尹仲梅

摘要：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題是我國(guó)新時(shí)期土地制度改革的關(guān)鍵所在。近年來(lái)，瀘水縣從本時(shí)期和本地的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合其他地區(qū)探索的有益經(jīng)驗(yàn)，積極探究探索適應(yīng)當(dāng)?shù)氐耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式，經(jīng)過(guò)了多年的摸索，已經(jīng)取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但同時(shí)也存在著一些問(wèn)題，比如土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、后期糾紛較多、政府服務(wù)體系不完善、合同制定不合法等。為了解決這些問(wèn)題，就必須加快土地流轉(zhuǎn)的法律制定和政策引導(dǎo)，要著重保障農(nóng)民土地權(quán)益并且建立相關(guān)的保護(hù)機(jī)制，確保農(nóng)民能夠維護(hù)自身的合法權(quán)益，最大限度的發(fā)揮土地效益。

關(guān)鍵詞：瀘水縣；土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)；流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策

土地是農(nóng)民賴以生存的最主要的生產(chǎn)要素，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民的日常生產(chǎn)和生活均有較大影響。為實(shí)現(xiàn)全民范圍內(nèi)的小康社會(huì)，我國(guó)早已在全國(guó)范圍內(nèi)大力開展土地流轉(zhuǎn)工作。瀘水縣地處偏遠(yuǎn)，自然生存條件惡劣，土地資源匱乏，可供農(nóng)民耕作的土地有限，農(nóng)民總體收入不高。因此瀘水縣政府尤其重視土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的促進(jìn)作用。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐已經(jīng)取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，拓展了土地產(chǎn)權(quán)功能，保障了農(nóng)民的利益，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民收入顯著提高，并且較好地兼顧了公平和效率。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)土地政策不完善，流轉(zhuǎn)機(jī)制死板

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在我國(guó)廣大農(nóng)村早已推行多年，并且已經(jīng)取得了諸多有益的經(jīng)驗(yàn)，但是由于土地政策不夠完善也產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題。第一，地方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記程序尚不夠規(guī)范。由于多數(shù)農(nóng)民缺乏必要的法律常識(shí)，致使大量的土地流轉(zhuǎn)并未進(jìn)行書面登記。第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)簽訂的書面合同較少。由于法律意識(shí)淡薄的原因，許多農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)不簽訂合同，僅憑雙方當(dāng)事人的口頭協(xié)議。這種口頭協(xié)議缺乏相關(guān)法律支持，這樣如果對(duì)方不支付土地租金，或者強(qiáng)行將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓他人時(shí)，農(nóng)戶因?yàn)闆](méi)有足夠的證據(jù)而難以從法律和行政角度維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（二）土地資源利用率不高，影響土地效益

我國(guó)在現(xiàn)代化的建設(shè)中需要占用大量的土地資源，農(nóng)村土地資源豐富，因此在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)就需要征收農(nóng)村集體土地。住房、學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)等建設(shè)都將使用村組土地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地后時(shí)常會(huì)發(fā)生浪費(fèi)土地資源、影響土地效益的情況。一方面，以賣斷承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，必須對(duì)被占用土地的農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)貼。另一方面，部分地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，土地效益不夠高。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)較大，受自然條件、價(jià)格波動(dòng)等諸多因素的限制，加之農(nóng)資及人力成本不斷上漲，土地的效益一直在降低。瀘水地處山區(qū)，耕地面積分散，質(zhì)量低下，農(nóng)戶人均擁有高穩(wěn)農(nóng)田面積較少，要想實(shí)現(xiàn)大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)，必須投入較大的資金進(jìn)行土地整理，這也制約了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，影響了土地效益。

（三） 流轉(zhuǎn)過(guò)程手續(xù)不規(guī)范，存在糾紛隱患

國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”問(wèn)題可謂是十分重視，各級(jí)政府也加大力度支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活。這使農(nóng)民看到了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的重視以及農(nóng)村發(fā)展的巨大潛力，因此紛紛積極投入到農(nóng)業(yè)建設(shè)中。但是，由于目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)程序不夠嚴(yán)格，因此在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了多種多樣的復(fù)雜糾紛和問(wèn)題。部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不夠正式，沒(méi)有合同用以規(guī)定雙方當(dāng)事人的具體權(quán)利和義務(wù)；一些有法律常識(shí)的農(nóng)民雖然簽訂了書面合同，但合同中缺乏必要的條文，如違約責(zé)任，承租土地上附作物處置，賠償問(wèn)題的解決對(duì)策等。因?yàn)闆](méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的審查簽證或是公證機(jī)關(guān)公證，有部分流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有法律效應(yīng)，這些因素均是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中當(dāng)事人之間出現(xiàn)難以解決糾紛的重要原因。

（四）土地權(quán)屬不清，承包政策落實(shí)不到位

我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律尚不完善，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一些規(guī)定還存在不足之處，這在一定程度上影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。地方政府和農(nóng)民之間針對(duì)土地問(wèn)題也有許多意見(jiàn)，歷史性的糾紛和政策性的糾紛頻頻出現(xiàn)。我國(guó)的農(nóng)村土地政策為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展一直處于變化和完善之中，但是相應(yīng)的法律法規(guī)和行政制度卻沒(méi)有跟進(jìn)。政策的滯后性致使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生了不少矛盾，致使土地權(quán)屬不清，許多承包政策落實(shí)不到位?！掇r(nóng)村土地承包法》是為了完善我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，但在實(shí)際操作中此法律還存在一些不足，亟待相關(guān)部門的改進(jìn)。

二、完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的四點(diǎn)建議

（一）完善相關(guān)土地政策，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

政府要完善土地政策，為“三農(nóng)”的發(fā)展提供便利條件，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，開拓農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。瀘水縣要完善當(dāng)?shù)氐耐恋卣?，首先要訂立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)格式合同，讓農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)行為有法可依，摒棄從前口頭化的合同方式，這能有效的減少流轉(zhuǎn)合同糾紛，降低交易的成本，提高土地流轉(zhuǎn)的效益。其次，瀘水縣可以在保證耕地規(guī)模和效益的同時(shí)積極調(diào)整種植業(yè)生產(chǎn)格局，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況發(fā)展特色蔬菜、核桃、中藥材等農(nóng)作物和經(jīng)濟(jì)作物基地；同時(shí)將那些土壤環(huán)境差、生產(chǎn)能力低的耕地改為林地，種植牧草發(fā)展畜牧業(yè)。這樣瀘水縣就可以逐步形成農(nóng)林牧全面發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，充分有效的利用土地資源，促進(jìn)瀘水縣農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理，推行規(guī)范性流轉(zhuǎn)

瀘水縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生，多數(shù)與流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范有關(guān)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定過(guò)于原則籠統(tǒng)，比如異地安置引起的糾紛、幾次土地發(fā)包引起的糾紛等。只有通過(guò)政府層面完善流轉(zhuǎn)過(guò)程，建立起完備的制度體系，維護(hù)合同的法律效力，才能全面保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。尤其是在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，雙方的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按法律的相關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理使用權(quán)變更登記，這樣才能從法律層面明確權(quán)利歸屬，保護(hù)土地流轉(zhuǎn)交易的安全性。同時(shí)相關(guān)部門要針對(duì)農(nóng)民法律觀念淡薄的現(xiàn)狀，幫助農(nóng)戶增強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的簽訂意識(shí)，逐步提高他們用法律保護(hù)合法權(quán)益的認(rèn)識(shí)。

（三）強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)，吸引工商資本參與土地流轉(zhuǎn)

瀘水縣天然的環(huán)境決定其必須走規(guī)模經(jīng)營(yíng)的道路。因?yàn)橛崎e的土地資源和單一的土地結(jié)構(gòu)很難提升當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民生活水平，必須要形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)才能更好的服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收。瀘水縣政府要加大政策干預(yù)力度，促使工商資本回流農(nóng)村。首先要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入力度，鼓勵(lì)農(nóng)民貸款，為金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”發(fā)展提供強(qiáng)大資金保障。其次，健全相關(guān)制度和政策，為工商資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)開通方便的通道，營(yíng)造寬松的政策條件和良好的外部環(huán)境。第三，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)進(jìn)行資金補(bǔ)貼，建立起相關(guān)的政府補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制。比如適當(dāng)減免營(yíng)業(yè)稅、所得稅，給予企業(yè)一定程度的財(cái)政補(bǔ)貼，這樣才能大力提高相關(guān)企業(yè)和資金進(jìn)入農(nóng)民村的積極性。

（四）加強(qiáng)政府部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與管理

政府部門在解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題方面有天然的優(yōu)勢(shì)和能力。政府部門是政策的制定者和促使者，要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與管理，促進(jìn)和推動(dòng)瀘水縣土地的有序流轉(zhuǎn)。首先，強(qiáng)化縣、（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)經(jīng)管理部門工作職能，以便更好地為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民服務(wù)。其次，政府要顯示出對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重視程度，定期開展法律知識(shí)的講解，將各項(xiàng)制度和政策大力推廣到農(nóng)民群體中，這可以有效防止許多糾紛的出現(xiàn)。再次，政府需主動(dòng)參與到合同的制定和推行中。為農(nóng)戶制定規(guī)范的合同范本，并且全程監(jiān)控流轉(zhuǎn)后的情況，防止出現(xiàn)損害土地、污染環(huán)境的情況。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中不可避免的要出現(xiàn)許多問(wèn)題。原因除了農(nóng)民法律知識(shí)不強(qiáng)和部分歷史原因外，更大程度上來(lái)自于各級(jí)政府方面，政府的行為決策直接影響到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。政府在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革中發(fā)揮著重要的作用。一方面要完善土地相關(guān)的法律制度和政策規(guī)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促使農(nóng)民享受到更豐富的土地流轉(zhuǎn)成果。另一方面，各種資金對(duì)于農(nóng)業(yè)的促進(jìn)作用不容忽視，政府要通過(guò)各種政策吸引外來(lái)資金以推進(jìn)瀘水縣規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：瀘水縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局）