、可操作與透明性原則，規(guī)范的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)程序保障績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性，且評(píng)價(jià)過(guò)程的公開(kāi)透明可以加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的約束力；3、目標(biāo)導(dǎo)向與反饋性原則，以保證實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的雙重職能為績(jī)效評(píng)價(jià)的的目標(biāo)為導(dǎo)向，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋信息為下一個(gè)年度的預(yù)算形成參考和依據(jù)；4、財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合、評(píng)價(jià)結(jié)果和獎(jiǎng)懲相結(jié)合的原則。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)在于確保國(guó)有資本職能的實(shí)現(xiàn)。從國(guó)有資本的職能上看，其目標(biāo)是一實(shí)現(xiàn)資本增值，二實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、主導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)按預(yù)定軌跡運(yùn)行。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是為國(guó)有企業(yè)發(fā)展服務(wù)的，既要在宏觀上推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體布局合理化，而且要幫助不同類別國(guó)企更好實(shí)現(xiàn)自身功能。在國(guó)企分類監(jiān)管的基礎(chǔ)上，要以服務(wù)于不同類國(guó)企的國(guó)有資本的效益和效率作為績(jī)效評(píng)價(jià)的立足點(diǎn)。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容與主體

從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算角度出發(fā)，分類監(jiān)管就要求對(duì)不同類別的國(guó)有企業(yè)實(shí)施不同的利潤(rùn)分配和資金支持。因此國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)，要根據(jù)分類國(guó)企的目標(biāo)進(jìn)行分類評(píng)價(jià)。2015年9月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。1、公益類企業(yè)以公益類國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)；2、商業(yè)類以資本效益最大化為主要目標(biāo)，包括戰(zhàn)略支撐和一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，引領(lǐng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有支撐作用的企業(yè)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要是由國(guó)資委，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界，各個(gè)主體對(duì)其評(píng)價(jià)客體的績(jī)效評(píng)價(jià)是層層相扣的。

四、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)需要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)及內(nèi)容來(lái)確定。1、公益類企業(yè)，其主要任務(wù)是提高公共服務(wù)的品質(zhì)和運(yùn)行效率，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)。其績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)以非財(cái)務(wù)質(zhì)評(píng)價(jià)指標(biāo)為主，向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，要考察運(yùn)營(yíng)保障能力和市場(chǎng)化運(yùn)作水平。引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，如是否提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平，對(duì)民生社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展是否起到了推動(dòng)作用；2、商業(yè)類企業(yè)則是以資本效益最大化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本增值保值和政府調(diào)控的目標(biāo)，此類企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)以財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)為主，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)從財(cái)務(wù)效益、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、EVA（經(jīng)濟(jì)增加值）、償債能力、經(jīng)營(yíng)效率、發(fā)展能力、這些方面著手，全面客觀地反映國(guó)企績(jī)效水平。但也不能忽視這類企業(yè)的非財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)，包括企業(yè)的核心業(yè)務(wù)的拓展能力、戰(zhàn)略管理能力、市場(chǎng)占有率、外部資源利用能力以及外部環(huán)境方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，是否有助于政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化的戰(zhàn)略要求。

建立在財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上的績(jī)效評(píng)價(jià)更加客觀、科學(xué)、具有說(shuō)服力。此外，還需增加評(píng)議性指標(biāo)，以彌補(bǔ)非財(cái)務(wù)指標(biāo)在準(zhǔn)確性和客觀性方面存在的不足，更加客觀公平地評(píng)價(jià)企業(yè)績(jī)效，包括國(guó)有資本戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整、國(guó)有資本基礎(chǔ)管理情況、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響、國(guó)有資本經(jīng)的宏觀經(jīng)營(yíng)效果。

五、結(jié)論

資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一項(xiàng)十分重要的部分，在理論界的研究相對(duì)較少，在績(jī)效評(píng)價(jià)上有爭(zhēng)論。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)的過(guò)程，其影響因素較多，權(quán)重系數(shù)的設(shè)置復(fù)雜，而且影響其評(píng)價(jià)工作的改革發(fā)展還在進(jìn)行中，做好這項(xiàng)工作還需要其他相關(guān)基礎(chǔ)工作的支持。因此評(píng)價(jià)體系也需要在目前的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新形勢(shì)，解決已出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行更科學(xué)合理的革新，幫助提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理經(jīng)營(yíng)效率。

（作者單位：北京工商大學(xué)商學(xué)院）

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