毛訥訥　楊超

摘 要：行政復(fù)議制度是一種重要的法律制度。我國行政復(fù)議制度與其他法律制度一樣，經(jīng)歷了一個建立、健全、不斷發(fā)展的過程?；仡櫺姓?fù)議制度的發(fā)展過程，以權(quán)力分配、運行原則和行政復(fù)議體制三個角度審視我國行政復(fù)議制度發(fā)展的各個階段，可以發(fā)現(xiàn)，我國行政復(fù)議制度是過分膨脹的行政權(quán)在“公正性”的原則約束下，在獨立性行政復(fù)議體制的實踐中回到合理規(guī)模的過程。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議 行政權(quán) 公民權(quán) 獨立性 從屬性

1950年11月15日頒布的《財政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》是我國最早的有關(guān)行政復(fù)議制度的規(guī)定。其中第六條規(guī)定：“被檢查的部門對檢查機(jī)構(gòu)之措施認(rèn)為不當(dāng)時，得具備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)申請復(fù)核處理?！边@里的“申請復(fù)核處理”，就指的是行政復(fù)議，可以說這是我國行政復(fù)議制度最早的雛形。從此，我國行政復(fù)議制度開始了從不健全到健全、從分散到系統(tǒng)化的過程。本文將從權(quán)力分配、運行原則、體制特征三個角度進(jìn)行行政復(fù)議制度演進(jìn)路徑探究。

一、從權(quán)力分配角度考察各階段行政復(fù)議制度

1.萌芽階段：行政權(quán)對公民權(quán)利具有絕對優(yōu)勢，司法權(quán)羸弱。在萌芽階段，我國行政復(fù)議制度剛剛起步。《財政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》中第六條的規(guī)定 “得俱備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)申請復(fù)核處理”，《稅務(wù)復(fù)議委員會組織通則》中第五條規(guī)定，“復(fù)議委員會”的任務(wù)為“復(fù)議納稅義務(wù)人有關(guān)稅務(wù)之復(fù)議申請事項”。在這兩個比較典型的規(guī)定中，公民權(quán)在受到侵害時只能向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，不存在向法院申訴的途徑，復(fù)議最終決定由行政機(jī)關(guān)做出后，復(fù)議結(jié)果就是終局裁定。不能申請第二次復(fù)議，更不能向人民法院起訴。在這個階段，公民權(quán)受到侵害后，很難找到救濟(jì)的途徑，少數(shù)的僅有的復(fù)議途徑，又因為復(fù)議的受理、審理程序的不健全及復(fù)議終局裁定制，很難防止行政機(jī)關(guān)在復(fù)議活動中搞“官官相護(hù)”，很難對公民權(quán)加以保障。由于法律制度的空白，司法權(quán)本處于極其弱勢的地位，對公民權(quán)的保護(hù)也是鞭長莫及。因此，在這個階段，行政權(quán)對于公民權(quán)具有絕對優(yōu)勢，司法權(quán)羸弱，對監(jiān)督行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)無能為力。

2.發(fā)展階段：行政權(quán)依舊獨大，司法權(quán)開始發(fā)展。在發(fā)展階段，有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定散見于各單行法律、法規(guī)和規(guī)章中，對行政復(fù)議所作規(guī)定涉及公安、商標(biāo)、稅務(wù)等20多種行政管理活動，為民權(quán)受到侵害時提供了救濟(jì)的途徑。但是，這一時期關(guān)于行政復(fù)議的規(guī)定多見于各種單行條例，在各自獨立的適用范圍，沒有上升到法律的高度，并不具有普遍性的效力，行政復(fù)議范圍非常狹窄，公民權(quán)所受保護(hù)受到很大限制。但是這一時期大部分行政復(fù)議仍然由行政機(jī)關(guān)做出最終復(fù)議決定。如，《中華人民共和國商標(biāo)法》（1982年8月23日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過）第二十二條規(guī)定“……當(dāng)事人不服的，可以在收到通知十五天內(nèi)申請復(fù)審，由商標(biāo)評審委員會做出終局裁定，并書面通知異議人和申請人。”在行政復(fù)議機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議最終決定權(quán)由行政機(jī)關(guān)掌握情況下，行政機(jī)關(guān)甚至在復(fù)議活動中徇私舞弊，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更，對及時、有效地糾正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，切實保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，所起到的作用有限。

3.成熟階段：行政權(quán)保持強(qiáng)勢，公民權(quán)利保障增強(qiáng)，司法權(quán)壯大。從權(quán)力視角來看，成熟階段早期的行政復(fù)議工作中，行政權(quán)仍然保持優(yōu)勢。表現(xiàn)為以下幾個方面：一是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性（由政府法制機(jī)構(gòu)或政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)充任），行政機(jī)構(gòu)仍然是復(fù)議機(jī)構(gòu)的重要主體。二是復(fù)議程序也完全是行政性的：不禁止單方接觸、不公開、不進(jìn)行雙方（同時在場的實時）質(zhì)證，仍然存在行政權(quán)主導(dǎo)行政復(fù)議過程的空間。三是很大一部分行政復(fù)議仍然保持終局裁定，限制了司法權(quán)對這一部分行政行為的監(jiān)督，公民權(quán)受到侵害但又在最終裁定中沒有受到保護(hù)時，無法進(jìn)入司法程序，失去了救濟(jì)的途徑。四是行政復(fù)議只能對部分效力等級較低的規(guī)范文件申請復(fù)議，并且對可以申請復(fù)議的規(guī)范文件只能同具體行政行為一同申請復(fù)議，不能單獨提起等。這造成：即使行政機(jī)關(guān)通過的規(guī)范文件明顯不當(dāng)，若是公民沒有因以此為依據(jù)的行政行為受到損害則不具有申請復(fù)議的權(quán)利，即公民權(quán)只有在受到損害之后提起復(fù)議，而不能提前對明顯不良的法律提出訴訟。在事后申請對規(guī)范性文件的正當(dāng)性文件進(jìn)行審查的程序，又使公民權(quán)在審查期間受到損害。但相對發(fā)展階段，公民能夠申請行政復(fù)議的行政行為范圍擴(kuò)大了，行政復(fù)議的時間期限得到了明確，公民權(quán)力增長迅速。自《行政復(fù)議法》頒布以來進(jìn)入司法領(lǐng)域的行政復(fù)議案件范圍擴(kuò)大，《行政復(fù)議法實施條例》規(guī)定公民可以通過電子郵件的方式申請行政復(fù)議；符合條件的復(fù)議申請，復(fù)議機(jī)構(gòu)必須受理；行政復(fù)議決定不得“對申請人更為不利”。此外，各地紛紛出臺了地方性房屋拆遷和補(bǔ)償辦法，明確“申請復(fù)議”期間，不得拆除申請人房屋。綜上所述，從權(quán)力的角度審視，成熟階段盡管行政權(quán)依然保持優(yōu)勢，但公民權(quán)增長迅速。司法權(quán)壯大，對行政權(quán)的監(jiān)督作用加強(qiáng)。一方面能夠進(jìn)入行政復(fù)議終局裁定的行政行為縮減；另一方面行政復(fù)議前置的行政行為內(nèi)容減少，行政訴訟成為“倒逼”行政復(fù)議公正性的監(jiān)督力量。但是由于部分行政復(fù)議終局制的存在，以及在人員任免、經(jīng)費來源等方面對行政機(jī)關(guān)的依賴，因此，司法權(quán)的監(jiān)督作用仍然受到一定程度的限制。

二、從運行原則考察各階段行政復(fù)議制度

行政復(fù)議制度的根本目的在于“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，為了達(dá)到這樣一種目的，立法者在進(jìn)行法律設(shè)計時，在意或無意遵守一種原則，這一原則成為這一階段行政復(fù)議制度運行原則。

1.第一階段：效率至上。在這一階段行政復(fù)議制度尚處于萌芽階段，對行政復(fù)議的制度建設(shè)較為粗淺，在這些少量的法規(guī)和規(guī)章當(dāng)中，體現(xiàn)出的是對行政復(fù)議簡便處理的設(shè)計初衷，《財政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》只規(guī)定“得俱備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)申請復(fù)核處理”，對進(jìn)行復(fù)議過程中的復(fù)議的公正性，沒有做任何制度性的保障，當(dāng)然這受到當(dāng)時各種條件的制約。但從客觀結(jié)果上看，這一階段行政復(fù)議制度在運行當(dāng)中遵循著“效率至上”的原則。

2.第二階段：效率至上，兼重公正。在這一階段有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定已經(jīng)覆蓋20多種行政管理活動，其中大部分規(guī)章都對行政復(fù)議的期限做了規(guī)定，少數(shù)規(guī)定還規(guī)定對復(fù)議決定不服可以向人民法院提起訴訟。如，《中華人民共和國海關(guān)法》第五十三條規(guī)定“對復(fù)議決定仍然不服的，可以自收到復(fù)議決定書之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴”，更有一些法規(guī)采用行政復(fù)議與行政訴訟選擇模式，如，《中華人民共和國海關(guān)法》第五十三條規(guī)定“當(dāng)事人也可以自收到處罰通知書之日或者自海關(guān)的處罰決定公告之日起三十日內(nèi)，直接向人民法院起訴”。這些規(guī)定雖然沒有在這一階段行政復(fù)議制度建設(shè)當(dāng)中成為最主要的設(shè)計理念，但是“公正性”建設(shè)成為之后《行政復(fù)議條例》、《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議公正性進(jìn)行精細(xì)設(shè)計的源（下轉(zhuǎn)封三）（上接第363頁）泉。因此，“效率至上，兼重公正”成為這個階段行政復(fù)議制度運行的原則。

3.第三階段：兼顧效率與公正的兩難。在《行政復(fù)議條例》上升為《行政復(fù)議法》的發(fā)展過程，行政復(fù)議的“公正性”得到了更多的制度保障，如減少終局裁定范圍，允許必要時采用聽證方式進(jìn)行行政復(fù)議等，但是也出現(xiàn)了部分制度的“倒退”。其一，自動受理機(jī)制可能造成“公正性”的倒退?！缎姓?fù)議法》第17條第1 款規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在 5日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)提出。”第2款規(guī)定“除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理?！痹撘?guī)定主要為促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)及審查復(fù)議申請，防止在復(fù)議工作中出現(xiàn)辦事拖拉、效率低下的現(xiàn)象，更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用。但是，自動受理制無法避免行政復(fù)議的具體受理機(jī)構(gòu)帶來的不公正，在具體實踐卻會造成行政復(fù)議公正性的倒退。由于自動受理制不需要復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)送受理申請通知書，申請人無法獲得行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)收到申請的書面依據(jù)，一旦引起爭議或者訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)否認(rèn)自己收到過申請人的申請，申請人將處于極為不利的處境，最終申請人有可能喪失行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)權(quán)。其二，關(guān)于規(guī)范性文件可以申請復(fù)議的規(guī)定可能造成“公正性”的倒退?！缎姓?fù)議法》第7條在規(guī)定可以對具體行政行為所依據(jù)的“規(guī)定”申請復(fù)議時，同時又以“一并”加以限制。這一規(guī)定表面上擴(kuò)大了當(dāng)事人申請權(quán)行使的范圍，實際上存在很大缺限陷?！缎姓?fù)議法》使《行政復(fù)議條例》原規(guī)定的對規(guī)范性文件的主動審查變成了被動的監(jiān)督?！稐l例》雖沒有明確規(guī)定當(dāng)事人可以對規(guī)范性文件申請復(fù)議，但在第43條卻賦予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主動審查權(quán)：在當(dāng)事人沒有申請的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)”規(guī)范性文件存在違法或沖突的，有權(quán)“在職權(quán)范圍依法予以撤銷或者改變”，或者“認(rèn)為”違法或沖突的而又無權(quán)處理的，則可向其上級行政機(jī)關(guān)報告。

三、從體制特征考察各階段行政復(fù)議制度的特征

行政復(fù)議制度的實施需要行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的和行政復(fù)議人員的執(zhí)行，隨著我國行政復(fù)議制度的不斷發(fā)展，我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對于我國行政復(fù)議人員的任職資格、辦案人數(shù)和基本保障等內(nèi)容也隨之變化。

1.第一階段：非獨立行政復(fù)議體制的萌芽。在這一階段行政復(fù)議制度尚處于萌芽階段，對行政復(fù)議的體制和設(shè)計和建設(shè)都是一片空白，在少量的法規(guī)和規(guī)章中對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的模糊規(guī)定，也表現(xiàn)出行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的不獨立性，也即從屬性，在《財政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》只規(guī)定“得俱備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)申請復(fù)核處理”，這條規(guī)定中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為作出具體行政行為的被申請人的上級機(jī)構(gòu)，并不是專門設(shè)置的獨立的行政復(fù)議部門，從這一規(guī)定我們可以看出，我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)之初就沒有建立獨立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

2.第二階段：從屬、分散的行政復(fù)議體制的建設(shè)。在這階段有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定已經(jīng)覆蓋20多種行政管理活動，其中大部分規(guī)章都對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的作出了明確規(guī)定，這個階段行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由單一的上級機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞墮C(jī)構(gòu)和人民法院。如，《中華人民共和國海關(guān)法》第五十三條規(guī)定“當(dāng)事人也可以自收到處罰通知書之日或者自海關(guān)的處罰決定公告之日起三十日內(nèi)，直接向人民法院起訴”；《 中華人民共和國公民出境入境管理法》第十五條規(guī)定“受公安機(jī)關(guān)拘留處罰的公民對處罰不服的，在接到通知之日起十五日內(nèi)，可以向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級公安機(jī)關(guān)作出最后的裁決，也可以直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”。但是這一階段行政復(fù)議相關(guān)法規(guī)對于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)定多散見于各種部門性法規(guī)之中，對于行政復(fù)議人員也沒有專門的制度規(guī)定。

3.第三階段：獨立性上升、規(guī)范行政復(fù)議體制的發(fā)展。在此階段，行政復(fù)議階段經(jīng)過政策法規(guī)的不斷建設(shè)，行政復(fù)議體制有了更為精細(xì)的建設(shè)，行政復(fù)議制度變得更具執(zhí)行性和操作性。但由于我國行政復(fù)議制度發(fā)展和建設(shè)的曲折，行政復(fù)議體制仍然具有從屬性和非獨立性的特點。2007年《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》之后，行政復(fù)議體制則是獨立性曲折向前的階段，對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有了新要求，其第二條規(guī)定：“各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)（以下簡稱行政復(fù)議機(jī)構(gòu)）依法辦理行政復(fù)議事項，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。”新條例對行政復(fù)議人員配備的強(qiáng)調(diào)和重視是之前各項行政復(fù)議法規(guī)所欠缺的，專設(shè)復(fù)議人員的配備，強(qiáng)化復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有利于保持行政復(fù)議人員獨立性，進(jìn)而促進(jìn)行政復(fù)議體制獨立性的發(fā)展，然而我國行政復(fù)議體制的從屬性并不是一朝一夕能夠改變，行政復(fù)議體制獨立性的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

四、結(jié)語

從權(quán)力分配的角度看，我國行政復(fù)議制度發(fā)展的過程中，總體上，行政權(quán)所應(yīng)該受到監(jiān)督被越來越多的落實，不僅行政權(quán)得到了合理的限制，也保障了行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政復(fù)議制度對公民權(quán)應(yīng)有的保護(hù)逐漸到位的過程也是司法權(quán)對行政權(quán)發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用的過程。從運行原則的角度觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國行政復(fù)議制度演進(jìn)的路徑正是行政復(fù)議“公正性”的成長的路徑。從第一階段的“效率至上”到第三階段的“顧及公正”再到第四階段“兼顧公正與效率的兩難”，不難看出“公正性”的上升是我行政復(fù)議制度演進(jìn)過程中一條完整的路徑。從行政復(fù)議體制的發(fā)展來看，基于對行政復(fù)議制度功能的認(rèn)識由最初的未引起重視，爭議不斷，發(fā)展為“一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，及至到 “一種行政救濟(jì)制度”的不同，行政復(fù)議體制隨著行政復(fù)議制度的發(fā)展也經(jīng)歷了非獨立行政復(fù)議體制的萌芽，從屬、分散的行政復(fù)議體制的建設(shè)和獨立性上升、規(guī)范行政復(fù)議體制的發(fā)展等發(fā)展階段。我們可以發(fā)現(xiàn)無論行政復(fù)議體制獨立性最終將發(fā)展到何種程度，從行政復(fù)議制度誕生及至今天，其獨立性是在不斷發(fā)展的。結(jié)合以上分析，可以發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)的合理限制正是通過行政復(fù)議制度“公正性”的上升和行政復(fù)議體制獨立性實現(xiàn)的，正是行政權(quán)受到合理監(jiān)督的原則和制度保障基礎(chǔ)。沒有“公正性”的原則約束，沒有獨立性的行政復(fù)議體制的支撐就沒有行政權(quán)的合理受限。我國行政復(fù)議制度演進(jìn)的路徑，其實就是過分膨脹的行政權(quán)在“公正性”原則的約束下，在行政復(fù)議體制的實踐中回復(fù)到合理規(guī)模的過程。

參考文獻(xiàn)：

[1]《稅務(wù)復(fù)議委員會組織通則》第五條規(guī)定“復(fù)議委員會之任務(wù)如下：…三、復(fù)議納稅義務(wù)人有關(guān)稅務(wù)之復(fù)議申請事項.

[2]《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項”.

[3]《行政復(fù)議法》第一條規(guī)定“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法.”

[4]《中華人民共和國行政復(fù)議法》在總則中第3條規(guī)定：“第一，體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法化”.

[5]《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》在總則中的第1條規(guī)定：“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱行政復(fù)議法），制定本條例”.

作者簡介：毛訥訥（1989-），女，河南平頂山人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生，主要研究領(lǐng)域：公共沖突治理；楊超（1990-），男，河南信陽人，審計署鄭州特派辦，主要研究領(lǐng)域：國家治理現(xiàn)代化。