肖勇

摘 要 本文主要探討PPP模式的特點(diǎn)對(duì)政府招標(biāo)、企業(yè)承攬工程的影響和意義。

關(guān)鍵詞 PPP模式 建筑業(yè) 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理

2014年以來(lái)，發(fā)改委、財(cái)政部及交通運(yùn)輸部、住建部等部委陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，鼓勵(lì)推廣社會(huì)資本參與公共事業(yè)投資建設(shè)的PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫(xiě)，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。PPP不僅僅是一種融資手段，更是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革和投融資體制改革。

眾所周知，2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)就開(kāi)始發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征逐步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增速總體下行。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和投資巨大和產(chǎn)能過(guò)剩，使其日趨艱難，房地產(chǎn)業(yè)、電力行業(yè)和建筑業(yè)都開(kāi)始下行，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，而政府預(yù)算也日漸吃緊。因此，政府企業(yè)開(kāi)始運(yùn)用PPP模式來(lái)招標(biāo)承攬工程，取得了一定成效。其側(cè)重點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：

第一，國(guó)有資金杠桿化。國(guó)有資金杠桿化，是指項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中增加非國(guó)有資金的股權(quán)比例，從而提高國(guó)有資金效率。例如，在一個(gè)政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，將項(xiàng)目分為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段，而建設(shè)階段政府和中標(biāo)民營(yíng)企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立項(xiàng)目公司。其中，50%資金由政府旗下企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)出資，50%資金由金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)PPP產(chǎn)業(yè)基金提供出資，可為純債務(wù)或純股權(quán)或夾層融資（可轉(zhuǎn)債）性質(zhì)根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)施進(jìn)展。建設(shè)期結(jié)束后由政府和參與運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合回購(gòu)或以其他市場(chǎng)化方式退出PPP產(chǎn)業(yè)建設(shè)基金撤出實(shí)現(xiàn)收益，當(dāng)政府資質(zhì)及前景較好時(shí)，杠桿率可酌情提高。

第二，項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)的重要性高于施工階段本身。以往社會(huì)資本參與基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的模式中，更多的是聚焦于建設(shè)環(huán)節(jié)，而建成后的運(yùn)營(yíng)主要還是政府行業(yè)主管部門(mén)組織。而PPP模式更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的全周期參與。2015年1月，安慶市人民政府提出要以PPP的模式建設(shè)外環(huán)北路。安慶市政府授權(quán)安慶市住建委為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，授權(quán)安慶市城投作為本項(xiàng)目政府方出資代表，與社會(huì)資本共同新設(shè)項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施方案中設(shè)計(jì)，市城投持股比例為12%，中選社會(huì)資本持股比例為88%。項(xiàng)目公司的主要成本包括了19.76億人民幣的工程建設(shè)總投資（含4.5億元人民幣的工程建設(shè)其他費(fèi)用包干），此后每一年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、財(cái)務(wù)成本等。而政府給予社會(huì)資本的回報(bào)方式是，政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)本項(xiàng)目可用性費(fèi)用（符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品）以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)用（符合績(jī)效要求的公共服務(wù)），即政府根據(jù)績(jī)效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。安慶市人大常委會(huì)以決議件的方式承諾，將該可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)納入市本級(jí)跨年度的財(cái)政預(yù)算，且在PPP項(xiàng)目協(xié)議簽署前即已經(jīng)出具，在本項(xiàng)目中同樣屬于創(chuàng)新亮點(diǎn)。由此看來(lái)，對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)可參與項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期，有利于自身資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，以實(shí)現(xiàn)工程完工及效益最大化。

第三，施工單位也是前所未有的挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型。以往施工單位頂多就是EPC總承包，交鑰匙合同。把設(shè)計(jì)，施工，供貨都搞定就算仁至義盡?，F(xiàn)在很多業(yè)主資金不足，都希望施工單位帶來(lái)資金。不光在國(guó)內(nèi)，國(guó)外也是如此。韓國(guó)一個(gè)電力施工企業(yè)就帶資金為孟加拉業(yè)主融資，孟加拉業(yè)主出具國(guó)家信用擔(dān)保，最后就把電廠施工交給韓國(guó)企業(yè)。安徽某央企下屬電力施工單位，就是運(yùn)用集團(tuán)公司的資源，和電力設(shè)計(jì)院組成聯(lián)合體。因此，PPP模式要求建筑企業(yè)進(jìn)一步提高對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力，另一方面，建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)也將面臨嶄新的發(fā)展環(huán)境。一是資本運(yùn)作很重要。建筑企業(yè)需具備整合全產(chǎn)業(yè)鏈資源的能力，尤其是項(xiàng)目前期資本運(yùn)作的能力。PPP模式中最大的難題就是，地方政府財(cái)政可接受的項(xiàng)目融資成本、周期及擔(dān)保方式等與金融機(jī)構(gòu)要求的不匹配。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，金融機(jī)構(gòu)有必要結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的實(shí)際情況，調(diào)整現(xiàn)行的金融監(jiān)管要求，設(shè)計(jì)出適合基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的金融產(chǎn)品、融資方案，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。建筑企業(yè)要積極發(fā)揮中間紐帶作用，充分利用自身資信優(yōu)勢(shì)以及作為項(xiàng)目實(shí)施主體的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，不斷深化與金融機(jī)構(gòu)的合作，加快基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)金融產(chǎn)品順利實(shí)施。二是規(guī)劃設(shè)計(jì)是PPP項(xiàng)目的核心。規(guī)劃設(shè)計(jì)將和施工環(huán)節(jié)緊密相連，未來(lái)EPC模式將得到更為廣泛的推廣應(yīng)用。以往施工企業(yè)的利潤(rùn)主要來(lái)自于合同承包單價(jià)與設(shè)計(jì)施成本價(jià)的差價(jià)，其履約主要是按圖施工，按照設(shè)計(jì)施工。較少?gòu)捻?xiàng)目全壽命周期考慮其規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益?，F(xiàn)在這一情況將很快改變，建筑企業(yè)的利潤(rùn)將在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)產(chǎn)生最大的價(jià)值附加。因此，更為優(yōu)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案將成為建筑企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制勝的核心要素。方案中要重點(diǎn)考慮利用效率、人性化設(shè)計(jì)理念、先進(jìn)技術(shù)、降低施工及運(yùn)營(yíng)難度等，不能單一依靠合同承包價(jià)與設(shè)計(jì)施工之間的差價(jià)來(lái)賺取利潤(rùn)。三是施工利潤(rùn)主要來(lái)自于管理。施工企業(yè)要減少人工成本，推廣機(jī)械自動(dòng)化。以前都是靠數(shù)量龐大的農(nóng)民工，但現(xiàn)在人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都在轉(zhuǎn)型，人口老齡化時(shí)代到來(lái)，一線工人持續(xù)萎縮，勞動(dòng)力成本大幅提高。眾所周知，制造業(yè)已經(jīng)開(kāi)始應(yīng)用智能化機(jī)械設(shè)備和機(jī)器人來(lái)代替人工。而建筑業(yè)尚未普及，發(fā)展空間大有可為。四是營(yíng)改增對(duì)建筑業(yè)的影響。建筑業(yè)是營(yíng)業(yè)稅整體改革中的最要一環(huán)，建筑業(yè)是營(yíng)業(yè)稅的主要稅源之一。近些年隨著建筑業(yè)的快速發(fā)展，建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅一直是營(yíng)業(yè)稅收入的主要部分。因此，建筑業(yè)的稅制改革對(duì)營(yíng)改增的整體推進(jìn)具有重要意義。建筑業(yè)營(yíng)改增有助于消除增值稅的征管漏洞，建筑業(yè)的上游企業(yè)如鋼鐵，水泥行業(yè)都屬于增值稅的征收范圍，其產(chǎn)品需要繳納增值稅。由于建筑業(yè)沒(méi)有納入增值稅的征收范圍，進(jìn)項(xiàng)無(wú)法進(jìn)行抵扣，因此很多上游企業(yè)在向建筑業(yè)銷(xiāo)售鋼材等材料時(shí)往往不會(huì)開(kāi)具發(fā)票，造成了嚴(yán)重的偷稅漏稅行為。如果建筑業(yè)改繳增值稅其進(jìn)項(xiàng)材料能夠得到抵扣，為了降低本環(huán)節(jié)的稅負(fù)，企業(yè)必然要取得增值稅專(zhuān)用發(fā)票獲得抵扣。這樣就能夠很大程度上堵住了上游供貨商偷稅漏稅的漏洞，完善增值稅的征管機(jī)制。有利于解決建筑業(yè)重復(fù)征稅問(wèn)題，在營(yíng)業(yè)稅制度體系下全額計(jì)征營(yíng)業(yè)稅額。有利于規(guī)范建材市場(chǎng)供應(yīng)，促進(jìn)建筑行業(yè)、產(chǎn)業(yè)整合。

PPP模式對(duì)政府來(lái)講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，還能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對(duì)企業(yè)來(lái)講，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門(mén)檻，拓寬了私人部門(mén)發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。對(duì)社會(huì)來(lái)講，通過(guò)“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”高低效益相配置，產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。

（作者單位為安徽電力建設(shè)第二工程公司國(guó)際合作部）

參考文獻(xiàn)

[1] 盧國(guó)營(yíng)，陳凡. PPP模式對(duì)建企意味著什么[J].施工企業(yè)管理，2016（01）：90-93.

[2] 李福和. 2016，建筑業(yè)逐步下行[J].施工企業(yè)管理，2016（01）：30-35.