本刊評論員/單一良

給惡行官員和野蠻市場套上法治轡頭
——總理《政府工作報告》的法治管理意識

本刊評論員/單一良

每一年的全國兩會上，總理的《政府工作報告》都是重頭戲，也可從中窺探出未來決策層關(guān)注的焦點以及發(fā)展方向。今年兩會李克強(qiáng)總理的工作報告亮點不少，但其中對于依法行政和規(guī)范市場的論述卻格外引人注目。報告中“依法”一詞就出現(xiàn)18次，“法治”一詞出現(xiàn)9次，“公平”一詞出現(xiàn)5次……而通過給惡性官員和野蠻市場套轡頭的法治手段更是彰顯了在管理領(lǐng)域的強(qiáng)硬手腕。

“依法行政”是個老話題，但放在去年以來我們重拳出擊反腐敗的背景之下，還是吸引了不少眼球。比如，“全面深化改革，堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，基本建成法治政府，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“大力推行‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵”等表述都贏得了廣泛好評和點贊。

2016年作為“十三五”的首年，也是“全面建成小康社會決勝階段的開局之年”。在外部環(huán)境不確定因素增強(qiáng)、百姓迫切需要宏觀指導(dǎo)的前提下，政府執(zhí)政行為的合法性和執(zhí)政能力就顯得極為重要。顯然，如果我們的官員不依法行政，而是隨個人喜好定規(guī)矩、辦事情，甚至以長官意志“唯馬首是瞻”，更有甚者借助手中權(quán)力損公肥私，貪污受賄，就會嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政者在公民心目中的地位，甚至動搖我們執(zhí)政的社會根基?！耙婪ㄐ姓笔鞘`惡行官員的法治轡頭，只有對法治有了敬畏之心，才不會有那么些貪官“頂風(fēng)作案、前仆后繼”。

《政府工作報告》提出，要把政府活動納入法治軌道，而其中的表述不僅有理念和方向，也有了“堅持依法履職、廉潔履職、勤勉履職”三點具體要求。報告中提出，堅持依法履職，各級政府及其工作人員要嚴(yán)格遵守憲法和法律，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式推動工作，法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為；堅持廉潔履職，加強(qiáng)行政監(jiān)察，推進(jìn)審計全覆蓋，以減權(quán)限權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管等舉措減少尋租空間，堅定不移懲治腐??；堅持勤勉履職，健全督查問責(zé)機(jī)制，堅決整肅庸政懶政怠政行為，決不允許占著位子不干事。

除了官員們自覺依法執(zhí)政外，來自社會的監(jiān)督是確保執(zhí)政不偏離法治軌道的重要力量。有專家認(rèn)為，既然是把政府活動全面納入法治軌道，就是把政府行為的全過程都納入法治軌道，這就包括行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、糾紛解決機(jī)制等5個方面。但是在這五方面，特別是在行政決策領(lǐng)域卻存在公民參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的問題。其實在十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，已經(jīng)有嚴(yán)格要求：要健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。但《決定》不是法律，在行政決策領(lǐng)域我們還需要制定《行政程序法》或者《行政決策程序條例》予以具體落實。

對政府行為的監(jiān)督還有一個重要力量，那就是媒體。李克強(qiáng)在今年的政府工作報告中提出，要深入推進(jìn)政務(wù)公開，充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體、新型媒體作用，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺，及時回應(yīng)社會關(guān)切，使群眾了解政府做什么、怎么做。而媒體對政府行為的報道首先需要政務(wù)公開。中辦、國辦在今年2月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（下稱《意見》），部署全面推進(jìn)各級行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開工作，這也同樣要求《信息公開條例》能盡快修改，切實實現(xiàn)“以公開為原則，以不公開為例外”。

如果說總理《政府工作報告》關(guān)注惡行官員的法治問題是常規(guī)動作外，那么今年特別關(guān)注“野蠻”市場法治問題就是一個自選動作。去年，中國股市出現(xiàn)了大起大落的非市場行為現(xiàn)象，造成了百姓對政府的宏觀市場調(diào)節(jié)能力的不信任，而后期政府對于股市的整治也逐漸暴露出深受一些權(quán)貴和莊家控制的資本市場的“野蠻”面目，因此有必要進(jìn)行深度法治治理。今年的政府工作報告在談及資本市場發(fā)展時，首次將改革和“法治化”并列，更進(jìn)一步突出了法治建設(shè)的重要性，顯示出加強(qiáng)法治建設(shè)是最終推動資本市場健康發(fā)展的保障。這意味著，下一階段資本市場發(fā)展的優(yōu)先考慮，已從關(guān)注籌資人的利益轉(zhuǎn)向了保護(hù)投資人的利益。而今年的政府報告特別指出，要加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，推動股票、債券市場改革和法治化建設(shè)。同時，整頓和規(guī)范金融秩序，嚴(yán)厲打擊金融詐騙、非法集資和證券期貨領(lǐng)域的違法犯罪活動，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險的底線。資本市場在下一個五年改革發(fā)展的全局性規(guī)劃也在報告中得以明確：積極培育公開透明、健康發(fā)展的資本市場，提高直接融資比重，降低杠桿率成為總的綱領(lǐng)；創(chuàng)造條件實施股票發(fā)行注冊制，發(fā)展多層次股權(quán)融資市場，設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)板，深化創(chuàng)業(yè)板、新三板改革，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場，建立健全轉(zhuǎn)板機(jī)制和退出機(jī)制等則成為分項任務(wù)。如此深入細(xì)致地研究和規(guī)劃資本市場的未來問題，這在以往的報告中是不多見的。

3月5日，十二屆全國人大四次會議在北京人民大會堂開幕。國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報告。（中新社記者 劉震 攝）

資本市場是個晴雨表，這一領(lǐng)域是否良性是經(jīng)濟(jì)是否健康的重要標(biāo)志。今年的《政府工作報告》指出，2015年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到67.7萬億元，增長6.9%，2016年的目標(biāo)是6.5%—7%，居民消費價格漲幅3%，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績和目標(biāo)都離不開法治對于資本市場的保駕護(hù)航。實際上，無論是政府工作報告中提出的“推進(jìn)股票、債券市場改革和法治化建設(shè)”，還是“十三五”規(guī)劃綱要草案中提出的“積極培育公開透明、健康發(fā)展的資本市場”的總綱領(lǐng)，都集中反映出，加強(qiáng)資本市場法治建設(shè)和完善市場體系作為一項重要的基礎(chǔ)性工作，仍是當(dāng)前和今后一段時期亟需著力推進(jìn)的。如果不把資本市場的短板補(bǔ)足，任何一項重要的市場化改革既難以真正取得實效，也會承擔(dān)較大的風(fēng)險。

2016年“野蠻”市場還出現(xiàn)在P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，易租寶騙局的被揭示讓兩會對于資本市場的監(jiān)管話題顯得更為引人注目。有專家分析，在金融創(chuàng)新過程中，受到各種復(fù)雜因素影響，發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險的可能性也增大，而這些復(fù)雜因素主要源自互聯(lián)網(wǎng)金融、影子銀行業(yè)務(wù)等新業(yè)態(tài)發(fā)展中存在的風(fēng)險隱患。為此，李克強(qiáng)在政府工作報告中提出要“規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融”，大力發(fā)展普惠金融和綠色金融，強(qiáng)調(diào)要“扎緊制度籠子，整頓規(guī)范金融秩序，嚴(yán)厲打擊金融詐騙、非法集資和證券期貨領(lǐng)域的違法犯罪活動，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險的底線”。自2013年P(guān)2P進(jìn)入兩會議程以來，其在兩會中的分量越來越重，從2015年的“促進(jìn)”發(fā)展到2016年的“規(guī)范”發(fā)展，政府報告給互聯(lián)網(wǎng)金融明確了發(fā)展路徑，強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠金融和綠色金融也說明國家對互聯(lián)網(wǎng)金融助力實體經(jīng)濟(jì)的作用表示肯定，未來互聯(lián)網(wǎng)金融依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。在P2P行業(yè)的發(fā)展中，越來越樂觀的創(chuàng)新空間，越來越合規(guī)的行業(yè)環(huán)境，將給優(yōu)質(zhì)企業(yè)帶來更多機(jī)遇，規(guī)范、守法、符合監(jiān)管要求的P2P企業(yè)必將能夠獲得更美好的未來。

由此可見，盡管去年我們在政府行政和市場宏觀調(diào)控領(lǐng)域遭遇了重大考驗，但理性的政府并不是單純以權(quán)力代替管理，而是通過法治手段來給惡行官員和野蠻市場套上轡頭，馴服其內(nèi)心的私欲和野性，讓理性的秩序而非感性的權(quán)力來統(tǒng)領(lǐng)我們的社會生活。如此看來，今年的政府工作報告中少了些激情澎湃和詩情畫意，多了些理性分析和解決路徑，通過規(guī)范而不生澀的語言，給我們呈現(xiàn)了更為成熟長遠(yuǎn)和具備法治意識的創(chuàng)新政府執(zhí)政理念。