韓媛媛

摘要：內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代企業(yè)管理理論的重要組成部分，對企業(yè)乃至整個市場經(jīng)濟的健康發(fā)展都有重要的作用。為進一步提高事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)實踐證明，健全有效的內(nèi)部控制，是事業(yè)單位加強內(nèi)部管理、提高資金使用效率和公共服務(wù)水平的重要手段。然而，由于事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建還處于起步階段，仍存在很多認(rèn)識誤區(qū)和問題，從而使構(gòu)建的內(nèi)部控制體系尚未達到預(yù)期的效果。文章首先闡述了事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義和作用，接著剖析了事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的系列問題，最后探討了加強內(nèi)部控制建設(shè)的改進措施，為事業(yè)單位有效實施內(nèi)部控制提供了參考。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；信息化

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代企業(yè)管理理論的重要組成部分，對企業(yè)乃至整個市場經(jīng)濟的健康發(fā)展都有重要的作用。作為市場經(jīng)濟的一部分，事業(yè)單位也越來越重視內(nèi)部控制體系的建立。事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)實踐證明：健全有效的內(nèi)部控制，是事業(yè)單位加強內(nèi)部管理、提高資金使用效率和公共服務(wù)水平的重要手段。然而，由于事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建還處于起步階段，很多單位對其內(nèi)涵與職能仍存在很多認(rèn)識誤區(qū)，造成操作層面的一些問題，使構(gòu)建的內(nèi)部控制體系尚未達到預(yù)期的效果。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義和作用

（一）適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展需要

事業(yè)單位對社會公眾提供服務(wù)，具有公益性、服務(wù)性特點，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起著非常重要的作用。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟環(huán)境日趨復(fù)雜，事業(yè)單位面臨的風(fēng)險也越來越多樣化和嚴(yán)峻。要使事業(yè)單位健康、穩(wěn)健發(fā)展，更好地發(fā)揮公共服務(wù)職能，必須針對內(nèi)部管理松弛、控制弱化等問題，加強內(nèi)部控制，從而堵塞漏洞、消除隱患，保護國有資產(chǎn)財產(chǎn)安全。

（二）有助于規(guī)范權(quán)力運行，制約權(quán)力濫用

事業(yè)單位作為公益性機構(gòu)，掌握著大量社會公共資源，在對資源進行分配和使用過程中，事業(yè)單位應(yīng)該按照公平、公開、公正的原則，保證資源優(yōu)化配置。由于事業(yè)單位在決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)還未充分做到不相容崗位相互分離和制約，容易引發(fā)濫用職權(quán)、串通舞弊或貪污腐敗，將給單位經(jīng)營發(fā)展帶來重大隱患，造成社會資源的極大浪費，極大降低黨和政府的公信力和執(zhí)行力。內(nèi)部控制的最基本原則是權(quán)利制衡，事業(yè)單位可以充分運用內(nèi)控的制衡原理，使關(guān)口前移，有效制約權(quán)利濫用，防止舞弊腐敗，為權(quán)利規(guī)范運行建立起防護罩和保護傘。

（三）有助于提高單位內(nèi)部的綜合管理水平

強化內(nèi)部控制已經(jīng)成為發(fā)達國家治理公司的重要手段，對于事業(yè)單位，內(nèi)部控制是提高其管理水平的有效途徑。建立內(nèi)部控制體系，通過對自身管理進行評估，制訂制度、程序、流程和方法，對市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、法律風(fēng)險、聲譽風(fēng)險等進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，從而保障單位業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效運行，確保財務(wù)記錄、財務(wù)報告信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。

（四）有助于提高單位資金使用效率

事業(yè)單位是公共資源的使用者，無論何種類型的事業(yè)單位，其正常運轉(zhuǎn)都離不開公共資金，經(jīng)濟活動是事業(yè)單位共有的業(yè)務(wù)活動，資產(chǎn)不安全、使用效率低下將對事業(yè)單位各項工作的開展產(chǎn)生不利影響，因此在保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)的前提下，增強資金管理能力，提高資金使用效率是事業(yè)單位應(yīng)該重點考慮的問題。合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。通過落實資產(chǎn)管理責(zé)任，加強資產(chǎn)的日常管理和定期清查盤點等控制措施，有利于確保資產(chǎn)的安全完整。通過將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購管理等相結(jié)合，對關(guān)鍵崗位工作人員實施有效的管理等措施，可以優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮資產(chǎn)效能，提高資金使用效益。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實施以來，事業(yè)單位相繼建立了自己的內(nèi)部控制體系，發(fā)布了內(nèi)部控制制度，但許多單位由于缺乏對內(nèi)部控制體系內(nèi)涵、本質(zhì)的理解和把握，使構(gòu)建的內(nèi)部控制體系還存在許多問題，達不到預(yù)期的效果。

（一）內(nèi)部控制意識相對薄弱

內(nèi)部控制的實施需要單位全員參與，內(nèi)控氛圍是內(nèi)控建設(shè)與有效實施的重要保障，同時內(nèi)部控制需要單位內(nèi)部跨部門的溝通和協(xié)調(diào)，因此單位領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動是實施好內(nèi)控的關(guān)鍵。與很多企業(yè)不惜投入大量人力、財力構(gòu)建全面、系統(tǒng)、細(xì)致的內(nèi)部控制體系不同，目前許多事業(yè)單位對內(nèi)控的重要性認(rèn)識還不夠。有的單位認(rèn)為所開展的工作業(yè)務(wù)比較單一，建立內(nèi)部控制小題大做； 有的單位認(rèn)為內(nèi)控是財務(wù)部門的事，沒有認(rèn)識到現(xiàn)代內(nèi)控已經(jīng)上升到了新的高度，涉及單位的各個方面，成為控制權(quán)結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)；有的單位只重視內(nèi)控制度的制定，對執(zhí)行情況沒有狠抓落實，對執(zhí)行效果沒有進行有效評價；有的單位從思想上抵制進行內(nèi)控制度的建設(shè)，認(rèn)為這是在給自己設(shè)置障礙，缺乏內(nèi)部控制設(shè)計和實施的主觀能動性。

（二）職責(zé)分工不夠清晰

內(nèi)部控制需要單位具備一定的管理基礎(chǔ)，組織層級和業(yè)務(wù)層級的內(nèi)部控制均要求單位要明確權(quán)責(zé)職能和業(yè)務(wù)權(quán)限。組織層面，單位需劃分內(nèi)設(shè)部門、下屬單位和崗位的權(quán)利、責(zé)任和利益范圍，各部門、單位和崗位要根據(jù)其在組織層級內(nèi)部控制中的地位和作用，按照分工實施各自的功能。內(nèi)控的設(shè)計和實施還需要有組織和人員的保障，有些單位沒有內(nèi)控職能部門或牽頭部門，導(dǎo)致在內(nèi)控設(shè)計時缺乏總體規(guī)劃，實施中出現(xiàn)部門相互推諉現(xiàn)象；業(yè)務(wù)層面，內(nèi)控涉及單位的預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等各項經(jīng)濟活動，各個業(yè)務(wù)流程需對業(yè)務(wù)權(quán)限進行界定，各自分工，既不能越權(quán)管理，又要注意協(xié)同合作。但有些單位仍然存在不相容崗位職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、基礎(chǔ)管理工作薄弱等問題，導(dǎo)致內(nèi)控難以按照制度設(shè)計開展，最終不能發(fā)揮實質(zhì)性作用。

（三）內(nèi)部控制體系構(gòu)建缺乏有效規(guī)劃

內(nèi)部控制體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)性工作，需要在對自身發(fā)展戰(zhàn)略、組織架構(gòu)、單位文化、業(yè)務(wù)流程等方面進行梳理和自我評價的基礎(chǔ)上，建立符合自己單位特點的制度。在內(nèi)部控制體系構(gòu)建階段，容易出現(xiàn)三種情況。一是有些單位在內(nèi)部控制體系的構(gòu)建階段就試圖一步到位，盲目追求全面、系統(tǒng)、細(xì)致，最終在實施過程中難以推進，實施部門和推動部門矛盾突出，內(nèi)部控制體系投資的成本效益大打折扣；二是與“過度”重視相反，很多單位簡單地把內(nèi)部控制體系建設(shè)看作為達到上級部門合規(guī)性要求的規(guī)定動作，不太重視內(nèi)部控制體系在單位管理中的應(yīng)用。雖然他們建立了所謂的內(nèi)部控制制度，但多數(shù)缺乏總體、長遠(yuǎn)的內(nèi)部控制體系規(guī)劃。基礎(chǔ)工作沒有做到位，家底不清、職責(zé)交叉、流程不明等問題沒有解決，或者各業(yè)務(wù)部門各自構(gòu)建應(yīng)用于自己部門的內(nèi)控體系，內(nèi)部控制信息分散存在與單位內(nèi)部不同部門；三是靜態(tài)對待內(nèi)部控制體系。單位的內(nèi)部控制體系的構(gòu)建是一個螺旋式上升的過程，隨著單位的發(fā)展和實施中的反饋，需要進行動態(tài)改進與修正。有些單位對經(jīng)濟活動風(fēng)險沒有進行定期評估，內(nèi)部控制體系往往成了掛在墻上的擺設(shè)。

（四）管理手段不夠先進

內(nèi)部控制涉及單位經(jīng)濟活動的方方面面，是一項系統(tǒng)工程。完善的信息技術(shù)控制使內(nèi)部控制規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)中，單位在執(zhí)行信息系統(tǒng)時會自覺履行內(nèi)部控制規(guī)則，使內(nèi)部控制變得方便、可靠和高效。隨著信息技術(shù)的不斷推廣，事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化會成為一種必然趨勢。單位的信息化程度體現(xiàn)了內(nèi)部控制體系構(gòu)建的程度、級別和階段。而目前大多數(shù)事業(yè)單位對信息技術(shù)的應(yīng)用還很有限，并沒有把內(nèi)控理念、控制活動、控制手段等要素通過信息化的手段固化到信息系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化。

（五）制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格

內(nèi)部控制制度要最終發(fā)揮作用，制度的落實和執(zhí)行是關(guān)鍵。評價與監(jiān)督是事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實施的保障機制，而內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督與評價內(nèi)部控制的有效手段。事業(yè)單位應(yīng)建立內(nèi)部專職監(jiān)督部門，對內(nèi)部控制的建立與實施的有效性開展監(jiān)督檢查和評價，查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，提出改進建議并督促落實整改。但目前有些事業(yè)單位沒有建立專職的內(nèi)部監(jiān)督部門，或者內(nèi)部監(jiān)督制度不完善，表現(xiàn)為人員素質(zhì)不夠高、崗位設(shè)置不夠合理、崗位職責(zé)不夠清晰、監(jiān)督方法不夠科學(xué)等。

三、提升內(nèi)部控制水平的對策和建議

內(nèi)部控制體系建設(shè)的關(guān)鍵是流程再造和信息系統(tǒng)建設(shè)，所有控制在流程中解決，事業(yè)單位應(yīng)在以下幾方面加強內(nèi)部控制建設(shè)。

（一）建立責(zé)任制，切實提高對內(nèi)部控制建設(shè)的重視

加強內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)提高單位全體人員對內(nèi)部控制建設(shè)的重視，加強責(zé)任制建設(shè)。一是加強單位管理者特別是單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識。《行政事業(yè)內(nèi)部規(guī)范》明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。”也就是說，單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制體系的建立、體系的運行和監(jiān)督管理方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)總責(zé)任。二是單位其他工作人員也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的內(nèi)部控制職責(zé)。事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施雖然由單位負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)，但內(nèi)部控制建立和實施的具體工作需要單位具體工作人員承擔(dān)，同時，由于內(nèi)部控制涉及單位內(nèi)部管理的各個環(huán)節(jié)，每個人都是內(nèi)部控制實施的參與者和內(nèi)部控制制度的落實者。因此，建立完善內(nèi)部控制責(zé)任制度，明確各崗位的職責(zé)，上下合力，全員參與，才能為內(nèi)部控制機制的建立和發(fā)揮作用提供基礎(chǔ)性保障。

（二）夯實單位管理基礎(chǔ)與科學(xué)構(gòu)建內(nèi)部控制體系相結(jié)合

許多事業(yè)單位內(nèi)部控制體系失效源于內(nèi)部控制體系構(gòu)建的初期，一方面是由于單位管理基礎(chǔ)薄弱，不具備建立內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)，一方面是單位在構(gòu)建內(nèi)部控制體系時，沒有統(tǒng)籌好單位實際需要和遠(yuǎn)景目標(biāo)的結(jié)合，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系失效。因此，事業(yè)單位在決定構(gòu)建內(nèi)部控制體系時，首先應(yīng)該摸清自己的“家底”，要對單位的各項資源、職責(zé)權(quán)限進行系統(tǒng)梳理，評估是否存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、分塊管理等問題。在此基礎(chǔ)上，確定風(fēng)險點并選擇相應(yīng)的應(yīng)對策略。這些工作可以由單位內(nèi)部牽頭部門自己做，同時由于內(nèi)部控制體系構(gòu)建是一個技術(shù)復(fù)雜、涉及面廣的系統(tǒng)工程，事業(yè)單位內(nèi)部部門精力、經(jīng)驗有限，因此也可以借助外部專業(yè)機構(gòu)進行評估和設(shè)計，單位內(nèi)部牽頭部門做好內(nèi)外組織協(xié)調(diào)和總體把關(guān)的工作。

（三）加強對內(nèi)部控制實施效果的內(nèi)外監(jiān)督

內(nèi)部控制實施效果需要內(nèi)部外部監(jiān)督相結(jié)合。單位內(nèi)部應(yīng)建立內(nèi)部控制監(jiān)督機構(gòu)，通過定期對單位內(nèi)部控制的效果、內(nèi)部控制環(huán)境的改變等進行評估，對單位內(nèi)部控制體系不斷進行自我修復(fù)和完善，以更適應(yīng)單位內(nèi)部管理的需要。上級單位等應(yīng)加強對單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督，以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范為基礎(chǔ)，檢查事業(yè)單位內(nèi)部控制制度制定和實施是否符合規(guī)范的要求，對并事業(yè)單位內(nèi)部控制提出合理化建議。

（四）善于開拓創(chuàng)新，用信息化手段提升管控效能

信息化是以計算機技術(shù)為代表的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通信技術(shù)，它將企業(yè)內(nèi)部控制以及風(fēng)險管理的規(guī)則嵌入到日常業(yè)務(wù)流程中，從而固化內(nèi)部控制的程序和流程，增強業(yè)務(wù)處理的透明性，減少人為主觀因素。使用人員可以利用信息化平臺，對內(nèi)部控制的環(huán)節(jié)、步驟、關(guān)鍵控制點、責(zé)任者的責(zé)權(quán)利一目了然，并明確自身在內(nèi)部控制體系中的位置。信息化平臺可以大大提高制度落實的便捷性，一方面能夠優(yōu)化單位管理的內(nèi)部環(huán)境，一方面能夠有效實現(xiàn)對內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)起到監(jiān)督的功能，從而提升內(nèi)部控制實施的總體效能。

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（作者單位：國家衛(wèi)生和計劃生育委員會人才交流服務(wù)中心）