李榮禧

?

提高立法質量創(chuàng)新監(jiān)督工作

李榮禧

人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，體現(xiàn)了國家政權組織形式的發(fā)展趨勢，為我國改革開放和現(xiàn)代化建設發(fā)揮了重要作用，具有強大的生命力和巨大的優(yōu)越性。如何做到主動適應改革開放和現(xiàn)代化建設的新形勢、適應社會主義民主政治建設的新要求、依法全面行使人大職能是擺在我們面前的重大課題，現(xiàn)就提高立法質量和創(chuàng)新監(jiān)督方式談幾點想法。

一、關于提高立法質量

黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，必須堅持立法先行，抓住提高立法質量這個關鍵，發(fā)揮立法的引領和推動作用。當前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步形成，但是立法質量還不高，主要表現(xiàn)在部門主導頑癥難消、公眾參與實效不足、立法沖突現(xiàn)象突出、在某些領域存在立法漏洞等問題。如何完善中國特色社會主義法律體系，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好為改革發(fā)展保駕護航，是擺在我們面前的重大課題。要提高立法質量，使立法權回歸到人大主導的格局上來，應做到如下四點：

1.人大立法的主導地位要回歸

黨的十八屆四中全會提出，要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。我國的立法很大程度上是政府主導型，原動力來自于政府及其部門，人大難以影響立法的實質性內容，導致了法律制定中的錯位。政府制定規(guī)則，借法固權一定程度上損害了立法公正。要使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，必須從立法上的行政化，回歸到人大立法的主導地位上來。一是在黨的領導下，充分發(fā)揮作為國家權力機關在立法中的主導作用，不斷完善立法重大事項向黨委請示報告制度，立法規(guī)劃的編制和重要立法項目的制定報黨委討論決定；健全完善立項論證制度，尤其對立項的必要性、緊迫性和要解決的問題等逐項進行有針對性的研究、討論，真正做到慎用立法資源。二是在立法權限上處理好人大與政府的關系，明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限，改變由政府主導立法的狀況。三是始終把民主立法貫穿于立法工作的全過程，把調查研究作為立法工作的第一切入點，深度整合資源，充分發(fā)揮各方力量，重視政府及部門對立法的基礎支撐作用，發(fā)揮好專家學者、基層人大在法律立項、論證、調研、起草等方面的參謀智囊作用，不斷增強立法的民主性、科學性，確保制定的法規(guī)符合國情區(qū)情民意，為廣大人民群眾所接受并自覺遵守執(zhí)行。

2.始終堅持法制統(tǒng)一

按照立法法規(guī)定，地方性法規(guī)不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。但是由于主、客觀原因，中央與地方的立法沖突歷來存在，中央與地方的立法權劃分一直隨著中央與地方的利益劃分狀況而變化，地方化現(xiàn)象較為普遍。地方立法之間差異較大，分散的地方法規(guī)帶來的副作用不小，為執(zhí)法和公民守法帶來困難。要去除立法上的地方化，做到既要突出地方特色，更要法制統(tǒng)一。一是堅持以憲法為依據(jù)，深入貫徹立法法。正視我國目前地區(qū)間發(fā)展不平衡、經(jīng)濟成分、利益主體等日趨多樣化的實際，按照法制統(tǒng)一的要求，在制定實施性法規(guī)的同時，加強創(chuàng)制性立法，正確處理堅持法制統(tǒng)一與突出地方特色的關系，切實做到所制定的法規(guī)符合實際，管用好用；二是牢牢把握地方立法的“不抵觸原則”，使每一部法規(guī)既不與憲法、法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定相抵觸，也不與其所確立的基本原則和法律制度相矛盾。

3.正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實性與前瞻性的關系

由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，立法所賴以存在的經(jīng)濟基礎和社會生活處于急速的變化之中，立法者更多考慮的是現(xiàn)實的格局，而考慮正義的原則、法律的內在理性不夠，由于立法者不愿意觸及深層次的問題，導致立法的前瞻性和現(xiàn)實性兼顧不夠，立法中的戰(zhàn)略考量做得不好，立法中穩(wěn)定功能體現(xiàn)不充分，修法過于頻繁，損害了法律的嚴肅性。要解決立法中的短期化現(xiàn)象，必須正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實性與前瞻性的關系，一方面要及時把改革發(fā)展中成功的經(jīng)驗用法規(guī)形式固定下來，以解決改革和建設中的現(xiàn)實問題，為改革發(fā)展提供可靠的法制保障；另一方面要增強法規(guī)的前瞻性，為深化改革留有空間和余地，把法規(guī)的“定”和改革的“變”有機結合，使法規(guī)內容科學規(guī)范，相互協(xié)調。

二、關于創(chuàng)新監(jiān)督方式

加大人大監(jiān)督力度，增強專題詢問實效，須在創(chuàng)新方式上狠下功夫。

1.增強專題詢問的嚴肅性

有些地方人大常委會在開展專題詢問中為了兼顧與“一府兩院”的關系，在相互溝通交流時提前將詢問的題目告知有關被詢問部門和單位，形成“標準”答案，再照本宣科地回答常委會和代表的提問。這種方式，往往出現(xiàn)“念臺詞”的呆板局面，看不到“出汗”、“臉紅”、“心跳”的緊張氣氛，難逃“作秀”之嫌。因此，開展專題詢問，應采取閉卷答題的方式，給被詢問部門施加一定壓力，以增強專題詢問的嚴肅性和權威性。

2.強化專題詢問的針對性

有些地方人大常委會在專題詢問時，缺乏針對性和尖銳性，有些提問避重就輕，不敢涉及深層次的矛盾和問題，沒有反映人民群眾的真實意愿和心聲，使監(jiān)督效果打了折扣。因此，提問時，要切中要害，一針見血，擲地有聲。要敢于問、善于問，又要問得透徹、問出實效。對于答復不滿意的，可以就有關問題進行追問，對追問答復仍不滿意的，可依法啟動質詢權等監(jiān)督手段，增強專題詢問的強制性和約束力。

3.提高專題詢問的實效性

專題詢問重要的是跟蹤問效，提高專題詢問的實效性。一方面要求政府及有關部門信守承諾，加強整改落實；另一方面則要求地方各級人大常委會敢于動真格，切實搞好跟蹤督辦和監(jiān)督。各級人大常委會既要督促被詢問部門和單位認真制定整改落實措施和時間表，也要定期檢查有關部門的整改落實情況。通過加強連續(xù)性的跟蹤監(jiān)督，促進有關問題整改到位或得到解決與落實，以回應人民群眾的期盼。要將整改落實的情況如實向社會公布，宣傳和展示專題詢問的功效。

總之，專題詢問是人大開展監(jiān)督的重要手段之一，要學習和借鑒全國人大常委會的好經(jīng)驗、好做法和成功模式，進一步總結經(jīng)驗教訓，努力探索和創(chuàng)新專題詢問的方式方法，切實把專題詢問作為常態(tài)化的重要監(jiān)督形式和手段在實際工作中用活用足用好，使專題詢問更加富有實效。

（本文作者：內蒙古自治區(qū)人大常委會副主任）

責任編輯：張穎智

謝飛書畫作品