文/陳驚天 本刊記者/曹靜

再接再厲推進(jìn)北京市法院司法體制改革工作
——專訪全國(guó)人大代表、北京市高級(jí)人民法院原黨組書記、院長(zhǎng)慕平

文/陳驚天 本刊記者/曹靜

2015年3月，北京市被確定為第三批司法改革試點(diǎn)之一，啟動(dòng)了包括司法責(zé)任制在內(nèi)的四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革工作。截至全國(guó)兩會(huì)前，新一輪司法體制改革在北京市已開展了近一年，在這一過程中，北京市的實(shí)踐狀況如何，取得了哪些成績(jī)，面臨著哪些困難，深受各界關(guān)注。就此，本刊執(zhí)行總編陳驚天、記者曹靜在兩會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大代表、北京市高級(jí)人民法院原黨組書記、院長(zhǎng)慕平進(jìn)行了專訪。

人民法治：慕院長(zhǎng)您好！今年的兩會(huì)中，司法體制改革是代表委員們關(guān)注的焦點(diǎn)之一，最高法院工作報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)深化司法體制改革。北京市從去年起作為第三批司法體制改革試點(diǎn)之一，如今都在哪些方面進(jìn)行了改革？

慕平：總體來說，目前北京市已經(jīng)在以下幾大方面展開了改革：一是司法人員分類管理、司法人員保障制度、司法責(zé)任制和省以下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管等四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革；二是知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和跨行政區(qū)劃法院改革；三是立案登記制改革；四是人民陪審員制度改革。

具體來說，就司法人員分類管理等四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，這四項(xiàng)改革主要解決3個(gè)問題，一個(gè)是誰(shuí)來行使司法權(quán)，二是司法權(quán)如何按照司法規(guī)律運(yùn)行，三是怎么保障司法權(quán)正確行使。實(shí)際上，從2014年開始，北京市法院已經(jīng)開始了司法人員分類管理和司法責(zé)任制改革。

就司法人員分類管理改革。司法人員分類管理就是要把法院工作人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，改革的核心是要建立以法官為主體的司法人力資源配置新模式。一是要提高法官的任職條件，嚴(yán)格法官選任程序，真正選出優(yōu)秀的高素質(zhì)法官；二是單獨(dú)設(shè)立司法輔助人員，將法官的精力從繁瑣的事務(wù)中脫離出來；三是要實(shí)現(xiàn)人員管理專業(yè)化，解決長(zhǎng)期以來存在的內(nèi)部人員職責(zé)不清、工作效率低下的問題。從目前看，優(yōu)質(zhì)的審判資源并沒有集中在一線辦案，以北京市為例，北京地區(qū)法院現(xiàn)有法官4000余人，其中，9%在政工、紀(jì)檢、后勤和司法行政部門，14%在執(zhí)行部門，還有7%在研究室等綜合業(yè)務(wù)部門工作，也就是說，有30%具有法官職稱的同志沒有在審判一線。

就司法責(zé)任制改革。司法責(zé)任制改革主要內(nèi)容有3個(gè)方面：第一是完善審判組織模式，改變目前長(zhǎng)期形成的模式，形成一種新的法官、助理、書記員審判團(tuán)隊(duì)模式；第二是健全審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，改變過去層層審批的方式，減少管理層級(jí)，將審判權(quán)和責(zé)任更多地落實(shí)到獨(dú)任法官和合議庭；第三要強(qiáng)化責(zé)任追究，改變過去責(zé)任追究不嚴(yán)格、不及時(shí)、不落地的情況，健全法官的考評(píng)和責(zé)任追究機(jī)制，讓法官能夠謹(jǐn)慎行使手中的權(quán)力。

就司法人員保障改革以及人財(cái)物統(tǒng)管改革。對(duì)于這兩項(xiàng)改革，中央的改革方案都有所涉及，這些改革和法官的嚴(yán)格治理關(guān)聯(lián)度非常高，因此一定要同步。改革的主要特點(diǎn)一是法官和檢察官不再參照公務(wù)員管理，實(shí)現(xiàn)法官和檢察官的單獨(dú)職務(wù)序列；二是將審判資源逐級(jí)向基層延伸，大大提升基層一線法官和檢察官的辦案能力。當(dāng)然也需要強(qiáng)調(diào)一下，保障不僅局限于法官、檢察官的待遇，也包括保障法官、檢察官的人身安全和職業(yè)尊嚴(yán)。

北京市推進(jìn)司法體制改革第二個(gè)大的方面是建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和跨行政區(qū)劃法院。北京市在2014年先后建立了北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和北京市第四中級(jí)人民法院。這兩家法院的建立，在我國(guó)司法體系中形成了兩類特殊類型的法院，產(chǎn)生了新內(nèi)容。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的建立，初步形成了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院體系模式，對(duì)于提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判的專業(yè)化，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判，促進(jìn)我國(guó)文化創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，更好地保障和發(fā)展國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略，有著重要意義?？缧姓^(qū)劃法院的建立，改變了過去按照行政區(qū)劃設(shè)置法院的傳統(tǒng)，對(duì)司法管轄制度進(jìn)行了一次重大的布局調(diào)整。對(duì)于法院排除地方干擾，保障法院獨(dú)立依法公正行使審判權(quán)，影響很大。

北京市在這兩家法院的整個(gè)組建過程中，全面體現(xiàn)了司法體制改革的要求，一是根據(jù)專業(yè)化、職業(yè)化和高素質(zhì)要求，落實(shí)人員分類管理，從全市三級(jí)法院選任出審判法官。法官的平均年齡是40歲，從事審判工作都在10年以上，專業(yè)水平比較高，審判經(jīng)驗(yàn)比較豐富；二是嚴(yán)格落實(shí)司法責(zé)任制，特別強(qiáng)調(diào)法官的主體地位，減少院庭長(zhǎng)對(duì)案件的行政審批，兩個(gè)院的所有院庭長(zhǎng)，都直接編入合議庭辦理案件。例如在2015年9月20日，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院全體審委會(huì)委員組成合議庭直接審理案件，在全國(guó)法院系統(tǒng)首開先河；三是在兩家法院實(shí)行扁平化管理，精簡(jiǎn)辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)減少管理層級(jí)，例如北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院新成立的審判庭就設(shè)一個(gè)庭長(zhǎng)。截至到目前，兩家法院運(yùn)行情況良好，各項(xiàng)工作都取得了明顯的成果。以北京市四中院為例，截至2015年12月1日，共受理各類案件1561件，結(jié)案共計(jì)1161件，結(jié)案率73.53%，法定審限內(nèi)結(jié)案率99.27%。

北京市推進(jìn)司法體制改革第三個(gè)大的方面是落實(shí)立案登記制。2015年5月1日起，全國(guó)法院的案件受理制度，由過去的“立案審查制”改為“立案登記制”。實(shí)行立案登記制后短短4個(gè)月的時(shí)間，北京市法院登記立案的案件數(shù)就已達(dá)到近17萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)31%，當(dāng)場(chǎng)立案量達(dá)96%。原來部分限制立案的案件，及時(shí)依法立案，基本上解決了人民群眾反映的“立案難”問題。

北京市推進(jìn)司法體制改革第四個(gè)大的方面是人民陪審員制度改革。根據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議作出的《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》以及最高人民法院、司法部印發(fā)的《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》，北京市率先在第二中級(jí)人民法院、門頭溝區(qū)人民法院、東城區(qū)人民法院、海淀區(qū)人民法院以及密云縣人民法院5家法院進(jìn)行試點(diǎn)改革。這次人民陪審制度改革，應(yīng)該說力度很大，主要有以下幾點(diǎn)：第一，實(shí)現(xiàn)人民陪審員的廣泛性和代表性，在人民陪審員的選任條件上實(shí)現(xiàn)了一升一降，年齡由原來的23歲提高到28歲，學(xué)歷由原來的大專以上降到了高中以上。第二，增加選任的廣泛性和隨機(jī)性，建立和完善人民陪審員隨機(jī)抽選機(jī)制，提高選任工作透明度和公信度。在過去的實(shí)踐當(dāng)中，有些法院把人民陪審員作為幫手，當(dāng)做專家對(duì)待，這樣就產(chǎn)生了專業(yè)陪審現(xiàn)象。改革試點(diǎn)在人民陪審員的選任上，實(shí)現(xiàn)了3個(gè)隨機(jī)抽取。也就是說，法院要從符合條件的當(dāng)?shù)剡x民或者當(dāng)?shù)爻Ｗ【用裰?，隨機(jī)抽選法官人數(shù)5倍以上的人作為人民陪審員候選人，然后從候選人當(dāng)中再隨機(jī)抽選不低于法官人數(shù)3—5倍的人提交人大常委會(huì)任命，任命完后，在參審過程中，也要隨機(jī)抽取，確定誰(shuí)參加案件，這樣就打破原來的固定化陪審。第三，針對(duì)陪審案件范圍不明確，陪而不審的問題，這次改革擴(kuò)大了參審的范圍，完善人民陪審員參審案件機(jī)制，探索人民陪審員參審案件職權(quán)改革，完善人民陪審員的退出懲戒機(jī)制和人民陪審員履職保障制度。

人民法治：從您的介紹中可以看出，北京市司法體制改革的領(lǐng)域可謂寬廣，目標(biāo)也很明確，取得的效果也是有目共睹。那么在您看來，在今后進(jìn)一步深化司法體制改革的過程中，北京市還面臨著哪些困難和問題？

慕平：客觀地說，北京市司法體制改革的成果正在初步顯現(xiàn)，司法的活力也在逐步釋放。但不可否認(rèn)，改革中確實(shí)遇到一些問題，需要加以足夠的重視，在今后進(jìn)一步深化改革的過程中予以破解。

首先是司法人員分類管理改革中的問題。一是人事制度的改革，對(duì)人員分流造成的壓力比較大，短時(shí)期內(nèi)可能會(huì)對(duì)隊(duì)伍的穩(wěn)定造成一定影響；二是按照中央要求，法官員額應(yīng)當(dāng)控制在中央政法專項(xiàng)編制的39%以下，照此比例計(jì)算，現(xiàn)有法官依然面臨著“人少案多”的情況，法官辦案的任務(wù)依然十分艱巨。

其次是司法責(zé)任制改革中的問題。第一，司法體制的管理機(jī)制還沒有建立起來，短期內(nèi)，獨(dú)任法官還不能完全從事務(wù)性工作中脫離出來，可能會(huì)造成階段性審判效率不高。造成此問題的原因一是法官助理以及其他司法輔助人員的地位不明確，法官和書記員的職責(zé)需要進(jìn)一步明確；二是部分法官助理比較年輕，經(jīng)驗(yàn)不足，工作質(zhì)效受到影響；三是司法人員總體的比例超出了編制，在改革的過程中，有一部分法官助理短期內(nèi)沒有辦法進(jìn)入到編制內(nèi)；四是法官對(duì)審判團(tuán)隊(duì)的管理還要有一定的磨合期。第二，是重大疑難復(fù)雜案件的監(jiān)督和指導(dǎo)機(jī)制還有待完善，涉及國(guó)家外交、民族宗教等重大案件不僅要重視法律效力，也需要充分重視審判的社會(huì)效果，而法官由于掌握信息不夠及時(shí)，往往難以做出準(zhǔn)確判斷，所以領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督指導(dǎo)仍然很必要。第三，是執(zhí)法統(tǒng)一的問題。取消院庭長(zhǎng)聽取案件之后使審判權(quán)的行使更加分散，有的法官和合議庭之間在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上不夠統(tǒng)一。

再次是知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和跨行政區(qū)劃法院改革的問題。對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，一是要不要在國(guó)家層面設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)高級(jí)法院，現(xiàn)在的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院僅是在中級(jí)法院層面，發(fā)揮作用有一定的局限性；二是知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院受理的案件需要進(jìn)行調(diào)整，知識(shí)產(chǎn)權(quán)主要涉及專利商標(biāo)權(quán)糾紛，審理時(shí)對(duì)技術(shù)性、專業(yè)性要求很高。從國(guó)外知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的情況看，多數(shù)法院也是以專利審判為主。北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院審理的各類案件當(dāng)中，涉及專利技術(shù)類的案件占到全國(guó)案件的1/4，下一步知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的管轄是往內(nèi)縮一點(diǎn)還是往外擴(kuò)一點(diǎn)，需要進(jìn)一步研究；三是知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院法官的增編問題，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的選任法官人數(shù)有限，但是案件數(shù)量急速上升，人均承辦案件多，審判壓力較大，所以現(xiàn)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院法官的編制要重新估量。

對(duì)于跨行政區(qū)劃法院，案件的管轄范圍不夠明確，最主要的是進(jìn)一步明確跨行政區(qū)劃法院應(yīng)當(dāng)審理的“特殊案件”的標(biāo)準(zhǔn)。另外，跨行政區(qū)劃法院與行政訴訟制度改革的關(guān)系，也需要進(jìn)一步論證。

最后，立案登記制改革的問題。最主要的就是案件快速增長(zhǎng)與審判資源有限之間的矛盾更加突出。去年，北京市法院新收的案件就已經(jīng)達(dá)到60多萬(wàn)件，比前年同期上升了29%。案件的大量增加，不僅給法院的審判增加了難度，給執(zhí)行和信訪工作也帶來了很大壓力。與案件量大相對(duì)應(yīng)的是，案件的復(fù)雜性和難度也有所提高，很多案件的審理，往往是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。再者，立案登記制放寬了立案人的身份主體，也導(dǎo)致一些虛假、惡意訴訟進(jìn)入審判，干擾了審判秩序。對(duì)此，一方面，法院內(nèi)部要進(jìn)一步加大案件的繁簡(jiǎn)分流，推進(jìn)速裁機(jī)制的建設(shè)；另一方面，還需要社會(huì)共同努力，推進(jìn)矛盾糾紛多元化解決機(jī)制的建設(shè)。

人民法治：在今后的工作中，您認(rèn)為還有哪些工作需要加強(qiáng)？

慕平：除了剛才以上幾個(gè)方面的改革，北京市同時(shí)在進(jìn)行著審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離試點(diǎn)改革，以審判權(quán)為中心的訴訟制度改革，社會(huì)信訪制度改革以及司法鑒定和拍賣管理機(jī)制的改革等。我認(rèn)為，改革的方向是正確的，前景也是光明的，要更好地推進(jìn)中央部署的司法體制改革任務(wù)，還需要各方面共同努力，依靠各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要努力爭(zhēng)取社會(huì)公眾的支持與參與。法院態(tài)度要更堅(jiān)定，把中央關(guān)于司法體制改革的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)理解透徹，有針對(duì)性地解決工作當(dāng)中遇到的實(shí)際困難和問題，把理想和實(shí)際結(jié)合起來，兼顧好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，使深層次的問題取得實(shí)質(zhì)性地進(jìn)展，爭(zhēng)取為全國(guó)司法體制改革貢獻(xiàn)北京市司法機(jī)關(guān)的力量。