周培培

摘要：近年來，PPP模式被廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)、民生保障、生態(tài)環(huán)保等方面，進(jìn)入全面推廣的普及階段。本文采用文獻(xiàn)和案例分析的方法，分析PPP模式在我國(guó)不同領(lǐng)域的應(yīng)用，梳理我國(guó)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；應(yīng)用分析；問題及對(duì)策

一、引言

自上個(gè)世紀(jì)80年代首次引入以來，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展大致經(jīng)歷了五個(gè)階段，即探索階段、試點(diǎn)階段、推廣階段、反復(fù)階段以及普及階段。我國(guó)自1994年正式應(yīng)用PPP模式，城市化得到了快速地發(fā)展。在取得顯著成就的同時(shí)，我國(guó)也面臨很多棘手的問題，如房?jī)r(jià)、地方債務(wù)、環(huán)境等問題。如何更好地運(yùn)用PPP模式解決這些問題，成為大家關(guān)注的熱點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，為PPP在我國(guó)的運(yùn)用及推廣提供了廣闊的發(fā)展前景。而對(duì)PPP模式給予的厚望也不再局限于為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供市場(chǎng)化、社會(huì)化的融資支持，更重要的是擔(dān)當(dāng)中國(guó)發(fā)展方式和政府治理模式轉(zhuǎn)型的抓手。本文主要通過對(duì)PPP模式在我國(guó)不同領(lǐng)域的應(yīng)用分析，結(jié)合廣大學(xué)者的已有文獻(xiàn)及各省市的成功案例，梳理我國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題及解決對(duì)策。

二、我國(guó)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本情況。經(jīng)過30多年的發(fā)展，PPP模式取得了一定的成效。2014年國(guó)家設(shè)立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及中國(guó)PPP中心等專屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌部署PPP模式的推廣。繼第二批總投資達(dá)6589億元的206個(gè)PPP項(xiàng)目后，財(cái)政部又推出了1800億的PPP基金。目前，財(cái)政部等正加快遴選第三批示范項(xiàng)目?；仡欉@些項(xiàng)目，其成功率相對(duì)比較低，有數(shù)據(jù)顯示70%的項(xiàng)目在執(zhí)行過程中比較困難[7]（王力，程鴻，2015）。這種情況跟PPP模式存在的問題是密切相關(guān)的。

（二）應(yīng)用領(lǐng)域。自1994年開始應(yīng)用PPP模式以來，其涉及的項(xiàng)目主要集中為基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，充分發(fā)揮PPP模式在該領(lǐng)域的應(yīng)用無疑對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)起到很好的推動(dòng)作用。公共服務(wù)領(lǐng)域主要包括城市交通、公路鐵路、橋梁、醫(yī)院、體育場(chǎng)館等等。

我國(guó)在這些方面的成功案例不勝枚舉。08年奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館的建設(shè)采用了項(xiàng)目法人招標(biāo)融資方式（劉志，2005），就是PPP模式的運(yùn)用。北京地鐵四號(hào)線是國(guó)內(nèi)第一條引入外資并采用PPP模式建設(shè)的地鐵線路[6]，武樹禮（2014）以北京地鐵四號(hào)線為例分析了PPP模式在軌道交通建設(shè)的應(yīng)用。施穎，劉佳（2015）結(jié)合城市地鐵交通建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)例，采用蒙特卡洛技術(shù)和內(nèi)部收益率法對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的特許經(jīng)營(yíng)期進(jìn)行了探討，從而為PPP項(xiàng)目的投資決策提供了有益的思路和方法。PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于其他方面的應(yīng)用相對(duì)較少。在目前老齡化嚴(yán)重的中國(guó)，積極發(fā)揮PPP模式在醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用可能是未來養(yǎng)老保險(xiǎn)的一大趨勢(shì)。江陰新型農(nóng)村合作醫(yī)療是PPP模式的成功應(yīng)用[4]。雷玉瓊、賈麗平（2010）以江陰新農(nóng)合為例，分析了PPP模式在新農(nóng)合醫(yī)療有著顯著的優(yōu)勢(shì)。

PPP模式還應(yīng)用于民生保障領(lǐng)域。為了更好地保障低收入人群的基本生活，很多省市將PPP模式應(yīng)用于保障性住房的提供。深圳市通過采用BOT等方式吸引社會(huì)投資來解決保障性住房的融資難問題。孔揚(yáng)（2015）分析了PPP模式在深圳保障性住房中的運(yùn)用，為保障房事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展尋找了新的路徑。

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題，也是我國(guó)目前亟待解決的問題。而全國(guó)各地紛紛在環(huán)保領(lǐng)域開展PPP項(xiàng)目，在財(cái)政部推出的首批30個(gè)示范項(xiàng)目中，環(huán)保項(xiàng)目共15個(gè)。地方政府推出的PPP項(xiàng)目中，根據(jù)對(duì)國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)所公布的29個(gè)省市的1043個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，環(huán)保項(xiàng)目投資總額1616億元，占比約8.2%。①韓帥奇，李銘珍，楊田田（2015）將PPP模式應(yīng)用到城市生活垃圾處理這個(gè)問題，分析了此研究的可行性，構(gòu)建城市生活垃圾處理的新模型。

三、PPP模式存在問題

前面提到我國(guó)PPP模式成功率不高，主要原因在于我國(guó)PPP模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)，在執(zhí)行過程中難免會(huì)出現(xiàn)問題。下面總結(jié)了PPP模式應(yīng)用中的主要問題：

（一）法律層面未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系。目前我國(guó)對(duì)PPP模式的規(guī)定還只是一系列的相關(guān)性的政策文件，缺乏國(guó)家層面的立法，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強(qiáng)、難以實(shí)施等問題[1]。缺少針對(duì)PPP的專門的規(guī)定，更沒有形成完整的政策體系。

（二）未形成嚴(yán)格的項(xiàng)目審批流程。未形成嚴(yán)格的項(xiàng)目審批流程標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。這樣就容易使得一些政府鉆空子，容易出現(xiàn)一些粗制濫造的項(xiàng)目，可能帶來巨大的社會(huì)損失。

（三）社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱。由于政府和企業(yè)都存在信用缺失的傾向，所以PPP模式在我國(guó)的發(fā)展受到了一定阻礙。政府行為失信會(huì)產(chǎn)生各級(jí)政府對(duì)PPP熱情高漲、社會(huì)資本相對(duì)冷靜的現(xiàn)象。企業(yè)信用缺失導(dǎo)致地方政府主要依靠國(guó)有企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目。

（四）難以協(xié)調(diào)三方利益。公用事業(yè)全面實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化，其公共服務(wù)和非營(yíng)利性質(zhì)，不可避免地與民營(yíng)資本的營(yíng)利性發(fā)生沖突，公眾、政府和社會(huì)資本的利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)。

四、總結(jié)及政策建議

考慮中國(guó)特有的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，針對(duì)我國(guó)PPP模式的作用及其存在的問題，從以下幾個(gè)方面提出相關(guān)的政策建議。

（一）加快國(guó)家層面的立法，制定并完善相關(guān)的政策體系。應(yīng)將PPP的相關(guān)信息引入正在起草的《特許經(jīng)營(yíng)法》[9]中，明確PPP的應(yīng)用范圍，規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，努力構(gòu)建一套完整的PPP模式政策體系，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的相互協(xié)調(diào)和配合。

（二）強(qiáng)化政府監(jiān)督職責(zé)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。在政企合作的過程中，政府需要盡快完成職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)自己制定規(guī)劃、進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督等職能，提高民眾的參與度，建立有效的外部監(jiān)督機(jī)制，這樣才能更好地發(fā)揮企業(yè)的資本效用，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高效高質(zhì)的完成。

（三）加大政府信息的公開透明，搭建項(xiàng)目推介平臺(tái)。對(duì)于政企雙方都可能存在的失信問題，政府需要加大信息的公開透明，加大引導(dǎo)整合，搭建信息公開、公正的推介平臺(tái)，盡可能地吸引更多有實(shí)力且愿意參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)。（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）

注解：

① 數(shù)據(jù)引自政府和社會(huì)資本合作網(wǎng)-中國(guó)PPP門戶網(wǎng)

參考文獻(xiàn)：

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