本刊評(píng)論員/單一良

給惡行官員和野蠻市場(chǎng)套上法治轡頭
——總理《政府工作報(bào)告》的法治管理意識(shí)

本刊評(píng)論員/單一良

每一年的全國(guó)兩會(huì)上，總理的《政府工作報(bào)告》都是重頭戲，也可從中窺探出未來(lái)決策層關(guān)注的焦點(diǎn)以及發(fā)展方向。今年兩會(huì)李克強(qiáng)總理的工作報(bào)告亮點(diǎn)不少，但其中對(duì)于依法行政和規(guī)范市場(chǎng)的論述卻格外引人注目。報(bào)告中“依法”一詞就出現(xiàn)18次，“法治”一詞出現(xiàn)9次，“公平”一詞出現(xiàn)5次……而通過(guò)給惡性官員和野蠻市場(chǎng)套轡頭的法治手段更是彰顯了在管理領(lǐng)域的強(qiáng)硬手腕。

“依法行政”是個(gè)老話題，但放在去年以來(lái)我們重拳出擊反腐敗的背景之下，還是吸引了不少眼球。比如，“全面深化改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，基本建成法治政府，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“大力推行‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵”等表述都贏得了廣泛好評(píng)和點(diǎn)贊。

2016年作為“十三五”的首年，也是“全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年”。在外部環(huán)境不確定因素增強(qiáng)、百姓迫切需要宏觀指導(dǎo)的前提下，政府執(zhí)政行為的合法性和執(zhí)政能力就顯得極為重要。顯然，如果我們的官員不依法行政，而是隨個(gè)人喜好定規(guī)矩、辦事情，甚至以長(zhǎng)官意志“唯馬首是瞻”，更有甚者借助手中權(quán)力損公肥私，貪污受賄，就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政者在公民心目中的地位，甚至動(dòng)搖我們執(zhí)政的社會(huì)根基。“依法行政”是束縛惡行官員的法治轡頭，只有對(duì)法治有了敬畏之心，才不會(huì)有那么些貪官“頂風(fēng)作案、前仆后繼”。

《政府工作報(bào)告》提出，要把政府活動(dòng)納入法治軌道，而其中的表述不僅有理念和方向，也有了“堅(jiān)持依法履職、廉潔履職、勤勉履職”三點(diǎn)具體要求。報(bào)告中提出，堅(jiān)持依法履職，各級(jí)政府及其工作人員要嚴(yán)格遵守憲法和法律，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為；堅(jiān)持廉潔履職，加強(qiáng)行政監(jiān)察，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，以減權(quán)限權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管等舉措減少尋租空間，堅(jiān)定不移懲治腐敗；堅(jiān)持勤勉履職，健全督查問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決整肅庸政懶政怠政行為，決不允許占著位子不干事。

除了官員們自覺依法執(zhí)政外，來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督是確保執(zhí)政不偏離法治軌道的重要力量。有專家認(rèn)為，既然是把政府活動(dòng)全面納入法治軌道，就是把政府行為的全過(guò)程都納入法治軌道，這就包括行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、糾紛解決機(jī)制等5個(gè)方面。但是在這五方面，特別是在行政決策領(lǐng)域卻存在公民參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的問題。其實(shí)在十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，已經(jīng)有嚴(yán)格要求：要健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開、責(zé)任明確。但《決定》不是法律，在行政決策領(lǐng)域我們還需要制定《行政程序法》或者《行政決策程序條例》予以具體落實(shí)。

對(duì)政府行為的監(jiān)督還有一個(gè)重要力量，那就是媒體。李克強(qiáng)在今年的政府工作報(bào)告中提出，要深入推進(jìn)政務(wù)公開，充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體、新型媒體作用，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，使群眾了解政府做什么、怎么做。而媒體對(duì)政府行為的報(bào)道首先需要政務(wù)公開。中辦、國(guó)辦在今年2月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（下稱《意見》），部署全面推進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開工作，這也同樣要求《信息公開條例》能盡快修改，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“以公開為原則，以不公開為例外”。

如果說(shuō)總理《政府工作報(bào)告》關(guān)注惡行官員的法治問題是常規(guī)動(dòng)作外，那么今年特別關(guān)注“野蠻”市場(chǎng)法治問題就是一個(gè)自選動(dòng)作。去年，中國(guó)股市出現(xiàn)了大起大落的非市場(chǎng)行為現(xiàn)象，造成了百姓對(duì)政府的宏觀市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力的不信任，而后期政府對(duì)于股市的整治也逐漸暴露出深受一些權(quán)貴和莊家控制的資本市場(chǎng)的“野蠻”面目，因此有必要進(jìn)行深度法治治理。今年的政府工作報(bào)告在談及資本市場(chǎng)發(fā)展時(shí)，首次將改革和“法治化”并列，更進(jìn)一步突出了法治建設(shè)的重要性，顯示出加強(qiáng)法治建設(shè)是最終推動(dòng)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的保障。這意味著，下一階段資本市場(chǎng)發(fā)展的優(yōu)先考慮，已從關(guān)注籌資人的利益轉(zhuǎn)向了保護(hù)投資人的利益。而今年的政府報(bào)告特別指出，要加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，推動(dòng)股票、債券市場(chǎng)改革和法治化建設(shè)。同時(shí)，整頓和規(guī)范金融秩序，嚴(yán)厲打擊金融詐騙、非法集資和證券期貨領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線。資本市場(chǎng)在下一個(gè)五年改革發(fā)展的全局性規(guī)劃也在報(bào)告中得以明確：積極培育公開透明、健康發(fā)展的資本市場(chǎng)，提高直接融資比重，降低杠桿率成為總的綱領(lǐng)；創(chuàng)造條件實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制，發(fā)展多層次股權(quán)融資市場(chǎng)，設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)板，深化創(chuàng)業(yè)板、新三板改革，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)，建立健全轉(zhuǎn)板機(jī)制和退出機(jī)制等則成為分項(xiàng)任務(wù)。如此深入細(xì)致地研究和規(guī)劃資本市場(chǎng)的未來(lái)問題，這在以往的報(bào)告中是不多見的。

3月5日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂開幕。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告。（中新社記者 劉震 攝）

資本市場(chǎng)是個(gè)晴雨表，這一領(lǐng)域是否良性是經(jīng)濟(jì)是否健康的重要標(biāo)志。今年的《政府工作報(bào)告》指出，2015年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到67.7萬(wàn)億元，增長(zhǎng)6.9%，2016年的目標(biāo)是6.5%—7%，居民消費(fèi)價(jià)格漲幅3%，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績(jī)和目標(biāo)都離不開法治對(duì)于資本市場(chǎng)的保駕護(hù)航。實(shí)際上，無(wú)論是政府工作報(bào)告中提出的“推進(jìn)股票、債券市場(chǎng)改革和法治化建設(shè)”，還是“十三五”規(guī)劃綱要草案中提出的“積極培育公開透明、健康發(fā)展的資本市場(chǎng)”的總綱領(lǐng)，都集中反映出，加強(qiáng)資本市場(chǎng)法治建設(shè)和完善市場(chǎng)體系作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，仍是當(dāng)前和今后一段時(shí)期亟需著力推進(jìn)的。如果不把資本市場(chǎng)的短板補(bǔ)足，任何一項(xiàng)重要的市場(chǎng)化改革既難以真正取得實(shí)效，也會(huì)承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2016年“野蠻”市場(chǎng)還出現(xiàn)在P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，易租寶騙局的被揭示讓兩會(huì)對(duì)于資本市場(chǎng)的監(jiān)管話題顯得更為引人注目。有專家分析，在金融創(chuàng)新過(guò)程中，受到各種復(fù)雜因素影響，發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的可能性也增大，而這些復(fù)雜因素主要源自互聯(lián)網(wǎng)金融、影子銀行業(yè)務(wù)等新業(yè)態(tài)發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出要“規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融”，大力發(fā)展普惠金融和綠色金融，強(qiáng)調(diào)要“扎緊制度籠子，整頓規(guī)范金融秩序，嚴(yán)厲打擊金融詐騙、非法集資和證券期貨領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。自2013年P(guān)2P進(jìn)入兩會(huì)議程以來(lái)，其在兩會(huì)中的分量越來(lái)越重，從2015年的“促進(jìn)”發(fā)展到2016年的“規(guī)范”發(fā)展，政府報(bào)告給互聯(lián)網(wǎng)金融明確了發(fā)展路徑，強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠金融和綠色金融也說(shuō)明國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用表示肯定，未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)金融依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。在P2P行業(yè)的發(fā)展中，越來(lái)越樂觀的創(chuàng)新空間，越來(lái)越合規(guī)的行業(yè)環(huán)境，將給優(yōu)質(zhì)企業(yè)帶來(lái)更多機(jī)遇，規(guī)范、守法、符合監(jiān)管要求的P2P企業(yè)必將能夠獲得更美好的未來(lái)。

由此可見，盡管去年我們?cè)谡姓褪袌?chǎng)宏觀調(diào)控領(lǐng)域遭遇了重大考驗(yàn)，但理性的政府并不是單純以權(quán)力代替管理，而是通過(guò)法治手段來(lái)給惡行官員和野蠻市場(chǎng)套上轡頭，馴服其內(nèi)心的私欲和野性，讓理性的秩序而非感性的權(quán)力來(lái)統(tǒng)領(lǐng)我們的社會(huì)生活。如此看來(lái)，今年的政府工作報(bào)告中少了些激情澎湃和詩(shī)情畫意，多了些理性分析和解決路徑，通過(guò)規(guī)范而不生澀的語(yǔ)言，給我們呈現(xiàn)了更為成熟長(zhǎng)遠(yuǎn)和具備法治意識(shí)的創(chuàng)新政府執(zhí)政理念。