摘 要：澳門部分中國居民因可兼具使用葡萄牙旅行證件而存在事實上的雙重國籍爭議，產生于中葡兩國國籍法在澳門適用的事實結果。中葡聯(lián)合聲明簽署時雙方備忘錄和全國人大常委會專項決定所作的制度安排，達致了順利實現(xiàn)國家對澳門的主權治理的功效，但也遺留了需進一步解決的問題，有必要在堅持既定立場的基礎上加以鞏固和完善。

關鍵詞：澳門居民；中國公民；葡萄牙旅行證件；雙重國籍

作者簡介：許昌，男，法學博士，澳門理工學院一國兩制研究中心教授，從事憲法、港澳基本法和國際法研究。

中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）03-0091-09

2015年4月16日，葡萄牙頒布修改葡僑委員會組織及運作的第66-A/2007號法律的第29/2015號法律，核心內容是將“享有主動選舉權”的“居住于外國的葡萄牙公民”的相關資格做細則性調整，并相應修訂選民登記的程序條件。因應該年內舉行的葡總統(tǒng)、議會和葡僑委員會3項選舉，同期葡全國選舉委員會在國內外展開宣傳活動，鼓勵居住在外國的葡籍人士依照新法更新選民登記，這引發(fā)澳門特定社群流傳各種說法。有稱凡持有葡護照的人士都要進行選民登記，這不僅體現(xiàn)享有葡公民權利，而且是須強制履行的公民義務，否則不僅不能參與選舉，而且還將影響現(xiàn)有葡證件的效力和續(xù)期，甚至或要被科處罰等。也有稱葡駐港澳領事館，面向在港澳地區(qū)大約16萬“葡籍人士”1辦理相關選民登記。葡駐港澳領事館人員雖公開澄清該選民登記非屬強制性、對其他領事手續(xù)并無影響2，但同時又聲稱，在澳門64萬余人口中，有約16.8萬人領有葡國護照，截至當年7月，此類被葡認定并在其駐澳門領事館登記為“葡僑選民”的總數(shù)約為1.5萬人3，而估算每次實際參與各場葡選舉投票的選民人數(shù)為3000左右。

上述情況，表面上似乎屬于葡萄牙內政事務，但由于其所稱的16萬多“葡籍人士”的國籍認定是基于葡對澳門數(shù)百年殖民占領而形成的，而其中的絕大多數(shù)人根據(jù)中國恪守澳門自古以來屬于中國領土的立場而被認定為中國公民并處于中國澳門特區(qū)管轄范圍內。中葡雙方在不同時空條件下各自適用自身的國籍法規(guī)則，導致澳門部分居民人群國籍認定產生法律沖突。故在此中葡雙方存在管轄爭議的前提下，葡單方面高調主張屬人管轄的行為，必然引發(fā)中國政府有必要積極應對的敏感政治問題和復雜法律問題。

一、澳門回歸時居民的國籍狀況和爭議的初步解決

澳門部分居民具有雙重國籍或多重國籍，特別是具有中葡兩國的國籍身份，是歷史遺留的問題，也是現(xiàn)實中仍在持續(xù)發(fā)酵的問題，具有深刻的法律背景。

澳門回歸前在葡萄牙殖民當局管治期間，當?shù)鼐用裼捎谄戏傻倪m用而被嚴格區(qū)分為葡籍居民和華人居民。葡籍居民的形成，不僅是因為葡本土及殖民地人口的移民進入，而且更主要的是葡對澳門的屬地管轄和其國籍法在澳門適用的結果，使得大批在澳門出生的華人被認定原始取得葡國籍。此外，葡萄牙由于采取承認雙重國籍的立場，對于外籍人士因婚姻、歸化申請等的入籍標準相對寬松。如是經過數(shù)百年、多代人的繁衍積累，澳門居民中的相當部分被葡當局標定為葡籍居民，他們手上持有葡國民認別證和護照，在各種身份文件中被認定為葡萄牙人，享有與葡本土居民同等的國民權利。華人居民則主要是在內地或僑居外國出生后因各種原因移民入澳定居的中國籍人，他們無法申領葡國民證件，體現(xiàn)其合法居留權利的證件是治安當局簽發(fā)的身份證和居留證等。

而中國政府一貫認為，澳門和香港一樣，自古以來都是中國的神圣領土，中國對澳門的屬地管轄必然也體現(xiàn)在中國國籍制度在當?shù)氐倪m用上。因此，在中葡關于解決澳門問題聯(lián)合聲明簽署的同日，中國政府在與葡萄牙政府正式交換的備忘錄中明確申明：“澳門居民凡符合中華人民共和國國籍法規(guī)定者，無論是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，均具有中國公民資格?？紤]到澳門的歷史背景和現(xiàn)實情況，在澳門特別行政區(qū)成立后，中華人民共和國政府主管部門允許原持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，繼續(xù)使用該證件去其他國家和地區(qū)旅行。上述中國公民在澳門特別行政區(qū)和中華人民共和國其他地區(qū)不得享有葡萄牙的領事保護?！盵1]（P14）

縱觀中方備忘錄的內容，可以分析出三個方面的主要內容：首先，重申了中國政府對澳門適用中國國籍法法定后果的一貫立場，即任何人只要是符合中國國籍法規(guī)定，都屬于中國國民而具有中國國籍。這是基于中國對人和屬地主權管轄的必然結果，具備和獨立國家管治權與生俱來的合法性和正當性，任何外國包括葡萄牙都有義務加以尊重。其次，基于解決澳門問題的復雜事實因素，中國政府采取了靈活例外的政策，允許持有葡旅行證件和身份證件的中國國民在特區(qū)成立后繼續(xù)合法使用相關證件出外旅行。這是考慮到上述中國公民已然享有持該等證件相對便利外游旅行的既得權利，并假定上述中國公民已經體認到自己的中國國籍身份，清楚明知使用外國旅行證件的法律性質，雖然這種體認和明知的程度迄今仍未能完全達致想象中的水平。第三，在上述原則和靈活規(guī)則之間，中國政府明示或暗隱的特殊立場是：由于中國現(xiàn)行國籍法明確規(guī)定奉行單一國籍主義原則，完全否定雙重國籍的合法性，故此中國政府允許相關人等繼續(xù)使用的葡護照或身份證，被中國政府視為葡旅行證件和身份證件，并不具備原有的國籍證明效力，相應地在中國政府管轄領域范圍內包括在澳門當?shù)兀嚓P中國國民不得享受葡萄牙的領事保護，即其葡證件所承載的各項權利不得對抗中國對其的屬人屬地主權管轄。

針對中方的備忘錄，葡萄牙政府在同日交換予中國政府的備忘錄中聲明：“凡按照葡萄牙立法，在1999年12月19日因具有葡萄牙公民資格而持有葡萄牙護照的澳門居民，該日后可繼續(xù)使用之。自1999年12月20日起，任何人不得由于同澳門的關系而取得葡萄牙公民資格?！盵1]（P14）這個聲明內容表面明晰而實質內容隱晦，但至少包括以下三點內容：一是強調1999年12月19日前和20日后因應澳門管治權轉移在國籍法上出現(xiàn)的變化，之前的既得權予以維持，之后在澳門出生的人不能因其出生地的原因而再新取得葡國籍。二是重申葡政府對已經取得其國籍的澳門居民可以繼續(xù)使用其護照的承諾，由于其使用“護照”概念而明顯回避中方使用的“旅行證件”的概念，所包含的葡政府所保障的國籍權利，應不只局限于出外旅行的權利而還可包含其他法定的情況。三是挑明葡方處理澳門居民國籍問題，只依據(jù)葡本國國籍法。在1999年12月20日后，澳門居民雖不能因在澳門出生的單一因素取得葡國籍，但仍可引用葡國籍法有關父或母任何一方是葡人在外國出生而在當?shù)仄项I事館進行出生登記的方式、與葡人結婚的方式或申請歸化的方式等取得葡國籍。這顯然與中方所表達的政策立場和法律宗旨不相一致。

中葡雙方的備忘錄，事實上構成了對澳門部分居民所涉國籍爭議的初步解決的政治安排。對照分析其內容，需要指出以下幾個特征：第一，雙方所力圖解決的問題，是由于對澳門地方特殊管轄性質而導致的中國國籍法和葡萄牙國籍法同時在澳門適用所導致的復雜法律后果，根本分歧在于雙方對自身就該等人群作為國民管轄基礎的國籍認知不同。第二，雙方基于各自獨立的主權權力，在處理原則和具體辦法上既有相向妥協(xié)，又有明顯對立。中方堅持不承認雙重國籍，認定持有葡證件的澳門中國國民具有中國籍，而否定其“葡籍”在中國管轄地域內的外國籍身份，但又允許該等中國國民合法使用該等外國證件出外旅行，是一種極為罕見的特殊安排。葡方承認雙重國籍，又有處理雙重國籍引發(fā)類似問題的較多經驗，相對比較從容地承認該等人群的中國籍身份，但又當仁不讓地主張他們具有完全的葡籍身份，這是符合相關條約（盡管中國未曾加入）和慣例的。第三，上述雙方的處理辦法，都是符合國際法和其本國的國內法的。從國際法觀點而言，決定何種資格的人屬于本國國民本質上屬于各國國籍法自行決定的主權權利；從國內法而言，雙方的備忘錄都嚴格依據(jù)各自的國籍法規(guī)定，即便是中國靈活性地允許該等中國國民持有和使用外國旅行證件，也是為了在不與所奉行的單一國籍原則相抵觸前提下采取的最靈活辦法。第四，事實上，除中國外，所有各方包括作為相對方的葡萄牙和作為第三方的其他外國，全都認定該等中國公民同時兼具葡國籍，至于在其本國境內如何確定地施予該等人以哪一國家國民的待遇，是按照其護照標示的國家而認定他們是葡國國民，或是考察其“經常和主要居住地”而認定中國為其“事實上關系最為密切的國籍”，則全憑相關各國按照其國內法和相關國際法規(guī)則來展開對雙重國籍的識別，中國方面可以提出自己的交涉主張但并無實質性決定權。第五，采用交換備忘錄這樣的外交行為，既表明雙方各自立場和尊重對方立場的態(tài)度，又體現(xiàn)相互諒解、求同存異的善意，但并未構成聯(lián)合聲明的條約內容，并非具有強制履行的條約義務，因此其實施和避免爭議，仍須雙方的自覺和善意。

亦恰因為上述雙方備忘錄內容和形式上的復雜因素，該等安排僅在表面上在各自單方面規(guī)范體系內初步解決了相關問題。稱其“初步解決”，是因為其至少還遺留有以下懸而未決的問題：一是持葡旅行證件（即護照）和身份證件（即公民認別證）的中國公民客觀上享有因雙重國籍待遇而擇機確定國籍歸屬的任意空間，倘若當事人未能恰當認同其國籍身份，倘若葡方在中國境內要求其履行對葡的公民義務而損害其作為中國公民的權利，倘若第三國誤解該等人的國籍身份，中國政府均無太多有效的辦法去糾錯和求取救濟。二是由于葡奉行血統(tǒng)主義的確定國籍依據(jù)，上述人等的子女依據(jù)葡國籍法可以自出生取得葡國籍，這種國籍傳代狀況使得葡政府公開承諾其確保該等人世世代代享有葡公民權利，這和中國不承認雙重國籍的系列規(guī)則背道而馳。三是中方并無法律規(guī)制外國政府對其在華僑民實行屬人管轄的各種情況，故葡領事館在澳門組織選舉投票倘裹挾持葡證件的中國公民參與該如何制止，該等人倘若同時以不同國籍身份參與兩國的政治活動該如何規(guī)范等，尚屬政治上存在疑問而解決起來無法可依的難題。很顯然，雙方備忘錄所形成的解決安排，屬于中國政府在相關事務上的“不完全決斷”1或“遲延決斷”2，是有必要在條件成熟時加以完善和調整的。

二、中國國籍法在澳門特區(qū)的具體實施制度和澳門居民的國籍狀況

澳門回歸祖國后，根據(jù)國家憲法和澳門基本法，建立起以“一國兩制”、高度自治為根本特征的澳門特別行政區(qū)制度，其中包括澳門居民的國籍管理和居民身份管理制度，相關依法行政的結果形成了當今澳門居民的國籍狀況。

（一）中國國籍法在澳門特區(qū)實施的專門決定

澳門特區(qū)是中華人民共和國不可分割的組成部分，是直轄于中央并享有高度自治權的地方行政區(qū)域，考慮到決定澳門居民國籍問題是關乎國家主權管轄、非能由地方行政區(qū)域自行立法規(guī)范的事項，澳門基本法制定時即決定將1980年制定的現(xiàn)行的《中華人民共和國國籍法》列入基本法附件三，在澳門當?shù)貙嵤?。同時，考慮到澳門居民國籍問題比較復雜，根據(jù)一要以不違反中國國籍法的基本原則為前提、二要采取靈活寬松的方式解決澳門居民國籍的實際問題、三應該保持港澳兩個特區(qū)處理居民國籍問題的原則一致1的指導思想，全國人大常委會行使國家立法權，專門制定了《關于〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋》2，確立了五個方面專門處理澳門居民國籍問題的具體規(guī)范：

1. 重申關于澳門居民中具有中國國籍國民的界定。這見諸該決定的第1款第1項：“凡具有中國血統(tǒng)的澳門居民，本人出生在中國領土（含澳門）者，以及其他符合《中華人民共和國國籍法》規(guī)定的具有中國國籍的條件者，無論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，都是中國公民?！痹撘?guī)定明確了澳門華裔居民根據(jù)中國國籍法規(guī)定自始取得中國國籍的法定范圍，專門針對其中10余萬因歷史原因仍然持有葡萄牙護照者，宣告其別無選擇地被中國認定其國民身份并施以國民待遇。該項規(guī)定符合中國國籍法的規(guī)定，體現(xiàn)了中國政府的一貫立場，是將附錄于中葡聯(lián)合聲明的中方備忘錄的核心主張進一步具體化、確定化。

2. 規(guī)定葡萄牙后裔居民在中葡兩個國籍間任擇其一的權利和程序。這見諸該決定的第1款第2項：“凡具有中國血統(tǒng)但又具有葡萄牙血統(tǒng)的澳門特別行政區(qū)居民，可根據(jù)本人意愿，選擇中華人民共和國國籍或葡萄牙共和國國籍。確定其中一種國籍，即不具有另一種國籍。上述澳門特別行政區(qū)居民，在選擇國籍之前，享有澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定的權利，但受國籍限制的權利除外。”相關人等涉及在澳門長期生活的葡后裔居民中有中國血統(tǒng)的人，本來根據(jù)中國國籍法可擁有中國國籍，但其中有些人基于歷史形成的觀念不愿做中國人，而中國政府也無意強迫其認同做中國人，故同意其采用在中葡兩個國籍中任擇其一的辦法明確其在中國包括澳門地區(qū)在內的轄域內的單一國籍待遇。但就相關人等履行國籍選擇事宜，該項決定并未強制設定期限，也未具體規(guī)定程序要求，唯就其未選擇前享有何等國民待遇作出原則規(guī)定，即在未明確為中國國民之前，按照澳門特區(qū)居民中的外國人的身份確定待遇，不享有基本法規(guī)定只能由中國居民享有的選舉全國人大代表、擔任政協(xié)委員、出任特區(qū)行政長官和主要官員等政治權利。這是最大限度靈活寬松地處理葡后裔居民國籍意愿的制度安排，符合中葡兩國政府的相關協(xié)議和諒解，也極大程度地照顧到相關人等的特殊利益。

3. 關于使用葡旅行證件和其他外國證件出外旅行的權利及限制。這見諸該決定的第2款和第3款：“凡持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，在澳門特別行政區(qū)成立后，可繼續(xù)使用該證件去其他國家或地區(qū)旅行，但在澳門特別行政區(qū)和中華人民共和國其他地區(qū)不得因持有上述葡萄牙旅行證件而享有葡萄牙的領事保護的權利?！薄霸谕鈬芯恿魴嗟陌拈T特別行政區(qū)的中國公民，可使用外國政府簽發(fā)的有關證件去其他國家或地區(qū)旅行，但在澳門特別行政區(qū)和中華人民共和國其他地區(qū)不得因持有上述證件而享有外國領事保護的權利?！边@一規(guī)定適用的對象都是澳門居民中的中國公民，包括持有葡證件的華裔中國籍居民、明確選擇為中國國民的葡后裔居民和因各種原因通過各種方式持有外國證件的中國籍居民等；規(guī)定的內容是允許其使用該等證件出外旅行，但在中國轄域內不得主張外國的領事保護權；而隱匿于白紙黑字間的內容顯示，該規(guī)定不能直接對持有該證件出外旅行所處地方國家對其的國籍認定和待遇產生確定性效力。

4. 確定國籍變更申報的原則規(guī)定。這見諸該決定的第4款：“在澳門特別行政區(qū)成立以前或以后從海外返回澳門的原澳門居民中的中國居民，若變更國籍，可憑有效證件向澳門特別行政區(qū)受理國籍申請的機關申報?！痹摋l首先適用于澳門居民移居海外后回流的人士，他們若已經取得外國國籍而希望放棄中國國籍的話，可以通過向澳門特區(qū)受理國籍申請的機關申辦國籍變更手續(xù)。其次在相關立法解釋中，也宣稱該條同樣適用于根據(jù)前述第1款第1項被認定為中國國民的持葡萄牙證件的華裔居民，他們若不愿在澳門被視為中國國民，可以通過申請退出中國國籍的辦法來實現(xiàn)國籍變更。上述以退出中國國籍為主要內容的國籍變更，無須像在中國內地般報送公安部統(tǒng)一批準，而只需要向澳門特區(qū)受理國籍申請的機關依法申辦即可，程序相對簡單，條件比較寬松。

5. 明確授權澳門特區(qū)政府自行指定處理國籍事宜的機關。這見諸該決定的第5款：“授權澳門特別行政區(qū)政府指定其有關機構根據(jù)《中華人民共和國國籍法》和以上規(guī)定對所有國籍申請事宜作出處理?！币皇鞘跈喟拈T特區(qū)政府自行指定國籍處理機關，二是明確澳門政府機構處理國籍事宜，依循的法律依據(jù)只能是國籍法和該項規(guī)定，當然不排除其可為具體實施該等法律而訂定執(zhí)行細則。三是所有有關澳門居民的中國國籍事宜，包括國籍取得、喪失、退出和加入批準等，概由澳門政府在當?shù)匾勒帐跈嗵幚?，無須專報中央批準。

（二）澳門實施國籍法的本地立法體系

在全面實施國家現(xiàn)行國籍法和全國人大常委會《關于國籍法在澳門特區(qū)實施幾個問題的解釋》作為核心規(guī)范的基礎上，澳門立法會在回歸當日午夜即自行制定了題為《澳門特別行政區(qū)處理居民國籍申請的具體規(guī)定》的第7/1999號法律。1該法律共11條，主要內容是：第一，明確指定在澳門具體處理國籍申請的機關是澳門特區(qū)身份證明局（第1條），該局根據(jù)其組織法是“輔助澳門特別行政區(qū)行政當局在民事與刑事身份認別及旅行證件方面之工作”的“一般部門”[2]（P253）。第二，明確該局自行處理國籍申請的種類，包括外國人或無國籍人加入中國國籍、中國公民退出中國國籍、曾有過中國國籍的外國人恢復中國國籍、具有中國血統(tǒng)但又具有葡萄牙血統(tǒng)的居民選擇中國國籍、具有其他國籍的原澳門居民中的中國公民變更國籍等5種情形（第2條）。上述規(guī)定與國籍法規(guī)定大體保持一致，所增加的是兼具中葡血統(tǒng)者選擇國籍、回流移民變更國籍等特殊項目。第三，具體規(guī)定了當事人提出國籍申請的辦理手續(xù)和附同文件，以證明當事人身份和國籍狀況、親屬關系和國籍變更理由等，其中特別針對兼具中國和葡萄牙血統(tǒng)者確認選擇中國國籍和從海外回流者申請變更國籍的，規(guī)定了特殊要求。上述規(guī)定根據(jù)澳門特區(qū)的具體情況，通過提交證明文件的方式進一步明確和細化了國籍法中規(guī)定的相關資格條件，使得上位法中相對原則的規(guī)定衍化為具體可操作的規(guī)范。第四，確認特區(qū)政府受理國籍事務的決定權限和優(yōu)先考慮因素，明確身份證明局局長對國籍申請的審批行使自由裁量權，其決定為最終決定，但利益人可按一般規(guī)定對之提起司法上訴（第10條）；身份證明局局長在審核國籍申請時，國家、特區(qū)安全及公共秩序的因素應優(yōu)先給予考慮（第11條）。該規(guī)定明確了負責機關的權責范圍和依據(jù)，對于保障國家利益和當事人的權益皆有裨益。第五，特區(qū)相關機構對當事人的通知義務和特區(qū)政府定期向中央人民政府有權限機關送交獲批準的國籍申請的制度（第12條第1款）。從法定程序上既保障了當事人的合法權限，更體現(xiàn)了中央政府對獲授權的特區(qū)政府依法行使授權權限的合理監(jiān)督。

在依法辦理澳門居民國籍事務基礎上建立起的澳門居民身份管理制度，則是以澳門基本法第24條的相關規(guī)定為原則，澳門特區(qū)立法會根據(jù)基本法制定了題為《澳門特別行政區(qū)永久性居民及居留權法律》的第8/1999號法律，分別就中國公民、葡萄牙人和其他外國人及其子女成為澳門特區(qū)永久性居民的資格條件、所享有的居留權內容、非永久性居民的界定和排除因素等重要內容作出具體規(guī)定1。該法律與澳門特區(qū)管制出入境、投資和技術移民等法律制度一起，共同構成對澳門特區(qū)永久性居民、非永久性居民和其他人依法展開身份管理的核心制度。

上述規(guī)定，使得中國國籍法在澳門特區(qū)的實施，有了更加具體可操作、符合澳門特殊實際的規(guī)范基礎，體現(xiàn)了在中國轄域內中國國家對自身國民絕對的、充分的主權管轄，形成了“一國兩制”條件下澳門居民國籍歸屬的法律實狀，但對于有效調整和規(guī)限澳門部分居民雙重國籍問題則幫助不大。

（三）澳門居民的國籍現(xiàn)狀

對澳門特區(qū)人口結構和居民國籍狀況，目前可資確鑿引用的最新數(shù)據(jù)包括：

1. 澳門常住人口已達64萬余人。按照澳門特區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局2015年5月12日公布的最新統(tǒng)計，澳門截至2015年第1季的常住總人口為640 700人，考慮到同期外地雇員總數(shù)為174 924人2。該統(tǒng)計并未就居民國籍構成提供數(shù)據(jù)，也無相關線索可資追尋。

2. 澳門特區(qū)政府分別發(fā)出居民身份證和中國公民旅行證件651 866人和454 204份。按照澳門特區(qū)身份證明局截至2013年12月31日的統(tǒng)計，該局由1999年12月20日至2013年12月31日，累計向651 866人簽發(fā)澳門特區(qū)居民身份證，包括新發(fā)、換發(fā)永久性和非永久性居民身份證等不同情形；共向持有澳門居民身份證的澳門特區(qū)永久性居民中的中國公民簽發(fā)429 275本澳門特區(qū)護照，向無權取得其他旅行證件的澳門特區(qū)的非永久性居民中的中國公民簽發(fā)24 929本特區(qū)旅行證；同期受理國籍申請2902人次，其中加入中國國籍的857人；恢復中國國籍的520人；退出中國國籍的61人；選擇中國國籍的1415人；選擇葡萄牙國籍的45人；變更國籍的4人3。

該統(tǒng)計雖然與統(tǒng)計暨普查局的前述統(tǒng)計口徑和結果并無直接的對應關系，但相對更為精確真實：既反映出持有澳門居民身份證者有相當數(shù)量（10萬以上）并非在澳門常住，他們長期定居生活工作在香港、歐洲和美加等地，但卻享有澳門居民的法定權利特別是高福利待遇；又在很大程度上反映澳門居民國籍變動的真實情況，唯仍然難以反映澳門居民國籍狀況的準確全貌。一是因為申領中國澳門護照和旅行證的數(shù)字并不能涵蓋澳門中國籍國民的全部，部分澳門中國國民因年齡和其他原因未曾外出離境故無須辦理中國澳門護照，部分澳門中國國民因使用外國旅行證件外游方便而不曾辦理中國澳門護照，部分非永久性居民中的中國公民仍在使用內地簽發(fā)的中國公民護照等，都導致上述統(tǒng)計在反映澳門中國國民總人數(shù)上的不完整。二是僅有國籍申請引發(fā)的國籍變動的統(tǒng)計，而無澳門居民國籍原本狀況的確切統(tǒng)計，也難以反映出核心問題上的準確狀況。三是更為復雜的兼具中葡國籍居民的國籍確認程序，從針對人群的界定標準，到履行程序的時間限定，都無確定的客觀要求，因而更難達致準確的統(tǒng)計數(shù)字。

3. 人口普查結果稱澳門居民中有509 788人為中國籍，占總人口的92.3%。按照澳門政府統(tǒng)計暨普查局最新一次人口普查的結果，截至2011年8月12日，澳門特區(qū)總人口為552 503人，其中中國籍509 788人，占總人口92.3%；葡萄牙籍5020人，占0.9%；其他外籍人士37 695人，占6.8%。其他與國籍可能相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括：在出生地方面，在中國內地的255 186人，占總人口46.2%；在澳門出生的226 127人，占40.9%；在香港出生的19 355人，占3.5%；在葡萄牙出生的1835人，占0.3%；在種族劃分方面，華裔510 383人，占93.4%；葡裔8106人，占1.5%；在常用語言方面，除4022人約占0.7%聲稱使用葡萄牙語、2.3%常居人口使用英語外，其余90%以上居民使用包括廣東話、福建話和普通話在內的中文交流。1

該普查數(shù)據(jù)直接提供了澳門居民國籍構成的準確數(shù)據(jù)，較為直觀地反映了相關國籍歸屬的真實狀況，尤其是從中國籍澳門居民與其族裔和出生地數(shù)據(jù)的關聯(lián)度來分析，顯然是基于對前述華裔在中國領土包括澳門出生者的國籍有正確的認知。但報告并沒有提供判斷不同情況澳門居民國籍的實際標準，是根據(jù)被統(tǒng)計人主觀認同的自我聲稱，還是根據(jù)普查者依據(jù)國籍法所作的客觀判斷，筆者從相關報告中找不到任何根據(jù)，更無從解釋為什么葡裔和葡籍人士比原本葡萄牙方面介紹的1999年政權交接前的人口數(shù)量（約為1.1萬人）顯著減少的現(xiàn)象，是否與葡裔和葡籍人士在該段時間大量返葡生活（這與通常理解的葡萄牙人來澳增加的趨勢恰好背離）有關，尚待做細致研究。

上述情況說明，在澳門居民國籍問題相對較為復雜的情況下，特別是在國家授權澳門特區(qū)自行受理國籍申請的情況下，澳門居民國籍構成狀況有其相對清晰的一面，但又因缺乏法律規(guī)范具體處理事實上存在的雙重國籍而呈現(xiàn)復雜性的另一面。而且相對于國籍法及其實施性法律相對抽象、概括的規(guī)范特征來說，將之具體適用于每個千差萬別的鮮活個人在不同境遇下的不同情況，更會產生并呈現(xiàn)復雜多樣的形態(tài)和認知，而由此所引發(fā)的各種法律的、觀念的、管理方式上的具體事項，都迫切需要成體系的法律制度的規(guī)制和調整。

三、國籍法在澳門實施的成效和存在問題

現(xiàn)行國籍法及國家針對澳門居民國籍狀況所作的特殊制度安排，特區(qū)實施國家國籍制度并自始建立具體操作性的規(guī)范體系和辦理機構，兩者的有機結合從總體上符合澳門回歸祖國后的現(xiàn)實需要，有效落實了國家對于澳門居民的屬人管轄，保障澳門同胞當家作主參與國事管理的神圣權利，作用和成效必須充分肯定。

尤其是國家針對澳門居民事實上存在的雙重國籍所采取的靈活措施，在特區(qū)制度運行中確實發(fā)揮著突出的特殊功能：一是最大限度地照顧到澳門居民歷史形成的既得權利，在明確對其中國主權管轄的前提下，作出尊重歷史和現(xiàn)狀的制度安排，體現(xiàn)了國家開放、寬松的政策取向。二是允許部分澳門居民使用外國證件出外旅行，允許回流澳門居民方便地辦理國籍變更的申請，允許兼具中葡國籍的澳門居民通過選擇確定其國籍歸屬，這些制度變通了中國國籍法的現(xiàn)有規(guī)定，事實上一定程度默認和緩和了相關管轄權和保護權的沖突問題。三是相關安排從保障人的順暢流動入手，對于促進和保障澳門自由港和國際賭博娛樂休閑中心地位有重要作用。四是從“一國兩制”內在機理看，澳門實踐的寶貴經驗和遭遇問題可為內地相關領域的改革開放提供有益的借鑒。

而作為同一硬幣的另一個面，處理澳門居民國籍問題的靈活措施，也不可避免帶來顯而易見的負面影響：首先，產生特定的管轄難題。在承認澳門部分居民存在事實上雙重國籍的法律前提下，相關制度安排事實上導致這樣一種實施效果，即中國政府僅可在中國領域內包括澳門特區(qū)范圍內對該等中國國民實施完全的屬地管轄，在中國領域外則只可在所在國對持用葡國旅行證件的中國國民有明確身份認知的情況下才能實施屬人管轄，而在對方認定其葡籍身份時則很難實現(xiàn)相關的屬人管轄，這導致中國對該等國民的法律管轄因依賴于多個前提條件而無法充分行使。其次，成為產生國家認同和國民身份認同的障礙之一。在澳門回歸過渡期內，由于中葡雙方認知不同但又需要就統(tǒng)一換發(fā)澳門居民身份證作出實質安排，不得不依循香港的前例，在統(tǒng)一換發(fā)的澳門居民身份證登載和標識的內容中，故意刪除了換發(fā)前證件中曾經標識的國籍身份資料，形成不顯示國籍身份，僅標注姓名、性別、出生地和日期、父母姓名、簽發(fā)日期等身份資料。該身份證在澳門回歸后曾繼續(xù)有效并成為換發(fā)新證的基礎，迄今尚無重新增設國籍身份的資料和標識。而由于直接發(fā)放中國澳門護照的機關是澳門地方機構，各方習慣宣稱其為“特區(qū)護照”而較少明確其中國國民護照之一種的性質，導致部分申領并使用者某種程度的誤解；唯持有并使用葡萄牙旅行證件和身份證件者，往往因該等證件上事實上標識的葡萄牙國籍而加深其對葡國身份的認知。這些制度安排或實施中的原因都不同程度地導致這部分澳門中國居民對中國國籍身份的陌生甚至疏離。對于相當數(shù)量的使用外國旅行證件的澳門居民而言，他們客觀上等同于穿梭在不同國籍的外在標定之中，時而意識到自己是中國人，時而又被認定為外國人，這種困擾或多或少都會對其國家認同觀念產生微妙的影響。第三，澳門高度自治事項范圍內的不少制度和政策，如當?shù)鼐用裆矸葑C和其他有效證明文件不注明國籍、官方的人口統(tǒng)計通常僅以種族、語言、出生地為標識做人群分類，涉及國籍時（如參與全國人大代表選舉和擔任特區(qū)主要官員時）往往根據(jù)當事人自我聲稱而非通過恰當?shù)馁Y格申報和審查程序，中央政府和特區(qū)政府對于外國領事館依據(jù)其本國法給予相關港澳居民的各類待遇鮮聞過問干預等，更使得許多人產生國籍歸屬問題無關宏旨的錯覺。第四，澳門特區(qū)遭遇的問題和挑戰(zhàn)并非其獨有，實行同樣政策的香港因其國際化程度更高、人心回歸任務完成得更困難而出現(xiàn)更為嚴重的國家認同和國民身份認同的考驗，內地也因對外交往規(guī)模不斷擴大而引發(fā)潛在的雙重國籍人口的事實。處理澳門部分居民的國籍問題，需要顧及“牽一發(fā)而動全身”的整體效應，難度可想而知。

反觀本文開頭引出論題的具體事例，各方的反應也是令人震驚和訝異的。很顯然，葡萄牙政府違背中國國籍法和中方在中葡聯(lián)合聲明備忘錄中表達的原則立場及雙方諒解，在澳門轄域內動員中國公民行使葡人的公民權利，是單方面主張對持葡旅行證件的中國公民實施屬人管轄的非法行為，理當受到中國中央政府和澳門特區(qū)政府乃至澳門民間的譴責和抵制。但不幸的是，相關過程中，不僅未見有關政府機構的公開聲明和抗議動作，而且澳門當?shù)氐闹饕襟w，在相關報道中也直接引述葡方資料，稱“港澳大約有十六萬多葡籍人士，本澳約有一萬一千名合資格的葡籍選民”1，而不曾根據(jù)中國國籍法和在澳門適用的相關法律來加以分析說明，反映了相關記者、編輯在該問題上的觀念模糊和立場錯位。

誠然，澳門居民普遍具有濃厚的愛國傳統(tǒng)，國家觀念和民族感情牢固樹立，對于澳門中國國民身份整體上理解并認同，但在前述問題上為何保持沉默呢？這或許和以下誤解有關。一是認為葡萄牙領事館在澳門組織其僑民參與國內選舉的行為，符合《維也納領事關系條約》第五條第（一）款關于領事職務包括“于國際法許可之限度內，在接受國內保護派遣國及其國民——個人與法人——之利益”2的規(guī)定，也符合各國領事活動的常態(tài)。二是引證葡相關法律（第13/1999號法律即選民登記法律制度）的規(guī)定，說明葡政府對于居住在葡國內的公民是強制性錄入選民登記冊的，而對于居住于外國的葡公民來說選民登記則屬自愿性質3。換言之，葡法律并未強迫澳門所謂“葡籍華人”強制性參與葡的選民登記，該等人士若否認自己的葡選舉權利并不會招致處罰。三是認為中葡之間解決澳門居民國籍問題的安排和表態(tài)，反映的是當時為解決過渡期問題而表明的立場，當今在中葡友好的政治環(huán)境中，沒有必要重提舊事引發(fā)爭論，對此事可以眼開眼閉無須專門應對了。對此，筆者不敢茍同，原因之一是《維也納領事關系公約》明確規(guī)定，在接受國內保護派遣國國家和國民的合法利益，必須以“國際法許可之限度”為前提，尊重各國獨立而平等的國家主權行使是國際法的基礎規(guī)范，相關條約確立的一國對于兼有他國國籍的國民不得對抗性地施以外交保護，在中國政府明確換文告知葡萄牙政府不承認相關澳門中國居民同時具有葡萄牙國籍的情況下，葡政府在中國主權治下的澳門地方公然對抗性地行使對相關人等的國民屬人管轄，顯然構成對中國主權管轄的不尊重，故各國通常都會采取自我抑制的辦法去避免導致嚴重的國際爭端，葡單方面的主張冒犯了中國的主權，很難說滿足了國際法許可的要件。原因之二是只要相關行為構成了對中國主權管轄的非法侵害，對相關人等采取強制性或自愿性選民登記只是確定侵害后果的程度性指標而已，并不阻卻非法侵害的基本定性。原因之三是不該把政治偏好與法律行為的是非判斷混同起來，政治上可以借助于“求同存異”的謀略去解決某些分歧，而法律上則必須根據(jù)既有規(guī)范最大限度地主張維護自身權利，不能在對方單獨聲稱的情況下，喪失既定的立場。

因此，筆者主張，在葡萄牙罔顧中方正當權利主張而單方行使其國民管轄權力之時，中國中央政府和澳門特區(qū)政府都有必要作出適當應對，至少應該公開發(fā)表堅守既定立場的官方聲明，并輔之以必要的外交交涉，既要正面闡述中國國籍法和相關一貫立場，又要對葡方的公然侵害予以制止，從而澄清是非，更好地澄清和鞏固澳門居民的應有國家觀念。同時，從國家管治特別行政區(qū)的制度安排而言，倘若能結合國家對日益增多而實際存在的中國公民存在“雙重國籍”的完善管理，而循序漸進形成國家處理屬人和屬地管轄的全國性統(tǒng)一制度則最好；如若一攬子解決問題的條件不成熟，則可從澳門情況出發(fā)從建立和完善限制澳門特區(qū)重要政治職務據(jù)位者不得同時承擔中外“雙重效忠”的法定責任、限制外國政治性組織和團體不得在澳門特區(qū)展開如選舉等政治性活動等制度入手，將維護國家主權、安全和發(fā)展利益的宗旨落實為法律規(guī)制和制度實施的具體活動，從而逐步創(chuàng)造條件從國籍法和其他法律的契合體系中，巧妙地定向地解決相關問題。

綜上所述，國籍體現(xiàn)著國家與其國民之間的法定聯(lián)系，是標識國家對特定人實行屬人的主權管轄的法律特征。雙重或多重國籍產生于不同國家法律的法律適用，同時帶來對該個人如何自處和各個國籍國如何對待該人兩個主體維度上的法律問題，前者可通過法律加以調整和引導，后者則完全取決于法律的規(guī)制和判斷，相關的法律既包括國內法，也包括國際法。中國與葡萄牙處理澳門部分居民事實存在的雙重國籍爭議，是從澳門實際出發(fā)維護了國家主權、統(tǒng)一和發(fā)展利益的制度安排，取得了確保澳門順利回歸和實現(xiàn)國家對澳門居民有效治理的成效。在未來長期堅持“一國兩制”特別行政區(qū)制度的過程中，要始終如一、一以貫之地堅持既定原則立場，同時還要不斷面向新的考驗和挑戰(zhàn)而加以完善創(chuàng)新，在適當條件下參考國際法相關公約和慣例做“終極決斷”，對此筆者抱以熱切期待。

參 考 文 獻

[1] 鄭言實：《澳門過渡時期重要文件匯編》，澳門：澳門基金會，2000.

[2] 澳門行政公職局編：《澳門特區(qū)〈2012公共行政〉》，2013.

[責任編輯 李宏弢]