杜曉桐

摘要：推行“依法治國”意味著“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，四者分別是對應立法、執(zhí)法和司法的要求。一旦這四個方面有所缺失，必將導致問題產生。近年來，殯葬業(yè)出現了法律與現實的脫節(jié)，管理秩序混亂，亂埋、亂葬現象不斷，封建迷信之風盛行等一系列問題，這些問題出現最直接的原因就是行政執(zhí)法主動性的缺失。本文將從執(zhí)法依據、執(zhí)法主體及執(zhí)法活動等方面對這些問題進行分析，并提出相應對策。

關鍵詞：公墓；行政執(zhí)法；主動性；對策

我國公墓主要分為經營性公墓和公益性公墓。經營性公墓，是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬有償服務的公共墓地；農村公益性公墓是為農村村民提供骨灰或遺體安葬服務的公共墓地，不得對村民以外的其他人員銷售。

一、目前殯葬業(yè)存在的問題

（一）法律與現實脫節(jié)。2011年初，以河南周口為代表的一系列強制平墳事件在全國造成了不好的影響。緊接著，2012年11月16日，國務院直接刪去了《殯葬管理條例》第20條中“拒絕改正，可以強制執(zhí)行”的內容。但是，這種看似直接有效的方式，卻導致了另一個極端現象：耕地上的墳頭層出不窮，管理部門卻“視而不見”。這種兩極化現象的出現，表面上看是因為執(zhí)法過程出現偏差，但根本在于法律的制定出現了問題。不難看出，《殯葬管理條例》的修改十分被動，并且過于草率。在沒有實事求是地進行調查分析的情況下，制定出的法律與現實脫節(jié)較大，忽視人民的真實意愿，逆水而行，其結果不言而喻。

（二）殯葬業(yè)行政壟斷嚴重。我國殯葬業(yè)管理機制，實際上是“一套班子，兩塊牌子”的管理模式，殯葬管理處既是經營者又是管理者。在這種政企不分，監(jiān)管缺失的管理模式下，政府的利益與殯葬業(yè)的消費水平有直接的利益掛鉤，導致非法公墓，即俗稱的“小產權墓”屢見不鮮。這不僅嚴重損害了消費者的利益，擾亂市場秩序，而且催生出“墳爺”等腐敗現象。

（三）亂埋、亂葬現象層出不窮。不同于“小產權墓”片面地追尋經濟利益，亂埋亂葬、“二次入棺”、“以罰代化”等現象主要出現在農村地區(qū)。農民為了方便祭掃或是節(jié)省安葬費用，往往會將逝去的親人安葬在自己承包的耕地上。這種做法導致耕地被占用，影響農村土地利用規(guī)劃的實施，土地資源遭到嚴重浪費。

（四）封建迷信之風盛行。中國的殯葬文化源遠流長，尤其是在農村地區(qū)，出于攀比炫耀或是對鬼神的敬畏等心理，人們習慣將葬禮操辦得更為盛大。在這種“熟人社會”，葬禮辦得越熱鬧，就顯得越孝順，越有面子。如今執(zhí)法人員“不管了”，也就愈發(fā)肆無忌憚。吹嗩吶，燒紙錢，堆得高高的墳頭，封建迷信之風愈加盛行。

二、原因分析

（一）殯葬立法位階低且不系統(tǒng)。大部分學者認為，現行殯葬法規(guī)中，1997年頒布的《殯葬管理條例》效力是最高的，但也僅是行政法規(guī)，并且過于原則化。例如《殯葬管理條例》第18條規(guī)定，“擅自興建殯葬設施的，由民政部門會同建設、土地行政管理部門予以取締”。但是該如何取締，條文并未明確規(guī)定。行政執(zhí)法缺乏有力的“靠山”，整個執(zhí)法程序就會顯得被動不堪。

（二）監(jiān)管機制不健全。我國地方上最普遍的殯葬服務管理結構模式是，在民政部下平行設立社會事務處和殯葬管理處，殯葬管理處內部設殯儀館。殯葬管理處享有監(jiān)管職權，而其內部機構殯儀館享有經營權。這就意味著殯葬管理處同時享有殯葬經營和管理職權，這種監(jiān)管缺失的管理機制極易導致行政壟斷。

（三）配套設施建設落后。配套設施建設落后，往往會阻礙殯葬執(zhí)法活動的進一步開展。

據調查，目前農村公益性公墓建設緩慢，有的縣級市只有一處公益性公墓，根本無法滿足農村人民的安葬需求。平墳容易，但平完墳往哪遷？城市的經營性公墓價格被炒得越來越高，以土地為生的農民沒有那么多的積蓄，就只能選擇將親人安葬在自家承包的耕地上，形成一個個散墳。每個人都想自己的親人能有一個良好的安葬環(huán)境，若在平墳之前，就先把配套設施做好，老百姓也就不會太過于排斥。

（四）法律與習俗的沖突?！爱攪曳ㄒ?guī)與傳統(tǒng)習俗發(fā)生沖突，并試圖改變習俗的時候，實質上是在改變一種已有的、普遍的行為模式，此時國家面對的將不是一兩起違法犯罪，而是大規(guī)模的不斷涌現的違法犯罪活動。法律沒有力量使每一犯罪都受到懲罰?！盵1]2012年平墳運動的失敗結局，已經充分表明，簡單地用法律法規(guī)全盤替代鄉(xiāng)土風俗是不可行的?！傲曀资侨f法之王”，想要在鄉(xiāng)土情結深厚的農村地區(qū)推行新的殯葬理念，實施殯葬改革，一定要找到法律與習俗間的平衡點，而不是生硬地否定傳統(tǒng)。

三、提高殯葬執(zhí)法主動性的對策

（一）改進《殯葬管理條例》，制定《殯葬法》。依法治國的第一步就是有法可依，《殯葬法》的制定刻不容緩。現今的殯葬法規(guī)效力位階較低且過于原則化，使得執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，往往因缺乏有力的法律依據而顯得被動。建議立法時，要遵循“以人為本”的立法理念，改革的同時，尊重人民的真實意愿。

（二）健全殯葬監(jiān)管體制。殯葬監(jiān)管主要分為內部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個方面。第一，內部監(jiān)管主要是針對現今的殯葬管理結構，其有效實施必須做到兩個“分離”。一方面，殯葬管理處與殯儀館要分離。殯儀館的有些服務項目是有償的，具有趨利性，政府只有從服務領域剝離，才能集中力量抓好殯葬業(yè)的公共管理和市場監(jiān)管。另一方面，將殯葬監(jiān)管執(zhí)法機構與殯儀館、公墓等殯葬單位分離，即設置獨立的殯葬執(zhí)法大隊。殯葬執(zhí)法大隊是對殯葬業(yè)進行監(jiān)管、對違法殯葬行為進行處罰的重要組成部分，是“有法必依、執(zhí)法必嚴”的中堅力量。第二，外部監(jiān)管，就是提高公眾參與度。當政府執(zhí)行機關動力不足時，則需發(fā)動公眾的力量使法治落到實處。

（三）完善殯葬配套設施。為響應溫家寶總理“嚴守18億耕地紅線”的號召，必須要解決農村地區(qū)的亂埋亂葬問題，實現散墳的集中安放。因此，農村公益性公墓的建設必須今早提上議程。加大對公益性公墓的財政投入，加快建設，確保農民有地可葬，并最終實現“一縣一公墓”的建設目標。

（四）發(fā)揮基層自治組織的力量，倡導文明殯葬。農村地區(qū)，法律與傳統(tǒng)習俗的碰撞尤為激烈，在這種“熟人社會”，有聲望的老人往往比法律更有威信?！叭绻芾脗鹘y(tǒng)的渠道，再用政府的力量將其改進，似乎成功的機會會大一些。”[2]在這里，村規(guī)民約往往比法律能夠更好地得到人們的理解和信任，也更易于推行。

四、結語

盧梭說：“一切法律之中最重要的一種，既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”公墓行政執(zhí)法主動性的缺失，最根本的原因不在于執(zhí)法主體不明確，后續(xù)的配套設施不到位，或是監(jiān)管不力，而是沒有形成一種能銘刻在老百姓內心深處的良法。當文明殯葬成為一種習慣，還需要執(zhí)法嗎？所以當務之急是制定出一部系統(tǒng)全面、切實可行的殯葬法律，必須堅持“以人為本”的立法理念，實事求是分析各地的客觀情況，了解民眾所需。只有這樣，制定出來的法才會順應民意，才會銘刻在公民內心，成為新的風序良俗。（作者單位：江蘇師范大學法學院）

參考文獻：

[1]汪俊英：《農村殯葬改革的法社會學思考》[J]，學習論壇，2009（25）。

[2]費孝通：《江村農民生活極其變遷》[M]，蘭州：敦煌文藝出版社，1997，P27。

[3]葛玉紅.中國殯葬改革存在的問題與發(fā)展對策的研究[J].長沙民政職業(yè)技術學院學報，2005，03：34-38.

[4]李燕喜.完善我國殯葬制度改革之研究[D].湖南大學，2012.