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中國對外援助都用在哪兒
對外援助勢必要花錢,變革中的中國正在走上國際舞臺中央,這筆錢不僅必須花,更要花好。據(jù)了解,“幾乎近80%的資金都投入到受援國減貧、教育、衛(wèi)生、體育、文化、交通等民生和基礎設施領域?!?/p>
2015年底,津巴布韋財政部長稱,中國將免除該國大約4000萬美元(約2.6億元人民幣)的到期債務。這是此前中國作出的承諾。2015年9月26日,中國國家主席習近平在聯(lián)合國發(fā)展峰會上宣布,中國將免除對有關最不發(fā)達國家、內陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務。
根據(jù)中國官方首次發(fā)布的正式報告——《中國的對外援助2011》白皮書,截至2009年底,中國累計對外提供援助金額超過2500億元人民幣,其中無償援助1062億元,無息貸款765.4億元,優(yōu)惠貸款735.5億元。
在第二次發(fā)布的《中國的對外援助2014》白皮書中,這一數(shù)據(jù)更新為:2010年至2012年,中國對外援助金額達到893.4億元人民幣,其中中國對外提供無償援助323.2億元人民幣,占對外援助總額的36.2%。這意味著:自新中國成立以來,中國累計對外援助金額已經超過3400億元人民幣。
自新中國建立伊始,中國就開始向其他國家提供經濟援助,最早的受援國包括朝鮮和越南等周邊社會主義國家。1955年萬隆會議召開之后,中國對外援助范圍擴展到亞洲和非洲一些對華友好的發(fā)展中國家。
據(jù)統(tǒng)計,1950-1963年間,共有21個社會主義國家和亞非發(fā)展中國家接受了中國援助,而到1970年和1978年,受援國數(shù)量分別增加到32個和66個,受援國的地理范圍也從亞洲、非洲和東歐擴展到了拉丁美洲和大洋洲地區(qū)。
這一時期的外援形式以經濟和技術援助為主,主要包括援建成套項目、提供各類物資、進行技術和人力資源合作以及派出援外醫(yī)療隊,資金來源多為中方的無償援助和無息貸款。
但是,由于缺乏經驗,歷史上的外援也出現(xiàn)過不少脫離國情、援助規(guī)模過大、承諾過多的現(xiàn)象。
有一段時間,“請求中國援助”“要求中國提供”……成為中國一些駐外大使館來電及外交部上送報告中的常見字句。
直到1978年之后,隨著中國外交政策的調整,中國對外援助的主體、方式也開始發(fā)生變化。“從過去意識形態(tài)的兄弟情回歸到互惠互利、健康可持續(xù)發(fā)展的國際交往中來。中國向發(fā)達國家借鑒經驗,學會量力而行,良性發(fā)展?!敝袊缈圃簹W洲所研究員趙俊杰說。
不僅在援助對象方面,在援助領域和援助方式上,中國也發(fā)生了明顯的變化。
新中國建立初期,中國的外援以糧食援助、人道主義援助為主;到上世紀60、70年代,外援重點轉向大型基礎設施建設和派遣醫(yī)療隊;到了上世紀80年代,則轉向建設工廠,促進受援國自身生產能力、技術水平提升。
根據(jù)《中國對外援助2014》白皮書,中國的最新外援資金分布結構中,44.8%的外援資金用于經濟基礎設施,27.6%用于社會公共基礎設施,其他物資占15.0%,人力資源開發(fā)合作占5.8%,工業(yè)占3.6%,農業(yè)2.0%,人道主義0.4%,其他0.8%。
“幾乎近80%的資金都投入到受援國減貧、教育、衛(wèi)生、體育、文化、交通等民生和基礎設施領域?!蓖饨粚W院國際關系研究所教授周永生告訴記者。
“相比于以前‘交鑰匙’‘撒胡椒面’式的做法,現(xiàn)在我們更關注改善民生,強調區(qū)域合作?!敝袊鴩H扶貧中心研究處處長王小林告訴記者。
減貧、教育、衛(wèi)生、文化等領域雖然沒有直接經濟產出,但從長遠來看,只有當這些國家有了安定的國內環(huán)境后,才能安心發(fā)展經濟,這不僅有利于受援國自身的發(fā)展,也有利于中國與受援國進行經貿合作?!耙灾蟹顷P系為例,中非貿易總額到2013年已達2102億美元,是1965年的近2000倍?!壁w俊杰認為。
正是因此,《中國對外援助2014》白皮書強調促進貿易的援助,并結合國際社會面臨的共同挑戰(zhàn),比如消除貧困、氣候變化等全球性議題。
但是,隨著中國對外援助規(guī)模的擴大,近年來,國內也開始出現(xiàn)一些不同的聲音:中國是發(fā)展中國家,有為數(shù)并不算少的貧困人口,為什么還要拿出大筆資金對外援助?這些錢為什么不用在國內?
“當然,援助誰,不援助誰,數(shù)額多少,我們心中都有桿秤?!壁w俊杰說。
出于對地緣政治及國家戰(zhàn)略安全的考量,亞洲是中國對外援助的重點,從戰(zhàn)略資源的角度考慮,中亞地區(qū)、俄羅斯的西伯利亞地區(qū)、中東、非洲和南美洲也是中國對外援助的重點。
“對外援助不是像有些人誤解的‘窮大方’或‘冤大頭’。我們如果不給,歐洲會給,美國會給,日本會給。這是復雜的國際局勢決定的。”趙俊杰說。
“從更廣范圍上,中國在國際上積極參與各種人道主義援助,幫助第三世界國家發(fā)展。本身就是積極塑造大國應有的正面形象?!敝苡郎嬖V記者。
以2010年到2012年的對外援助為例,中國對外援助的約三分之二投向了最不發(fā)達國家和其他低收入國家。
中國的對外援助機制,一般是由外交部、商務部及其相關銀行、財政部聯(lián)合管理。外交部負責制定援助名單,財政部負責確定規(guī)模、劃撥資金,商務部和中國進出口銀行、國家發(fā)展銀行、部分商業(yè)銀行進行項目執(zhí)行。關于文化教育方面的,則由文化部、教育部安排。
“相比于一些設有獨立政府部門全權負責對外援助的歐美國家,中國參與外援的部門和機構比較多,工作流程也略為復雜?!敝袊缈圃菏澜缃洕c政治研究所研究員何帆表示,“在對外交往的過程中,中國正在學習如何運用科學的方法,更合理有效地規(guī)范對外援助工作,爭取讓每一分錢都發(fā)揮最大效用?!?/p>
國際援助的由來有深刻的歷史背景:最初,經濟合作組織的24個成員國是國際發(fā)展援助的主要提供者,由于其殖民歷史,這些發(fā)達國家在二戰(zhàn)結束后,承擔著國際義務,即幫助發(fā)展中國家戰(zhàn)后重建、恢復經濟社會、改善民生。
“從這個角度來看,中國的對外援助與國際社會并不存在直接的比較。中國作為最大的發(fā)展中國家,對外援助是在南南合作的框架下展開的,體現(xiàn)的是合作共贏、共同發(fā)展的理念,不是由過去的戰(zhàn)爭和殖民背景而履行的強制性義務?!敝苡郎a充道。
在中國遭遇汶川地震時,巴基斯坦、柬埔寨、赤道幾內亞、剛果(布)等數(shù)十個發(fā)展中國家,在自身并不富裕的情況下也向中國伸出了援助之手。
“這說明,中國的對外援助屬于發(fā)展中國家之間的相互幫助,體現(xiàn)的是相互扶持、同舟共濟的兄弟情誼。”周永生認為。
從數(shù)額來看,根據(jù)《中國對外援助2014》披露的數(shù)據(jù),2012年對外援助金額最多的美國達到304.60億美元,占GNI(國民總收入)比例為0.19%,其次分別為英國、德國、日本。
與之相比,中國援助金額為26.73億美元,占GNI比例為0.034%。
“從國際交往的大局出發(fā),現(xiàn)在的中國有了更強大的對外援助能力,第三世界國家的期待也在上升。這不應看成是負擔,而應被視作機遇?!敝苡郎忉?,“從具體操作層面來說,進入新世紀以后,中國通過國際貿易積累了大量外匯資金,但這筆資金不能完全用于國內發(fā)展,否則會造成通貨膨脹。用在國際方面,有助于經濟的平衡發(fā)展?!?/p>
(《瞭望東方周刊》2016年007期)