唐小松景麗娜

美國對(duì)緬甸公共外交評(píng)析*

唐小松景麗娜

在美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的大背景下，緬甸的地緣政治地位日益突出。隨著緬甸民主化進(jìn)程的順利推進(jìn)，中緬關(guān)系的迅速發(fā)展，美國對(duì)緬甸的外交政策發(fā)生了轉(zhuǎn)向，突出地表現(xiàn)為美國加強(qiáng)了對(duì)緬甸的公共外交，具體表現(xiàn)為:加大對(duì)緬甸公共外交的投入和預(yù)算;重視與緬甸的人文、教育交流;強(qiáng)調(diào)對(duì)緬甸輸出美國政治價(jià)值觀。美國加強(qiáng)對(duì)緬甸的公共外交，對(duì)中國影響較為深遠(yuǎn)，尤其體現(xiàn)在對(duì)中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的未來發(fā)展，對(duì)中國周邊安全戰(zhàn)略的實(shí)施以及“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)三個(gè)方面。對(duì)此，中國政府在對(duì)緬政策中應(yīng)做到與時(shí)俱進(jìn)，建立兩國間的互信機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)緬甸的公共外交投入，促進(jìn)兩國關(guān)系的和諧發(fā)展。

美國緬甸公共外交中國

近年來，隨著美國對(duì)緬甸外交政策的轉(zhuǎn)向，美緬關(guān)系逐步趨向緩和與改善，對(duì)中緬兩國關(guān)系及亞太局勢(shì)帶來諸多不確定因素。對(duì)此，中國學(xué)者強(qiáng)化了對(duì)美國對(duì)緬甸宏觀政策的研究，在美國對(duì)緬甸外交政策的調(diào)整和主要影響因素、美國政策調(diào)整對(duì)美緬關(guān)系及對(duì)中國的影響以及中國政府的對(duì)策等方面取得了一定成果。但總體來說，在美國對(duì)緬公共外交的研究上未給予足夠重視。實(shí)際上，公共外交在美國對(duì)緬的外交政策中扮演著極其重要的角色，隨著美緬關(guān)系的變化顯現(xiàn)出新的特點(diǎn)，也對(duì)中國帶來了一些負(fù)面影響，需要中國予以重視并積極應(yīng)對(duì)。

一、美國對(duì)緬甸公共外交的特點(diǎn)

美國時(shí)任國務(wù)卿希拉里·克林頓高調(diào)宣布“重返亞太”之后，美緬兩國政府以耶托人質(zhì)事件的和平解決為契機(jī)，開啟了兩國多年以來首次國家高層會(huì)面。2011年3月，吳登盛總統(tǒng)上臺(tái)后即開啟緬甸的民主化進(jìn)程。隨后，奧巴馬政府將緬甸作為美“亞太再平衡”的一個(gè)重要突破口，對(duì)緬甸施行“以行動(dòng)對(duì)行動(dòng)”(action－for－action approach)為原則的外交政策，兩國關(guān)系得到一定的改善。①“Testimony of Ambassador－designate to Burma Derek Mitchell”，http://iipdigital．usembassy．gov/st/english/texttrans/2012/06/ 201206278204．html#axzz4BboijfdH．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年3月9日)同時(shí)，美國也特別重視對(duì)緬甸開展公共外交。主要有以下三個(gè)特點(diǎn)。

第一，加大對(duì)緬甸公共外交的投入和預(yù)算。在“亞太再平衡”戰(zhàn)略的大背景下，美國逐漸放松對(duì)緬經(jīng)濟(jì)制裁，開始兩國間的經(jīng)貿(mào)合作，并為緬甸的發(fā)展提供大量的援助，尤為明顯的是對(duì)緬甸公共外交的投入和預(yù)算大大增加。根據(jù)美國國務(wù)院2016年公共外交綜合報(bào)告②The United States Department of State，“2016 Comprehensive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting”，p．247，http://www．state．gov/pdcommission/reports/2016/index．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年10月10日)的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年至2015年間，美國在緬甸的外交和領(lǐng)事項(xiàng)目(D＆CP)以及支出總計(jì)的實(shí)際額度都呈現(xiàn)了一定的增長(zhǎng)額度。美國在緬的外交和領(lǐng)事項(xiàng)目2013年實(shí)際支出為940 254美元，排在美國亞太地區(qū)各國公共外交投入的第十一位;2014年這一項(xiàng)目在緬甸的實(shí)際支出為1，487，365美元，排在第十位，總體呈上漲趨勢(shì)(見表1)。

表1美國對(duì)緬甸公共外交的實(shí)際支出(美元)

表2美國對(duì)緬甸公共外交主要項(xiàng)目的實(shí)際支出(美元)

據(jù)表2數(shù)據(jù)，美國對(duì)緬公共外交的主要項(xiàng)目的實(shí)際支出在2014～2016年出現(xiàn)了不同程度的增長(zhǎng)。其中美國空間這一公共外交項(xiàng)目在緬甸的實(shí)際投入從2014年的58 767美元，到2016年已增長(zhǎng)到300 899美元。就支持美國國務(wù)院教育和文化事務(wù)局(ECA)的相關(guān)公共外交項(xiàng)目而言，其支持的資金額度也在增大，2016年的最新數(shù)據(jù)為199 928美元。

此外，美國對(duì)緬甸開展的公共外交項(xiàng)目中，美國之音緬甸語服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際投入額在2013～2014年間共增長(zhǎng)了19．1萬美元，①The United States Department of State，“2016 Comprehensive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting”，p．21，http://www．state．gov/pdcommission/reports/2016/index．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年10月10日)覆蓋緬甸的“富布萊特計(jì)劃”②“富布萊特計(jì)劃”，是美國政府設(shè)置的教育資助金。下的外語教學(xué)援助計(jì)劃以及東西方研究中心所開展的專業(yè)學(xué)術(shù)交流項(xiàng)目的投入和預(yù)算也有所增加，增幅最明顯的則是美國對(duì)東南亞青年領(lǐng)袖計(jì)劃的投入和預(yù)算，2015年預(yù)算比2014年實(shí)際投入增加將近550萬美元，而作為該項(xiàng)目投入的重點(diǎn)對(duì)象，緬甸受益匪淺，截至2014年底，加入該項(xiàng)目的緬甸年輕人已接近萬人。

美國政府及官方人員在訪問緬甸期間，也多次表態(tài)，要充分支持緬甸的民主改革和國家發(fā)展。奧巴馬總統(tǒng)2012年對(duì)緬甸訪問期間，宣布要與緬甸建立旨在“加強(qiáng)緬國內(nèi)民主、人權(quán)和法治，促進(jìn)緬甸政府透明治理，促進(jìn)民族和平與和解，滿足緬甸人道主義需求，并能夠改善緬甸人民健康和生計(jì)發(fā)展”的伙伴關(guān)系，以促進(jìn)緬甸國內(nèi)的民主改革。同時(shí)奧巴馬還宣布要投入1．7億美元支持緬甸國內(nèi)的改革。2016年初，美國常務(wù)副國務(wù)卿布林肯在訪問緬甸期間，分別與民盟領(lǐng)袖昂山素季、時(shí)任緬總統(tǒng)吳登盛以及緬軍方領(lǐng)袖會(huì)面，就緬甸大選后面臨的國內(nèi)政治環(huán)境、國際環(huán)境，以及美國如何支持緬甸改革和民主進(jìn)程等主題進(jìn)行了深入探討。布林肯隨后在記者會(huì)上表示，“緬甸的民主進(jìn)程將會(huì)繼續(xù)，直到這個(gè)民選政府可以實(shí)現(xiàn)主權(quán)完整，對(duì)人民有所交代。美國將與新政府密切合作，支持其努力實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。”③“緬甸政府交替在即美國表態(tài)全力幫助”，http://www．mhwmm．com/Ch/NewsView．a(chǎn)sp?ID=14706．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年2月25日)

美國國際開發(fā)署(USAID)作為美國對(duì)外實(shí)施民主滲透最重要的機(jī)構(gòu)，在支持和推動(dòng)緬甸民主化方面也發(fā)揮了重要的作用。自2012年以來，美國國際開發(fā)署已在緬甸的14個(gè)邦和地區(qū)開展了援助項(xiàng)目，截至2015年9月，三個(gè)年度累計(jì)共達(dá)2．76億美元，數(shù)以百萬計(jì)的緬甸人民從中受益。取得的主要成果包括:為緬甸普通道路安全維護(hù)的工程師和工作人員提供培訓(xùn);技術(shù)援助曼德勒公路項(xiàng)目;①Sasakawa Peace Foundation USA Research Department，“The United States And Japan－Assissting Myanmar’s Development”，p．86，Oct．21，2015，http://spfusa．org/wp－content/uploads/2015/10/Sasakawa_MyanmarReport_4web1．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年2月25日)在緬甸開展民族和解與和平建設(shè)項(xiàng)目，建立緬甸人民相互合作、增進(jìn)理解的網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)緬甸民族和解進(jìn)程;開展旨在促進(jìn)緬甸法治社會(huì)透明、負(fù)責(zé)任管理制度的建設(shè)，鼓勵(lì)媒體開展獨(dú)立、開放的民主治理項(xiàng)目，支持緬甸建立民主體制、促進(jìn)人權(quán)發(fā)展;建設(shè)健康、富有活力的社區(qū)項(xiàng)目，幫助緬甸國內(nèi)的流離失所者，降低兒童的死亡率和傳染病傳播概率，改善數(shù)以百萬計(jì)緬甸人民的生活。②Sasakawa Peace Foundation USA Research Department，“The United States And Japan－Assissting Myanmar’s Development”，p．87，Oct．21，2015，http://spfusa．org/wp－content/uploads/2015/10/Sasakawa_MyanmarReport_4web1．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年5月20日)此外，美國國際開發(fā)署于2012年就在緬甸開始了為期三年的針對(duì)2015年緬甸大選的“選舉和政治進(jìn)程”援助項(xiàng)目，資金額度為1100萬美元，幫助緬甸政府加強(qiáng)選舉管理，確保選舉自由、公正、誠實(shí)和可信，支持緬甸民主改革和政黨發(fā)展，并推動(dòng)選舉人教育。③USAID Press Office:”USAID Announces Elections and Political Process Assistance Program in Burma”，https://www．usaid．gov/ news－information/press－releases/usaid－announces－elections－and－political－process－assistance－program．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年7月16日)

第二，重視與緬甸的人文、教育交流。隨著政治經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)以及社會(huì)的逐漸開放，緬甸原有的教育體制已經(jīng)不能滿足其在管理國家內(nèi)部事務(wù)、有效利用外來經(jīng)濟(jì)援助等方面對(duì)專業(yè)型人才的要求。在美國國際開發(fā)署的倡導(dǎo)和資助下，美國一些高校與緬甸高校開始建立合作關(guān)系，包括美國亞利桑大學(xué)與仰光大學(xué)、勃生大學(xué)以及一些私立學(xué)校之間的合作關(guān)系。美國為緬甸的高校增設(shè)了海洋科學(xué)等課程，幫助建立現(xiàn)代化的微生物實(shí)驗(yàn)室，為在美國高校交換的緬甸學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金，鼓勵(lì)更多的緬甸學(xué)生赴美留學(xué)，接觸美國的思想文化、感受美國的社會(huì)氛圍。而且近年來，對(duì)緬甸的相關(guān)研究在美國也很熱。美國老牌名?？的螤柎髮W(xué)重新開設(shè)了緬甸語課，約翰·霍普金斯大學(xué)也開設(shè)了緬甸研究的相關(guān)課程。

美國政府逐漸意識(shí)到，“亞太再平衡”戰(zhàn)略要面對(duì)以中國為代表的新興大國，單單依靠經(jīng)濟(jì)、軍事等硬實(shí)力的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要以公共外交為輔助手段，以輸出美國民主價(jià)值觀為核心，以青年領(lǐng)袖為主要對(duì)象，不斷提升美國在亞太地區(qū)的影響力。④The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．48，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年2月27日)美國國務(wù)院教育和文化事務(wù)局(ECA)為緬甸年輕人開展了英語語言教育相關(guān)的活動(dòng)，幫助緬甸年輕一代實(shí)現(xiàn)與美國文化和信息的互通有無，致力于為兩國青年的學(xué)術(shù)交流搭建平臺(tái)，促進(jìn)相互間的學(xué)習(xí)。⑤The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．70，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年2月22日)同時(shí)，通過提升新一代青年領(lǐng)導(dǎo)技能的東南亞青年領(lǐng)袖計(jì)劃，為緬甸青年提供機(jī)遇、培養(yǎng)社會(huì)責(zé)任感，為緬甸未來發(fā)展儲(chǔ)備全新型人才?！案徊既R特計(jì)劃”涵蓋了威廉富布賴特－希拉里·羅德姆·克林頓獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目和富布萊特外語教學(xué)援助計(jì)劃，其中獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目重在通過交流增進(jìn)相互了解，鼓勵(lì)美國的一些專家和博士擔(dān)任緬甸政府部委和機(jī)構(gòu)公共政策領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者的特別助理，實(shí)現(xiàn)兩國人才的交流與互動(dòng);富布萊特外語教學(xué)援助計(jì)劃為緬甸英語老師提供在美國學(xué)習(xí)和為美國的初中生教授自己母語的機(jī)會(huì)，促進(jìn)文化交流。⑥The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．78，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年4月20日)2013年，美國為緬甸民眾提供技術(shù)和能力支持，幫助300多個(gè)公民社會(huì)組織和5800名人員參與緬甸的轉(zhuǎn)型和政治進(jìn)程。同時(shí)，就緬甸新媒體領(lǐng)域人才的缺失，美國為緬甸400多名新聞工作者提供基礎(chǔ)培訓(xùn)，并培訓(xùn)媒體記者們以加強(qiáng)他們對(duì)沖突的敏感性，以及掌握基本的報(bào)道技能。⑦“U．S．Assistance to Burma“，http://www．state．gov/r/pa/prs/ ps/2014/230463．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年10月11日)

第三，強(qiáng)調(diào)對(duì)緬甸輸出美國政治價(jià)值觀。對(duì)外輸出民主價(jià)值觀、傳播美國式民主，是美國對(duì)外政策中非常重要的內(nèi)容之一。如前歐共體主席雅克．德洛爾所說:“美國政府一只手拿著圣經(jīng)，另一只手拿著槍?！雹嚅T洪華:“美國“輸出民主”戰(zhàn)略淺析”，《國際政治研究》，1999年第1期，第22頁。在美國人看來，美國式民主優(yōu)于其他任何政治制度，所以世界的命運(yùn)應(yīng)該交由美國來主導(dǎo)，其他國家應(yīng)該“認(rèn)同民主、自由市場(chǎng)、有限政府、政教分離、人權(quán)、個(gè)人主義、法治等西方價(jià)值觀，并把這些價(jià)值觀念納入他們的體制?！雹賁amuel Huntington，“The West:Unique，Not Universial”，F(xiàn)oreign Affairs，November/December，1996，p．40，美國國際開發(fā)署作為美國對(duì)緬民主輸出的主要行為體，致力于加強(qiáng)緬甸政府的民主改革，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，提高弱勢(shì)群體生活水平，同時(shí)鼓勵(lì)緬甸民族內(nèi)部和解。民主價(jià)值觀的輸出對(duì)象主要是占緬甸總?cè)藬?shù)44．70%的24歲以下青年，因?yàn)榍嗄耆后w是社會(huì)發(fā)展的重要力量，而公共外交又是青年群體參與政治最便利的渠道，將青年群體作為公共外交的重點(diǎn)對(duì)象，培養(yǎng)年輕人的思想意識(shí)與價(jià)值觀念，可產(chǎn)生承前啟后的效果。②參見唐小松、曾維威:“美國對(duì)華周邊公共外交的特點(diǎn)與影響”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2015年第11期，第36頁。

在信息革命時(shí)代，社會(huì)運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵是信息的流通。美國對(duì)緬甸民主價(jià)值觀的輸出，充分利用了國際廣播這一傳媒工具。美國之音通過廣播、電視、網(wǎng)站、社交平臺(tái)(YouTube，Twitter，F(xiàn)acebook)為緬甸提供新聞，內(nèi)容豐富，涵蓋了美國政治、科學(xué)、技術(shù)和體育運(yùn)動(dòng)等各種主題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自由亞洲電臺(tái)緬甸語電臺(tái)2014年總支出達(dá)16．92萬美元。電臺(tái)關(guān)注緬甸軍政府濫用土地征用權(quán)、少數(shù)民族的權(quán)利、人民的生活環(huán)境及媒體自由等問題，將問答環(huán)節(jié)與反對(duì)派領(lǐng)袖、諾貝爾和平獎(jiǎng)得主昂山素季對(duì)話作為常規(guī)欄目，深受緬甸受眾歡迎，在監(jiān)督緬甸軍政府50多年來的政治、經(jīng)濟(jì)和其他改革中起了至關(guān)重要的作用。③The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．70，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年2月25日)與此同時(shí)，美國也豐富了國內(nèi)認(rèn)識(shí)緬甸的信息源。除了美國政府部門之外，還有為政府做政策建議的一些智庫、多邊國際組織。例如，亞洲基金會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注緬甸，基金會(huì)每年定期都將出版關(guān)于緬甸政治、社會(huì)專題的相關(guān)報(bào)告。此外，還有媒體和刊物，包括《外交學(xué)人》、《紐約時(shí)報(bào)》、《外交事務(wù)》等?！锻饨粚W(xué)人》和《紐約時(shí)報(bào)》都有專門負(fù)責(zé)撰寫緬甸專題的記者。④“美國如何關(guān)注緬甸和現(xiàn)實(shí)中的美緬關(guān)系”，http://www．uscnpm．com/model_item．html?action=view＆table=article＆id=11121．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年10月9日)

二、美國對(duì)緬甸公共外交的動(dòng)因

伴隨著美國戰(zhàn)略重心東移亞太，緬甸特殊的地緣優(yōu)勢(shì)愈加明顯，各國均趁緬甸民主轉(zhuǎn)型之機(jī)，改善與緬甸的關(guān)系，中國、東盟、日本等地資本紛紛涌入緬甸，搶占市場(chǎng)，美國也不例外。面對(duì)緬甸政府民主改革的推進(jìn)以及中緬關(guān)系的不斷發(fā)展，美國希望通過加大對(duì)緬甸的公共外交，改善美緬關(guān)系，進(jìn)而加強(qiáng)其在東南亞的勢(shì)力，以達(dá)到制約中國影響力的目的。

第一，緬甸在美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略中具有重要的經(jīng)濟(jì)和政治地緣地位。美國大力開展對(duì)緬甸的公共外交，是以維護(hù)美國的國家利益為基本導(dǎo)向的。緬甸在美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略中的地位，就為其加大對(duì)緬公共外交的力度提供了充足的動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)上，緬甸能滿足美國開拓亞洲市場(chǎng)和對(duì)進(jìn)口資源的需求。緬甸位于中國、印度和東南亞地區(qū)的十字路口，處于東南亞地區(qū)中心位置，地理位置比較優(yōu)越，礦產(chǎn)資源極為豐富，其鉛、鋅、錫、銅等的總產(chǎn)量和出口量均居于亞洲前五位，石油和天然氣儲(chǔ)量也相當(dāng)豐富。作為能源消費(fèi)大國，美國通過緩和與緬甸的關(guān)系，可以創(chuàng)造更多進(jìn)口資源的選擇機(jī)會(huì)。近年來，隨著中國、日本等國家的資本大量流入緬甸市場(chǎng)，急需向外開拓市場(chǎng)的美國經(jīng)濟(jì)利益遭受了巨大的損失，美國公司在緬甸民主進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)開放的大背景下，對(duì)踏入緬甸這片市場(chǎng)“處女地”的呼聲也日益高漲。⑤杜蘭:“轉(zhuǎn)型后的緬甸:中美博弈新戰(zhàn)場(chǎng)”，http://www．ciis．org．cn/chinese/2014－12/22/content_7458663．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年3月5日)

政治上，改善與緬甸的關(guān)系，可以平衡中國、增加與東盟的合作空間。2012年6月第11屆“亞洲安全大會(huì)”期間，美國國防部長(zhǎng)帕內(nèi)塔曾明確提出，美國在亞洲的戰(zhàn)略目標(biāo)即是通過拉攏緬甸，拓展美國與其他亞洲伙伴國的關(guān)系，以增強(qiáng)美國在亞洲的存在感。其最真實(shí)目的就是“從軍事、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面對(duì)中國進(jìn)行全面圍堵，而緬甸對(duì)于美國來說，就是要補(bǔ)上圍堵中國的最后一個(gè)戰(zhàn)略點(diǎn)。”⑥成漢平、寧威:“緬甸大選后的政局走向”，《唯實(shí)》，2016年3期，第91頁。同時(shí)，由于美國與東盟在如何對(duì)待緬甸的問題上存在分歧，美國改變對(duì)緬孤立政策，一定程度上可增加與東盟的合作空間，有利于其實(shí)現(xiàn)“重返東南亞”的目標(biāo)。①杜蘭:“轉(zhuǎn)型后的緬甸:中美博弈新戰(zhàn)場(chǎng)”，http://www．ciis．org．cn/chinese/2014－12/22/content_7458663．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年3月5日)東盟作為美國重要的貿(mào)易和投資市場(chǎng)，與中國近年來在政治、經(jīng)濟(jì)、安全領(lǐng)域的深入合作，深深刺激了美國，美國不會(huì)坐視不管，只會(huì)積極地采取行動(dòng)，而緬甸則是一個(gè)戰(zhàn)略入口。

同時(shí)，對(duì)于美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程，緬甸政府也表現(xiàn)出不反對(duì)的姿態(tài)，主動(dòng)采取措施改善與美國的關(guān)系，②“Balancing Acts:The U．S．Rebalance and Asia－Pacific Stability”，http://www2．gwu．edu/～sigur/assets/docs/BalancingActs_Compiled1．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年3月7日)更加堅(jiān)定了美國想要在緬甸發(fā)揮作用的決心，實(shí)施“以行動(dòng)對(duì)行動(dòng)”的外交政策，重視美國在緬甸形象的重新建構(gòu)，大力開展公共外交，以改善美國國家形象、緩和美緬關(guān)系、加強(qiáng)美國在緬甸的影響力。2015年2月美國官方在總結(jié)“亞太再平衡”戰(zhàn)略收益中也指出，“美國支持了緬甸向民主政府過渡，同時(shí)加強(qiáng)了緬甸與美國雙邊的關(guān)系”，③Office of the Press Secretary，“FACT SHEET:Advancing the Rebalance to Asia and the Pacific”，https://www．whitehouse．gov/thepress－office/2015/11/16/fact－sheet－advancing－rebalance－asia－andpacific．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年5月10日)對(duì)緬甸以及美緬關(guān)系的發(fā)展持樂觀態(tài)度?；诰挼樵诿绹皝喬倨胶狻睉?zhàn)略實(shí)施中的關(guān)鍵地位以及美國以往對(duì)緬甸采取制裁政策所造成的被動(dòng)局面，美國勢(shì)必會(huì)在緬甸采取相應(yīng)的行動(dòng)，而對(duì)緬開展公共外交是其最好的選擇之一。對(duì)緬公共外交的開展，不僅有利于美國改善在緬的國家形象，緩解美緬關(guān)系，還可以加強(qiáng)美國在緬甸的影響力。

第二，緬甸國內(nèi)民主化進(jìn)程的推進(jìn)為美國實(shí)行公共外交提供了契機(jī)。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)60年的外界隔離、專制統(tǒng)治及內(nèi)戰(zhàn)，緬甸最終邁向民主改革與和平發(fā)展的道路。緬甸政府利用國內(nèi)豐富的自然資源和人力資源、地處世界上最具活力地區(qū)等優(yōu)勢(shì)，抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)和政府的轉(zhuǎn)型。④Asian Development Bank，“Myanmar in Transition:Opportunities and Challenges”，p．15，August 2012，http://www．a(chǎn)db．org/publications/myanmar－transition－opportunities－and－challenges．(上網(wǎng)時(shí)間: 2016年5月11日)而緬甸的改革和政府的轉(zhuǎn)型，均為美國開展對(duì)緬的公共外交奠定了基礎(chǔ)。

一方面，經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，對(duì)緬甸的民主化進(jìn)程起了催化劑的作用。一定程度上，也為美國對(duì)緬展開公共外交創(chuàng)造了動(dòng)力。吳登盛總統(tǒng)自2011年3月上任以來，一直積極地促使緬甸與國際經(jīng)濟(jì)的再接軌，并于2012年5月公布了“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革框架”(FESR)的報(bào)告，該報(bào)告?zhèn)戎赜诮?jīng)濟(jì)和社會(huì)的改革，以提高緬甸經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和強(qiáng)化公民社會(huì)作為改革核心。⑤“緬甸第二春從政治走向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革”，http://news．hexun．com/2013－01－24/150510246．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年5月10日)緬甸政府還通過加強(qiáng)與東盟(ASEAN)的關(guān)系，積極發(fā)揮加強(qiáng)區(qū)域合作所帶來的增長(zhǎng)潛力，充分利用其作為南亞和東南亞溝通橋梁的獨(dú)特地理優(yōu)勢(shì)，為緬甸帶來了一系列新的機(jī)遇，為緬甸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新活力。

另一方面，緬甸的政治民主化進(jìn)程得到國際社會(huì)的普遍認(rèn)可。吳登盛總統(tǒng)上任不久，就開始重新尋找與他國外交關(guān)系的平衡點(diǎn)，推行民主政治改革，承諾在重大基礎(chǔ)設(shè)施改善等方面尋求國際社會(huì)的支持，重塑緬甸的國際形象。⑥“Myanmar and the United States:Prospects for a Limited Security Partnership”，p．6，http://apo．org．a(chǎn)u/resource/myanmar－and－united－states－prospects－limited－security－partnership．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年3月27日)美國對(duì)緬甸政治民主化的進(jìn)程起到了重要的推動(dòng)作用。2011年11月中旬，奧巴馬總統(tǒng)在聲明中提到，緬甸的民主情況已經(jīng)有所改善，如果緬甸政府能夠繼續(xù)推進(jìn)國內(nèi)民主改革的進(jìn)程，將會(huì)為美緬關(guān)系的發(fā)展開啟新的篇章。⑦”Statement by President Obama on Burma”，https://www．whitehouse．gov/the－press－office/2011/11/18/statement－presidentobama－burma．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年3月29日)2012年8月，緬甸政府廢除了對(duì)國內(nèi)出版物的審查制度，并規(guī)定從2013年4月開始，將允許民間自由辦報(bào)，緬民間社會(huì)也逐漸開始對(duì)外開放，同時(shí)準(zhǔn)許非政府組織參與緬甸的政治生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2012年9月在聯(lián)合國大會(huì)的講話中，吳登盛總統(tǒng)闡釋了他對(duì)緬甸政治改革進(jìn)程的階段性總結(jié)，表示緬甸已經(jīng)擺脫了過去行政、立法和司法集中的獨(dú)裁體制，而代之以民主的政府、高效的議會(huì)。⑧“Myanmar Will Be Participating More Actively in Activities of United Nations in Various Fields”，New Light of Myanmar，September 28，2012．改革得到了國際社會(huì)的認(rèn)可，印度尼西亞外長(zhǎng)馬蒂表示，“東盟此次將2014年的輪值主席國交給緬甸，既可以看作是對(duì)緬甸民主改革的肯定，也標(biāo)志著緬甸改革政策取得了實(shí)質(zhì)性的成果?！雹佟皷|盟峰會(huì)批準(zhǔn)緬甸成為2014年東盟輪值主席國”，http://www．Chinanews．com/gj/2011/11－18/3468925．shtml．(上網(wǎng)時(shí)間: 2016年4月7日)

同時(shí)，昂山素季在美國對(duì)緬甸的政策調(diào)整以及對(duì)緬開展公共外交中也扮演了不可忽視的角色。在西方人眼中，昂山素季是一個(gè)英勇無畏的領(lǐng)導(dǎo)人，是民主自由的斗士，是解決緬甸社會(huì)政治問題的最佳人選。甚至有人說，緬甸的問題將會(huì)不斷地惡化，除非昂山素季能夠掌握緬甸國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。②Kyaw Yin Hlaing，“Aung San Suu Kyi of Myanmar:A Review of the Lady’s Biographies”，http://muse．jhu．edu/article/221295．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年7月6日)美國官方尊重昂山素季的意見，并將其作為美國對(duì)緬甸政策取向的基礎(chǔ)。美國著名緬甸問題專家大衛(wèi)·斯坦伯格指出，“沒有任何一個(gè)外國人能夠比昂山素季更能影響美國對(duì)一個(gè)國家的外交政策。作為國際民主的化身，她是美國對(duì)緬政策取向的主要考量。”③David I．Steinberg，“Aung San Suu Kyi and US Policy toward Burma/Myanmar”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，p．51，July 13，2015．可以看出，緬甸民主化進(jìn)程的推進(jìn)，以及一直以來得到美國大力支持的緬民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季，均為美國對(duì)緬甸開展公共外交奠定了基礎(chǔ)，因?yàn)檫@更有利于美國實(shí)現(xiàn)在對(duì)緬公共外交中輸出美國價(jià)值觀體系，實(shí)現(xiàn)民主政治的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三，中緬關(guān)系的發(fā)展刺激美國加快對(duì)緬甸公共外交的步伐。美國加快對(duì)緬公共外交的步伐，不容忽視的一大因素就是中緬關(guān)系的快速發(fā)展。中國和緬甸長(zhǎng)期以來在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域都有著廣泛的合作與交流，是緬甸最大的貿(mào)易伙伴和最大的投資國。歷史上美國對(duì)緬甸的孤立政策，客觀上使中緬兩國的關(guān)系更為密切。近年來中國與緬甸的經(jīng)濟(jì)合作范圍在不斷擴(kuò)大，兩國間總的貿(mào)易額也呈上漲趨勢(shì)(見下圖)。

從上表看，2010～2014年間，隨著緬甸進(jìn)出口總額的迅速增長(zhǎng)，緬甸對(duì)中國的出口占其出口總額的比例也越來越高;與此同時(shí)，中國對(duì)緬甸出口在其對(duì)外出口總額中的比重也在增加。據(jù)緬方統(tǒng)計(jì)，“2015年1～9月，緬中進(jìn)出口貿(mào)易總額為77．02億美元，同比增長(zhǎng)15．9%，占緬外貿(mào)總額的36．1%。”“中國為緬甸第一大貿(mào)易伙伴、第一大出口市場(chǎng)和第一大進(jìn)口來源地?！雹堋?015年1－9月緬中進(jìn)出口貿(mào)易額增長(zhǎng)15．9%”，http:// mm．mofcom．gov．cn/article/zxhz/tjsj/201603/20160301270122．shtm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年4月25日)而根據(jù)緬官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年在擴(kuò)大投資的情況下，美國對(duì)緬甸的投資總額僅為2．4356億美元，占緬甸外國投資總額的0．6%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國、日本、泰國等亞洲國家，甚至還落后于荷蘭、挪威等歐洲國家。⑤“美國與緬甸關(guān)系明顯升溫”，http://world．huanqiu．com/ observation/2013－02/3683188．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年7月2日)對(duì)此，美國前助理國務(wù)卿坎貝爾指出:“膽大的東南亞人、富于冒險(xiǎn)精神的歐洲人、不知疲倦的韓國和日本商人，以及無處不在的澳大利亞人，正在這里齊聚一堂，但美國人卻少得可憐”。①“垂涎緬甸市場(chǎng)美國仍存狐疑”，http://zqb．cyol．com/html/ 2013－05/21/nw．D110000zgqnb_20130521_3－05．Htm．(上網(wǎng)時(shí)間: 2016年7月5日)這種被動(dòng)局面，完全不利于美國改善同緬甸的關(guān)系，在亞太地區(qū)發(fā)揮更大影響力。

資料來源:根據(jù)亞洲發(fā)展銀行網(wǎng)站的數(shù)據(jù)制作，Key Indicators for Asia and the Pacific 2015，Myanmar，http://www．a(chǎn)db．org/ sites/default/files/publication/175162/mya．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年7月6日)

此外，中國與緬甸繼續(xù)保持良好的高層互訪機(jī)制，兩國政府都很滿意兩國間的“胞波”情誼。2013年，中國與緬甸政府發(fā)布的公報(bào)中指出，中緬“胞波”情誼源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。建交以來，兩國政府在互相尊重、平等互利的基礎(chǔ)上推動(dòng)雙邊關(guān)系的友好發(fā)展，給兩國人民帶來切身利益。自2011年中緬兩國建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系以來，兩國共同致力于推動(dòng)在各領(lǐng)域的友好交流與合作，不但促進(jìn)了兩國的繁榮與發(fā)展，也為維護(hù)地區(qū)和平與發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。②“中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦共和國聯(lián)合新聞公報(bào)”，http://www．a(chǎn)sean－china－center．org/2013－04/07/c_132290080．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年4月28日)20多年來，中國通過聯(lián)合國安全理事會(huì)阻止緬甸軍政府對(duì)其國家不利的行動(dòng)，并幫助緬甸化解西方經(jīng)濟(jì)制裁的負(fù)面影響。而且，中緬雙方都尊重和奉行和平共處五項(xiàng)原則，這不僅為兩國關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為世界秩序的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。在出席瀾滄江－湄公河合作首次外長(zhǎng)會(huì)議時(shí)，王毅外長(zhǎng)與緬外長(zhǎng)吳溫納貌倫進(jìn)行了會(huì)談，吳溫納貌倫表示“緬方期待在‘一帶一路’框架下加強(qiáng)兩國經(jīng)貿(mào)、基礎(chǔ)設(shè)施合作，愿與中方共同打擊邊境違法犯罪及跨境恐怖主義活動(dòng)，切實(shí)維護(hù)邊境地區(qū)和平安寧”③“王毅會(huì)見緬甸外長(zhǎng)吳溫納貌倫”，http://news．xinhuanet．com/world/2015－11/11/c_128418852．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年4月18日)。

在美國處理與緬甸的關(guān)系中，中國因素始終是深層次動(dòng)力，美國難免會(huì)關(guān)注、估量、平衡以及遏制中國對(duì)緬甸的影響力。④方天建、何躍:“美國對(duì)緬甸政策調(diào)整中的中國因素”，《東南亞南亞研究》，2014年第3期，第8頁。中緬間各領(lǐng)域的合作和發(fā)展，讓美國擔(dān)心中國借緬甸加強(qiáng)在東南亞影響力，進(jìn)而排擠美國，加速了美國對(duì)緬政策的調(diào)整。美國前眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席伯曼在美對(duì)緬政策聽證會(huì)上曾提到:“歷史上中國與緬甸的關(guān)系并不穩(wěn)定，但我們對(duì)緬采取孤立政策，加大了中國對(duì)緬甸的影響力。當(dāng)聯(lián)合國和其他國際組織對(duì)緬甸實(shí)行高壓政策的時(shí)候，中國作為尋求國際認(rèn)可的崛起大國，儼然成了緬甸的強(qiáng)有力的后衛(wèi)。”⑤“Chairman Berman’s Opening Remarks at Hearing，U．S．Policy Toward Burma”，October 21，2009，http://webarchive．loc．gov/all/ 20091104091815/http://internationalrelations．house．gov/press_display．a(chǎn)sp?id=665．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年4月25日)為此，美國開始改善與緬甸的關(guān)系、強(qiáng)化合作，當(dāng)然也沒有忽視重塑在緬甸國民心中的形象，加快了對(duì)緬開展公共外交的步伐。

三、美國對(duì)緬甸公共外交對(duì)中國的影響及其本身的制約因素

美國對(duì)緬甸大力開展公共外交，改善了美緬關(guān)系，得到了緬甸政府的積極響應(yīng)，同時(shí)削弱了中國在緬甸的影響力，影響了中緬之間的互信，對(duì)中國產(chǎn)生了一系列的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，對(duì)中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的未來發(fā)展帶來負(fù)面影響。隨著美國以更加積極務(wù)實(shí)的姿態(tài)介入緬甸的發(fā)展，對(duì)緬甸大力開展公共外交，緬甸新政府也開始積極回應(yīng)美國對(duì)人權(quán)和公民自由的關(guān)注，意味著中緬關(guān)系將變得更加敏感化、復(fù)雜化，將面臨更大的挑戰(zhàn)。政治上，雖然中緬之間仍然是全面合作的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，但隨著美緬關(guān)系的改善與發(fā)展，中緬兩國之間已經(jīng)產(chǎn)生了認(rèn)同方面的隔閡。中國與緬甸“胞波”情誼雖然深厚，但由于地緣和歷史原因，緬甸人民對(duì)中國并不完全信任，中緬之間在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域存在分歧。中國和緬甸國內(nèi)的分析專家、政策制定者，以及其他精英對(duì)兩國關(guān)系的認(rèn)知差距越來越大。中國認(rèn)為，自身秉持不干涉別國內(nèi)政的原則，阻止以美國為首的西方勢(shì)力對(duì)緬甸內(nèi)政的強(qiáng)勢(shì)干涉;秉持著包容的態(tài)度給予緬甸積極的支持和保護(hù)，幫助促進(jìn)緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緬甸政府和人民應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。然而由于美國故意夸大中國對(duì)緬甸的影響，不斷地宣揚(yáng)“中國威脅論”，導(dǎo)致緬甸民眾對(duì)中國在緬甸發(fā)展中的大力支持“視而不見”，認(rèn)為中國在緬甸的行為極為專橫而且對(duì)緬甸的未來發(fā)展毫無益處，甚至緬甸政府領(lǐng)導(dǎo)人在面對(duì)中國時(shí)表現(xiàn)出不滿，加深了中緬雙方的不信任。①“Myanmar and the United States:Prospects for a Limited Security Partnership”，p．17，http://apo．org．a(chǎn)u/resource/myanmar－and－united－states－prospects－limited－Security－partnership．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年5月19日)

經(jīng)濟(jì)上，緬甸與西方國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革、拓寬中緬合作領(lǐng)域，但也意味著中國在緬甸的經(jīng)濟(jì)地位和原有優(yōu)勢(shì)將受到不同程度的挑戰(zhàn)。作為緬甸第一大貿(mào)易伙伴和第一大出口市場(chǎng)，中國與緬甸有很多重大合作項(xiàng)目，但由于美國對(duì)緬甸施加影響，以及緬甸政府民眾對(duì)中國政府的不信任，這些合作項(xiàng)目都出現(xiàn)了波折。其中，最重要的就是位于克欽邦的伊洛瓦底江上游的密松水電站、緬甸皎漂港口到中國云南省的石油和天然氣管道，以及位于曼德勒北部的萊比塘礦場(chǎng)等項(xiàng)目。2011年9月，吳登盛總統(tǒng)單方面宣布，在其任期內(nèi)擱置密松水電站合作項(xiàng)目，造成了兩國政府之間的緊張局勢(shì)。此外，緬甸政府對(duì)美國的親近，嚴(yán)重影響了中國在緬的總投資。根據(jù)2014年3月緬甸中央統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2013年4～12月外國對(duì)緬的直接投資約21．5億美元，達(dá)到2012年全年的1．5倍，而來自中國的投資反而減少，預(yù)計(jì)2014全年投資額將會(huì)銳減至2012年度(約4億美元)的1/20。這意味著中國在緬甸的投資額4年來首次失去榜首位置。②“日媒:緬甸加速擺脫對(duì)華依賴中國在東南亞”，http:// www．a(chǎn)pdnews．com/asia/seasia/12105．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年5月3日)

第二，影響中國周邊安全戰(zhàn)略的實(shí)施。美國對(duì)緬甸大力開展公共外交，改善美緬關(guān)系，對(duì)中國周邊安全戰(zhàn)略的實(shí)施構(gòu)成了一定的威脅。緬甸作為中國西南近鄰，是中國與其他大國博弈的重要緩沖地帶，在中國周邊安全戰(zhàn)略實(shí)施中扮演著重要的角色。美國不斷加強(qiáng)其在緬甸的影響力，將可能影響中國西南邊疆的國土安全以及能源供應(yīng)通道的安全。同時(shí)，中國將可能受到來自美國、印度以及東盟的多重戰(zhàn)略擠壓。③張躍:“近期美對(duì)緬政策的調(diào)整及其對(duì)中緬關(guān)系的影響”，《東南亞之窗》，2011年第1期，第26頁。緬甸雖然是東盟成員國，但由于美國的制裁政策，緬甸與東盟國家的關(guān)系并非一帆風(fēng)順。然而隨著近年美國與緬甸關(guān)系的改善，東盟對(duì)緬甸的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向支持和寬松的政策。這在一定程度上會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的示范效應(yīng)，在美國“重返亞太”戰(zhàn)略的大背景下，導(dǎo)致其他東盟國家也做出同樣的戰(zhàn)略選擇，對(duì)中國的依賴性減弱。近年來東盟部分國家甚至在美國的支持縱容下不斷擴(kuò)大與中國在南海問題上的爭(zhēng)議，將南海問題國際化，以從中獲得更大的私利，如“菲律賓、越南等個(gè)別國家在其非法侵占的中國南沙島礁上大興土木，非法進(jìn)行大規(guī)模填海造地和軍事建設(shè);同時(shí)，菲律賓、越南還向其侵占的中國南沙島礁上進(jìn)行非法移民和所謂的‘選舉’，企圖改變現(xiàn)狀”④“美國插手南海挑動(dòng)菲律賓等國與中國對(duì)抗”，http://sc．people．com．cn/n/2015/0504/c345527－24725084．html．(上網(wǎng)時(shí)間: 2016年5月15日)。這不僅嚴(yán)重影響了我國周邊安全戰(zhàn)略的實(shí)施，也嚴(yán)重影響了中國同東盟的關(guān)系，以及中國在東盟的國家形象及影響力。

第三，影響了中國“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)與實(shí)施。緬甸是東盟成員國、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊和亞投行等諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織的成員國，“一帶一路”在緬甸的成功實(shí)施，將產(chǎn)生重要的影響。緬甸地緣戰(zhàn)略位置十分重要，是中國走向印度洋的必經(jīng)之地?！爸袊M(jìn)口原油的絕大多數(shù)是依靠經(jīng)馬六甲海峽的海上運(yùn)輸通道進(jìn)入境內(nèi)，中緬原油管道為我國油氣進(jìn)口在西南方向開辟了一條重要的陸上通道”，“投產(chǎn)后每年供氣量相當(dāng)于去年進(jìn)口量的1/4，使中國進(jìn)口能源不必經(jīng)馬六甲海峽。”⑤“破解‘馬六甲困局’的中緬油氣管道”，http://news．ifeng．com/a/20140822/41692760_0．shtml．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年6月1日)這也充分體現(xiàn)了緬甸在我國成功推進(jìn)“一帶一路”進(jìn)程中的戰(zhàn)略位置。如果中國在緬甸的影響力上升，通過緬甸走向印度洋，不僅可以推動(dòng)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，甚至可以改變地區(qū)力量結(jié)構(gòu)，最終影響美國全球戰(zhàn)略布局，這是美國極不情愿看到的。為此，美國對(duì)緬甸大力開展公共外交，強(qiáng)化自身在緬甸的影響力，并夸大中國在緬甸的影響力，導(dǎo)致緬甸有學(xué)者認(rèn)為“中國高度重視對(duì)緬關(guān)系是因?yàn)榫挼樵谥袊膬裳髴?zhàn)略中具有重要的戰(zhàn)略地位，中國想要控制緬甸實(shí)現(xiàn)自己的大戰(zhàn)略”⑥邵建平、劉盈:“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè):意義挑戰(zhàn)和路徑思考”，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》，2014年第6期，第26頁。。類似負(fù)面看法，一定程度上增加了“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的不確定因素。而且，隨著美國戰(zhàn)略重心東移，“緬北‘民地武’①“民地武”指緬甸境內(nèi)的八支少數(shù)民族地方武裝。問題所面臨的不確定性行將增多，其發(fā)展演變更趨復(fù)雜。美歐日印等域外勢(shì)力與‘民地武’領(lǐng)導(dǎo)人互動(dòng)、加大對(duì)少數(shù)民族援助以及積極參與緬北和平進(jìn)程等手段不斷介入緬北事務(wù)，藉此實(shí)施對(duì)緬牽制、對(duì)我遏制的趨勢(shì)顯現(xiàn)?！雹凇懊绹蚪杈挶眴栴}阻撓中國一帶一路在緬甸推進(jìn)”，http://mil．news．sina．com．cn/2015－12－15/1040846565．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年5月22日)未來緬北問題的發(fā)展，極有可能成為以美國為代表的西方國家削弱中國在緬甸影響力的切入點(diǎn)，和阻撓中國“一帶一路”在緬甸推進(jìn)的支撐點(diǎn)?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略若要在緬甸推進(jìn)，任重而道遠(yuǎn)。

盡管美國對(duì)緬甸開展公共外交已經(jīng)取得了很大的成就，也為美緬關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，為美國在東南亞地區(qū)加強(qiáng)影響奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但其中也顯現(xiàn)了很多問題。主要包括以下四個(gè)方面。

第一，緬甸政府不會(huì)擯棄長(zhǎng)久以來堅(jiān)持的不結(jié)盟、外交中立的基本原則。這就注定了緬甸不會(huì)與美國走得太近，而且，緬甸業(yè)已一改往日孤立無援的處境，緬新政府也主動(dòng)與其他大國建立更為深入的關(guān)系鏈。近年來，緬甸政府也力求發(fā)展與其他大國的關(guān)系。緬甸與日本、俄羅斯和歐盟等的關(guān)系不斷深入地發(fā)展，使得這些國家和地區(qū)后來都成了緬甸很多方面的利益相關(guān)者。例如，支持緬甸政府的能力建設(shè)、緬甸國家善治，以及緬甸和平進(jìn)程的推進(jìn)。2014年12月8日，歐盟承諾為了支持緬甸實(shí)現(xiàn)順利政治過渡，在2014～2020年間，將會(huì)撥出援助款6880萬美元。③J rn Dosch and Jatswan S．Sidhu，“The European Union’s Myanmar Policy:Focused or Directionless，”http://journals．sub．uni－h(huán)amburg．de/giga/jsaa/article/view/874/881．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年10月11日)

第二，美國官方對(duì)緬甸公民社會(huì)的關(guān)注度不夠。美國在對(duì)開展緬公共外交的過程中，總是試圖用自己的價(jià)值觀、關(guān)注點(diǎn)為主要導(dǎo)向，但這常常忽略了緬甸國內(nèi)本身的情況以及對(duì)公共外交的需求。今后，昂山素季無疑會(huì)繼續(xù)對(duì)緬甸政局發(fā)展有重大影響，但是她應(yīng)該會(huì)以符合緬甸人民的意愿為處理外交關(guān)系的一大準(zhǔn)則。所以，除非美國在緬甸的公共訴求能夠符合緬甸人民的根本利益，否則，其對(duì)緬公共外交的發(fā)展道路一定不會(huì)一帆風(fēng)順。

第三，美國對(duì)緬開展公共外交的資金和可援助項(xiàng)目受到嚴(yán)格管制。以美國國際開發(fā)署為例，它于2012年重新開始對(duì)緬甸的援助，但所支持的活動(dòng)基本上都是人道主義救援、非政府組織能力建設(shè)等相關(guān)項(xiàng)目。而且近年美國對(duì)外援助的管制越來越嚴(yán)格，華盛頓部分官員認(rèn)為緬甸有許多不盡人意的地方，所以政府理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國際開發(fā)署在緬甸援助活動(dòng)的管制。這意味著作為美國對(duì)緬甸進(jìn)行援助的主要機(jī)構(gòu)，國際開發(fā)署在資金和可援助的項(xiàng)目方面都可能面臨挑戰(zhàn)。

第四，緬甸若開邦的佛教徒和穆斯林之間的問題將在短期內(nèi)難以解決。從美國國內(nèi)政治視角出發(fā)，這一切可能會(huì)引起爭(zhēng)議甚至?xí)?duì)未來的政策選擇產(chǎn)生限制作用。實(shí)際上，奧巴馬2014年訪問緬甸期間，已經(jīng)尤為清楚地闡釋了自己在這一問題上的立場(chǎng):“強(qiáng)調(diào)尋找持久有效的方式來解決若開邦可怕的暴力問題，解決種族歧視問題，創(chuàng)造更安全的環(huán)境，提供更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，保護(hù)所有的公民，促進(jìn)相互包容，相互理解。”④Jürgen Haacke，“Myanmar and the United States:Prospects for a Limited Security Partnership”，United States Studies Centre at the University of Sydney，November 2015，p23，http://ussc．edu．a(chǎn)u/ussc/assets/media/docs/publiIc－ations/Emerging－Asia－Reports/Myanmar_and _the_US．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年9月25日)但是昂山素季不能滿足美國的這些要求，其主要原因在于若開邦佛教徒與穆斯林之間的族群融合具有復(fù)雜性，民盟一定程度上很難妥善處理這一問題。實(shí)際上在2015年9月，民盟就積極推動(dòng)了一些相關(guān)法案，以保護(hù)緬甸境內(nèi)的種族和宗教信仰。但是，這些法案的通過引起了佛教民族主義組織的強(qiáng)烈不滿。⑤“美緬關(guān)系進(jìn)入深水區(qū)”，http://bbs．tiexue．net/post2_ 11484670_1．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2016年10月9日)以上因素，均會(huì)不同程度地限制美國對(duì)緬甸更為深入地開展公共外交。

結(jié)語

緬甸具有“貫通兩大洋、連接三大市場(chǎng)”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是中國戰(zhàn)略利益的攸關(guān)地區(qū)。面對(duì)美國在緬甸大力開展的公共外交，以及美緬關(guān)系發(fā)展的新動(dòng)態(tài)，中國政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、積極應(yīng)對(duì)。首先應(yīng)進(jìn)一步重視對(duì)緬甸的外交關(guān)系，建立兩國互信機(jī)制，擴(kuò)大與緬甸的經(jīng)濟(jì)合作;其次應(yīng)大力開展對(duì)緬甸的公共外交，加大對(duì)緬甸公共外交方面的資金投入以支持緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括:第一，支持緬甸公路、港口、機(jī)場(chǎng)等基本交通設(shè)施的建設(shè)和完善升級(jí)，使緬甸國內(nèi)的民眾受益;第二，注重中緬兩國間文化和人才的交流，通過邀請(qǐng)緬甸政府部門的官員，以及相關(guān)技術(shù)部門的技術(shù)人員通過研修班等形式來中國進(jìn)修學(xué)習(xí)，幫助緬甸培養(yǎng)人才，踐行中國長(zhǎng)期以來授人以漁的對(duì)外援助理念，增強(qiáng)緬甸自身發(fā)展的能力;第三，重視在緬甸講好“中國故事”，隨著中國綜合實(shí)力的發(fā)展以及國際地位的提高，針對(duì)國際社會(huì)的質(zhì)疑和緬甸的實(shí)際情況，有的放矢地講好“中國故事”，以塑造良好的國家形象。此外，中國政府應(yīng)與緬甸政府及相關(guān)部門就如何建立雙方互利共贏的“命運(yùn)共同體”、建立兩國多方合作發(fā)展的新模式進(jìn)行深入的探討，以推動(dòng)中緬關(guān)系得到更進(jìn)一步的發(fā)展。○

(責(zé)任編輯:吳興佐)

唐小松，廣東外語外貿(mào)大學(xué)“21世紀(jì)海上絲綢之路協(xié)同創(chuàng)新中心”教授、加拿大研究中心主任;景麗娜，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院國際關(guān)系專業(yè)研究生。

*本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國周邊公共外交研究”(批準(zhǔn)號(hào):15AGJ008)階段性研究成果。