□文/劉華蓉劉　意王　潔王雨婷（.西華師范大學(xué)國土資源學(xué)院　四川·南充；.成都理工大學(xué)　四川·成都）

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土地整理項目中的資金投入問題

□文/劉華蓉1劉意2王潔1王雨婷1
（1.西華師范大學(xué)國土資源學(xué)院四川·南充；2.成都理工大學(xué)四川·成都）

［提要］土地整理是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的主要途徑，對于增加土地效益和改善生態(tài)環(huán)境具有重要的作用。土地整理項目中的資金投入是項目順利進(jìn)行的重要保證。本文探討現(xiàn)階段土地整理項目中的資金問題，并提出解決辦法。

關(guān)鍵詞：土地整理；資金；經(jīng)濟

收錄日期：2016年3月15日

一、概念及研究背景

土地整理是一項擴大再生產(chǎn)形成新的固定資產(chǎn)和新的生產(chǎn)能力的投資建設(shè)活動，其主要功能是把尚未利用或遭破壞或利用不充分的土地資源變?yōu)榭衫玫耐恋刭Y源，并提高土地的利用率和產(chǎn)出率，從而達(dá)到土地資源的合理配置。中國現(xiàn)代意義的土地整理是在糧食安全、保護(hù)耕地的背景下開展的，土地整理的首要目標(biāo)是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡和占補平衡。隨著土地整理研究的深入以及國家相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)，土地整理的目標(biāo)不斷延伸，包括促進(jìn)保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，提高土地集約利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)等。

資金投入是落實土地整治項目的基礎(chǔ)，也是衡量地區(qū)土地整治工作發(fā)展水平的一個內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。對土地整治項目投資分配進(jìn)行分析研究，對明確土地整治投資的重點，提高土地整治資金投入效益具有重要意義。近年來，關(guān)于土地整治項目資金研究的相關(guān)文獻(xiàn)甚少。筆者結(jié)合相關(guān)學(xué)者的研究經(jīng)驗，探討土地整理項目中出現(xiàn)的資金構(gòu)成、籌資來源以及資金分配等方面的問題，從而為土地整理項目中的資金使用提供一些建議。

二、資金問題

（一）投資比例不合理。土地整理施工項目一般分為土地平整、農(nóng)田水利、田間道路等項目。其主要目的是保證耕地數(shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，隨著土地整理項目的實施，因土地平整、農(nóng)田水利建設(shè)的受益時間較短，為追求短時間的利益，擴大了部分道路建設(shè)的比例。越來越多的土地整理項目將投資偏重于道路等基礎(chǔ)設(shè)施的修繕，忽略了土地整理的宗旨。

王文中等（2005）以山東省2001～2004年國家批準(zhǔn)實施的主要土地開發(fā)整理項目為例，通過分析項目的土地平整工程、農(nóng)田水利、田間道路及其他工程等主要分項工程的投資結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)土地平整和農(nóng)田水利是項目工程投資的主體部分（平均占工程施工費的比例介于82.27％～90.38％），且近年來土地平整費用所占比例呈現(xiàn)逐年下降趨勢，農(nóng)田水利工程投資和道路投資比例逐年增加趨勢。土地整理項目各項建設(shè)的投資數(shù)額及其占總投資比例取決于不同項目所處的自然資源狀況。李源生（2006）等以冀西北地區(qū)土地整理投資項目為例，通過分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田水利工程建設(shè)投資額較大，占總投資額比例達(dá)到了43.6％，以下依次為土地平整工程投資占25.4％，其他投資占11.3％，基本設(shè)備購置投資占8.5％，田間道路投資占7.6％，防護(hù)林投資占3.6％。投資結(jié)構(gòu)不合理，易使工程建設(shè)質(zhì)量降低，達(dá)不到預(yù)期的社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益要求。

（二）籌資渠道單一。按資金來源，土地整理項目可分為：國家投資項目、外資項目、中外合資項目、合作項目、自籌資金項目和聯(lián)合投資項目等多種形式。土地整理項目資金分為中央投資、地方投資和其他資金自籌資金，其中現(xiàn)行的土地整理項目所需資金主要由國家及地方財政負(fù)擔(dān)，資金來源較為單一。深入分析研究各地農(nóng)村土地整治融資模式，發(fā)現(xiàn)其資金來源及投資主體均存在共性：資金來源主要由國家及地方財政投資、銀行及相關(guān)金融部門抵押或信用貸款、項目利益相關(guān)者投資組成；投資主體主要由國家及地方政府、銀行及相關(guān)金融部門、項目利益相關(guān)者組成。城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不斷拓展，耕地資源受到有限性的制約，為落實耕地總量的動態(tài)平衡，土地整理的規(guī)模還會變大，因此所需的資金還會更多。巨大的資金需求將會對中國現(xiàn)階段單一的國家及地方政府投融資體系帶來壓力。

（三）資金利用效率不高。我國的土地整理項目屬于資金占用量大，投資回收期長的項目。國家財政投資基本是無償性的，在資金使用過程中，由于監(jiān)督機制的不完善，造成資金使用整體效率不高。農(nóng)村土地整理項目通常涉及到農(nóng)業(yè)、交通、國土、環(huán)境、財政等部門，各級政府之間由于缺乏統(tǒng)一管理和調(diào)度，導(dǎo)致人、財、物等調(diào)度缺乏統(tǒng)籌安排，造成資金的浪費?！爸厣陥蟆⑤p管理”造成項目重復(fù)投資，實施難度加大，助長了部分政府對資金的擠占、挪用和截留。部分省級投資項目中要求地方政府按照比例進(jìn)行配套，但由于自身的資金困難以及不參與新增建設(shè)用地土地有償使用費的分成，因而資金配套不僅存在困難，也缺乏積極性。在資金管理方面，部分財務(wù)人員缺乏管理經(jīng)驗，土地整理工作開展較晚，但資金的預(yù)算和管理涉及面較廣，政策性較強，土地開發(fā)整理的新知識、新技術(shù)相繼推出，從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平有待提高，難以應(yīng)對在資金編制、管理過程中出現(xiàn)的一些新情況。

三、解決方法

（一）優(yōu)化土地整理項目的投資結(jié)構(gòu)。整理規(guī)劃設(shè)計具有鮮明的地域性，地區(qū)不同，整理的目標(biāo)、內(nèi)容和方法也不相同。比如，從地形地貌看：丘陵山區(qū)，整理的重點應(yīng)該是如何解決灌溉問題以及如何防止水土流失，田塊可以規(guī)劃為梯田、作物可以采取橫坡種植方式等；低洼易澇區(qū)，土地整理的重點則應(yīng)放在如何解決排澇、排漬問題上。平原地區(qū)、鹽堿地區(qū)、風(fēng)沙地區(qū)、沿海沿河灘涂區(qū)、旱作區(qū)、水田區(qū)等，區(qū)域不同，土地利用的特點不同，土地整理項目的投資結(jié)構(gòu)也應(yīng)不一樣。

（二）推行多元化融資。為打破土地整理資金由國家及地方政府投融這一單一的局面，不少學(xué)者相繼提出通過土地整理項目BOT融資、PPP融資、土地整理基金、土地信托、土地證券化等可緩解當(dāng)前土地整理融資來源單一的困境。本文提出應(yīng)根據(jù)具體的土地整理項目劃分出不同的融資方式，側(cè)重資金投入和回報的對象。第一，在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)地區(qū)，針對投資回收期較短、資金回報率較大的項目，推行市場融資方式。建立良好的土地金融市場，吸引民間資本和社會資本的投入，主要由市場承擔(dān)融資的責(zé)任，國家和政府對項目的運行和資金的管理起監(jiān)督作用；第二，針對整理規(guī)模較小，受益面較小的地區(qū)，推行股份合作方式，鼓勵農(nóng)村集體內(nèi)部融資，逐漸形成自籌資金為主、政府補貼為輔的新型融資方式；第三，在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于自身經(jīng)濟的限制，難以實現(xiàn)民間融資或吸引企業(yè)投資。實行國家或政府為主要投資方，農(nóng)村集體或是企業(yè)輔助出資。但是在具體項目審核的時候，嚴(yán)格審核項目整理規(guī)模及地區(qū)經(jīng)濟狀況。

（三）加強資金管理。為避免土地整理項目中出現(xiàn)資金利用效率不高的情況。首先，政府與相關(guān)部門應(yīng)合力統(tǒng)籌安排，建立各部門協(xié)調(diào)合作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機制，明確各部門職責(zé)權(quán)限，綜合統(tǒng)籌資金安排，避免出現(xiàn)項目重復(fù)投資，造成資金的浪費。在此基礎(chǔ)上，對土地整理專項資金實行?？顚Ｓ?，嚴(yán)格監(jiān)督，打擊擠占、挪用和截留土地整理項目資金的行為；其次，加強對土地管理方面相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別是提升財政部門管理人員的專業(yè)素質(zhì)，保證土地整理項目資金管理的規(guī)范化和公開化；最后，除了加強項目資金在使用過程中的管理，也要重視項目完成后的資金受益問題，建立合理的項目利益分配機制。結(jié)合多元化融資的項目完成情況，劃分出不同的利益主體，例如，針對農(nóng)村集體融資的項目，明確受益主體為村民集體，注重利益分配問題以及社會保障和風(fēng)險方面的問題。針對土地整理項目，還要做一些必要的宣傳，提升農(nóng)民對土地整理的認(rèn)識，鼓勵其配合土地整理相關(guān)工作，土地整理的核心要以農(nóng)民的基本利益為主，依然要把整治最基本的重心放在田、水利、路、林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)田環(huán)境建設(shè)、土壤土質(zhì)改良工作上。

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中圖分類號：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A