李艷莉

[摘要]預算管理是事業(yè)單位財務管理的核心內容，新修訂的《中華人民共和國預算法》更是將預算管理提高到了前所未有的高度，近幾年財政改革力度隨之不斷加大，對預算管理提出了更高的要求。如何對照新預算法的實質精神和對預算管理工作的要求，有效識別和發(fā)現預算管理工作實踐存在的主要問題，并按照新預算法的要求進行改進，成為亟須研究的重要問題。

[關鍵詞]事業(yè)單位；預算管理；新預算法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.23.098

預算管理是單位為實現既定的經濟目標，通過編制預算、內部控制、考核業(yè)績所進行的一系列財務管理活動，它貫穿于事業(yè)單位預算編制和執(zhí)行全過程。因此，在經濟環(huán)境日益激烈和財政風險日益增多的局面下，事業(yè)單位的改革也早已搬上日程，事業(yè)單位的預算管理同樣需要改革和創(chuàng)新?；诖?，本文以新預算法頒布與實施為研究出發(fā)點，就新預算法的主要變化進行了闡述，并就當前事業(yè)單位預算管理中存在的一些問題進行了總結，同時提出了相關完善建議，以期建成一個高效統一的預算管理體系，從而打造事業(yè)單位管理新形象。

1新《預算法》的主要變化

2014 年 8 月 31 日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》，正式頒布新預算法并規(guī)定自 2015 年 1 月 1 日起施行。與 1994 年頒布的原預算法相比，新預算法由原有的 79 條增加到 101 條，共計改動 82 處。

1.1完善政府預算體系，健全透明預算制度

隨著預算管理制度的不斷深化改革，為了符合現代預算完整性的要求，近年來我國已將所有財政收支全部都納入政府預算中，取消了之前的預算外資金。明確規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預算，接受人大審查監(jiān)督。新預算法明確新增：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算?！蓖瑫r對四本預算功能定位、編制原則以及相互關系作出規(guī)范。

1.2改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制

為了確保收入預算從原先的形式主義落實為預期性，新預算法要求各級預算的標準要結合實際，要以經濟為準繩與社會發(fā)展水平相適應，不得給預算收入征收部門下達制定的目標，走形式主義。

同時，為了讓財政預算行之有效，完成財政宏觀調控的需要，新預算法強調各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。通過設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金彌補以后年度預算資金的問題。如果出現資金的短入，可以通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、減少支出等方式來實現收支平衡，如果這些方法還是不能解決，可以經批準增列赤字，報財政部備案，并在下一年預算中予以彌補。

1.3堅持厲行節(jié)約，硬化預算支出約束

現代預算管理的靈魂就是通過硬化預算對政府支出做出約束，其最高境界就是將預算作為一種意識，使之成為“沉默的政府憲法”。而硬化預算支出約束的關鍵就在于不可隨意增開政府收支的口子。為此，新預算法增加規(guī)定：在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。

2事業(yè)單位預算管理中存在的問題

事業(yè)單位預算管理的改革旨在建立起預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預算管理新機制，加強單位的收支管理、提高預算資金的使用效率、進一步明確國家和單位之間的關系、強化預算的約束性、增強預算單位的預算管理責任。但是，由于各項改革都還處于試點和起步階段，制度上并不完善，加上受舊的慣性思維與習慣做法的影響，科學事業(yè)單位的預算管理仍然存在著很多問題。

2.1預算管理意識薄弱，重視程度不夠

一方面，由于事業(yè)單位內部缺乏對預算管理的整體認識，而業(yè)務部門對預算管理的重要性認識不足，不少單位將預算管理視為財政部門的專責，難以與自身建立關系。這就導致了不少工作人員對預算編制搪塞敷衍，態(tài)度不認真，甚至出現隨意捏造、填寫數據的情況。這種情況下預算的規(guī)范性和科學性難以把握，所以直接導致預算失效。

另一方面，事業(yè)單位管理者、決策層對于預算管理的重視度不夠，在預算編制中，與基層部門形成脫節(jié)，在預算管理研究中只能停留在編制等表面問題上，造成信息無法順利溝通，難以達成一致意見?；鶎拥念A算建議難以得到反饋，對于事業(yè)單位的整體預算目標難以了解，所以對于預算編制缺乏必要的主動性和參與性。

2.2預算編制缺乏戰(zhàn)略指導，科學性和合理性差

預算編制要求對每項預算項目的數字指標，都要運用科學的方法，依據確切可靠的資料和收支變化規(guī)律，認真進行計算和測算，切實做到編制數據的真實可靠，但實際預算編制時，由于缺乏預算信息的收集積累，且預算編制時間不是很充足，往往是倉促編制出的預算沒有經過詳盡周密的測算與預計，預算可操作性較差，缺乏應有的科學性，與事業(yè)的發(fā)展不同步。

2.3預算執(zhí)行不規(guī)范，缺乏監(jiān)管和考核

按照預算管理的要求，預算一經批準必須嚴格執(zhí)行。但是，實際執(zhí)行情況和預算制度嚴重脫節(jié)，在許多的事業(yè)單位都存在著隨意改動項目內容，提高費用標準、擴大支出范圍等現象。預算監(jiān)控職能缺失后，預算分配和調整的主觀性、隨意性較大，無預算、超預算支出不受嚴格的限制，使預算的制定和執(zhí)行嚴重脫節(jié)，相關人員隨意增改項目內容，甚至從中牟利。還有不少未能把支出控制在事業(yè)單位財務制度及其相關法規(guī)規(guī)定的標準之內的情況，費用支出即使有預算有定額，但流于形式的現象也較為普遍。在預算執(zhí)行過程中忽視其嚴肅性，預算最終會流于形式。

另外在預算期結束后，對經費收支的考核也只是停留在表面平衡上，很少對資金使用效率進行考核。由于對預算執(zhí)行情況缺乏分析與考核，沒有有效的激勵機制和獎懲機制，無法約束預算的執(zhí)行，難以發(fā)揮預算管理應有的功能和積極的意義。

3加強事業(yè)單位預算管理的建議

針對目前我國事業(yè)單位預算管理方面存在的問題，在新預算法的視角下，提出進一步改進我國事業(yè)單位預算管理的可行性建議。

3.1更新預算管理觀念，學習并盡快適應新《預算法》的要求要全面理解、認真學習新預算法，準確把握好新預算法的核心、實質精神、原則和各項規(guī)定，增強法治預算觀念，自覺地將新預算法作為從事事業(yè)單位預算管理活動的行為準則。各事業(yè)單位在學好用好新預算法的同時，還要大力推進新預算法的宣傳普及工作，把該法納入“六五”普法，專門組織新預算法培訓，在其他業(yè)務培訓中也要穿插新預算法的內容，讓行政事業(yè)單位中特別是財會、審計工作人員人人都了解掌握新預算法的各項內容，營造良好的學法環(huán)境。

3.2進一步提高預算的科學化和精細化水平

財務預算工作時，一定要對單位進行深入的調查工作，在充分聽取各部門實際要求的前提下，根據調查結果給予核對，然后再得出一份符合單位內部實際情況的財務預算方案。另外，對于針對性較強與必須強化的費用與項目，財務部門可以進行單獨的立項工作，然后逐級的分項預算，進而在單位內部逐級地提高預算編制的控制與管理。例如，對于小車費用、辦公費以及易耗品等，在符合單位實際情況的前提下，可以分項管理，把責任細化或委托到個人身上。

3.3強化預算績效管理和執(zhí)行的約束力

按照新預算法的要求開展全過程預算績效管理。新預算法的一大特點就是強調預算的績效管理，并要求將績效管理貫穿預算活動的全過程，包括預算編制、執(zhí)行和考核等環(huán)節(jié)。根據新預算法的要求，事業(yè)單位也要實施全過程的預算績效管理，主要實施要點如下：在預算編制環(huán)節(jié)，事業(yè)單位要圍繞三定方案和事業(yè)發(fā)展計劃明確政府和預算部門的績效依據，并以此為基礎加強預算績效目標編制管理，同時突出績效導向實施科學民主決策；在預算執(zhí)行和控制環(huán)節(jié)，事業(yè)單位在加強部門預算執(zhí)行管理的同時，按照績效責任與預算執(zhí)行權相配合的原則，適度增加預算績效責任部門的預算執(zhí)行自主權，提高預算管理的靈活性；在預算支出績效評價環(huán)節(jié)，事業(yè)單位應著重完善績效評價指標體系和工作機制。

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