□李秀梅，趙丹慧，李春英（.北京行政學(xué)院，北京　00044；.北京市西城區(qū)西長安街街道辦事處，北京000；.北京市大興區(qū)金銳社區(qū)服務(wù)中心，北京　0600）

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我國失獨家庭養(yǎng)老問題探討
——以北京市西城區(qū)西長安街為例

□李秀梅1，趙丹慧2，李春英3
（1.北京行政學(xué)院，北京100044；2.北京市西城區(qū)西長安街街道辦事處，北京100032；3.北京市大興區(qū)金銳社區(qū)服務(wù)中心，北京102600）

摘要：失獨家庭是我國實行計劃生育政策以來所形成的特殊群體，也是近年來社會廣為關(guān)注的人群。文中以失獨家庭為目標(biāo)人群，以北京市西城區(qū)西長安街街道的失獨家庭數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析他們的養(yǎng)老服務(wù)需求，介紹北京市對失獨家庭養(yǎng)老保障的政策舉措，進(jìn)而對我國失獨家庭養(yǎng)老問題思考一二。

關(guān)鍵詞：失獨家庭；養(yǎng)老；保障；北京市西長安街街道

早在2000年7月，王秀銀、胡麗君、于增強(qiáng)三位研究人員曾對山東省榮成市15歲及以上獨生子女傷亡家庭進(jìn)行了問卷調(diào)查。后來，三人聯(lián)合在2001年第6期的《中國人口科學(xué)》上發(fā)表了《一個值得關(guān)注的社會問題：大齡獨生子女意外傷亡》一文。該文在對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，就對意外傷亡的大齡獨生子女父母進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償和精神關(guān)愛的必要性進(jìn)行了闡述，并提出了一系列具體的對策建議。從此，關(guān)于“失獨”問題的研究進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。而“失獨家庭”作為一個專有名詞首次被提出，則始于2012年5月9日《廣州日報》發(fā)表的一篇題為《暮年喪獨子，他們的余生該何去何從？》的報道。然而，什么是“失獨家庭”？即使到目前為止，無論是官方機(jī)構(gòu)還是學(xué)術(shù)界，對這個概念仍然尚未做出一個統(tǒng)一的表述。我們在文中所稱的“失獨家庭”，主要是指夫妻雙方只生育或收養(yǎng)過一個子女，該子女由于疾病或意外災(zāi)禍不幸去世，且夫妻不能或不再生育、收養(yǎng)子女的家庭［1］。在此意義上，失獨家庭是我國實行計劃生育政策以來所形成的一個特殊群體，也是近年來廣為社會所關(guān)注的人群。

一、失獨家庭的現(xiàn)狀與需求分析

（一）現(xiàn)狀摸底及需求調(diào)查

我國目前已有的失獨家庭的數(shù)量不僅巨大，而且增加得很快。據(jù)有關(guān)專家推算，1975年—2010年出生的2.18億獨生子女中，有超過1000萬可能在25歲之前死亡，聯(lián)合國則預(yù)測2200年中國失獨家庭將達(dá)千萬［2］。這就意味著有2000萬名父母親，在他們的中老年時期將失去唯一的孩子，成為老無所依的失獨老人。2012年，北京市共有3900個失獨家庭，其中涉及7746人［3］；2013年，北京市失獨老人增加到8781人，而且，失獨人數(shù)在以每年接近10%的速度遞增。2014年，按照北京市“暖心計劃”公布的信息，北京市獨生子女死亡家庭為5200戶，失獨父母總計為9888人［4］103。

為了進(jìn)一步了解失獨家庭的現(xiàn)狀，為其提供最需要的服務(wù)和比較完善的法律保障，我們以北京市西城區(qū)西長安街街道的失獨家庭為調(diào)查對象，對失獨家庭的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)計分析，并以問卷調(diào)查和入戶走訪的形式進(jìn)行了需求摸底。

西長安街街道位于北京中心城區(qū)，在全國范圍內(nèi)是實行計劃生育政策比較好的地區(qū)，獨生子女家庭普及率在地區(qū)育齡人口中超過96%。該地區(qū)戶籍人口7.4萬，2014年失獨家庭89人62戶，占總?cè)丝诘娜f分之十二。我們對其中的52人進(jìn)行了入戶調(diào)研，另外37人拒絕了我們的訪談。

1.基礎(chǔ)情況調(diào)查

居住地：20戶常住轄區(qū)內(nèi)，占總戶數(shù)的32%；42戶人戶分離，占比68%。

孩子傷亡情況：孩子死亡時年齡在10歲以下的10人，10-20歲45人，20歲以上34人；死亡原因為因病56人，車禍、溺水等意外32人，犯罪處死1人。

家長情況：家長現(xiàn)在年齡50-59歲37人，60-69歲46人，70-79歲5人，80歲以上1人；孩子死亡時家長年齡40歲以下20人，40-50歲23人，50-60歲38人，60歲以上8人；目前還在工作21人（包括未退休、退休返聘和打工），不在工作68人（包括退休與無業(yè)）；初婚35戶，離異12戶，喪偶12戶，再婚3戶。

家庭收入情況：月收入2萬元以下（不含2萬元）15戶，2-5萬元（不含5萬元）32戶，5萬元以上15戶。

住房情況：住樓房的35人，占總?cè)藬?shù)的68%；住平房的16人，占總?cè)藬?shù)的28%。有自己住房住的37人，占總?cè)藬?shù)的69.8%；租房住的11人，占總?cè)藬?shù)的20.8%；選擇其他項的4人。與老伴同住的36人，占總?cè)藬?shù)的68%；獨居的9人，占總?cè)藬?shù)的17%；與親屬居住的6人，占總?cè)藬?shù)的11%；其他情況的1人。

生活現(xiàn)狀：完全自理的有40人，半自理的有12人。其中基本健康但需長期服藥的有30人，占總?cè)藬?shù)的57.7%；需要經(jīng)常就醫(yī)的有17人，占總?cè)藬?shù)的32.7%；活動受限的有5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。藥費能報銷48人，占總?cè)藬?shù)92.3%，自費4人，占7.7%。

2.需求調(diào)查

健康需求：有體檢需求的21人，占總?cè)藬?shù)的40.3%；有日常量血壓需求的15人，占總?cè)藬?shù)的28.8%；有測血糖需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有陪同就醫(yī)需求的45人，占總?cè)藬?shù)的86.5%；有醫(yī)療咨詢需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%，有醫(yī)療講座需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；現(xiàn)階段有家庭病床需求的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%；有送藥上門需求的11人，占總?cè)藬?shù)的21%。

生活及家政需求：有送餐需求的15人，占總數(shù)的17.6%；需要老年餐桌的11人，占總?cè)藬?shù)的21%；有小時工做飯需求的2人，占總?cè)藬?shù)的3.8%；有其他需求的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%。需要24小時保姆的6人，占總?cè)藬?shù)的11.5%；需要小時工做家務(wù)的8人，占總?cè)藬?shù)的15.4%；可以自己解決，但有時需要請小時工的25人，占總?cè)藬?shù)的48.1%；自己完全可以解決的7人，占總?cè)藬?shù)的13.5%。有洗澡需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有日常梳洗需要的1人，占總?cè)藬?shù)的1.9%；有其他需求的8人，占總?cè)藬?shù)的15.4%。

其它物質(zhì)需求：有代買代購需要的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%；有家電維修需求的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%；有陪同外出需要的9人，占總?cè)藬?shù)的17.3%；有洗衣需要的2人，占總?cè)藬?shù)的3.8%；有打電話需要的1人，占總?cè)藬?shù)的1.9%；有其他需求的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。

文體活動需求：有學(xué)習(xí)電腦需求的20人，占總?cè)藬?shù)的38.5%；有學(xué)習(xí)手工課需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有學(xué)習(xí)攝影需要的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%；有學(xué)習(xí)英語需要的3人，占總?cè)藬?shù)的5.8%；有學(xué)習(xí)法律需求的8人，占總?cè)藬?shù)的15.4%；有學(xué)習(xí)中國競技麻將需求的3人，占總?cè)藬?shù)的5.8%；有學(xué)習(xí)北京歷史需求的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。有興趣參加合唱的17人，占總?cè)藬?shù)的32.7%；有興趣參加書法學(xué)習(xí)的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有興趣參加戲曲課程的3人，占總?cè)藬?shù)的5.8%；有參加繪畫課程興趣的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%；有參加舞蹈課程興趣的7人，占總?cè)藬?shù)的13.5%；有其他文化活動興趣的6人，占總?cè)藬?shù)的11.5%；不喜歡文化活動的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。有興趣參加各種棋類活動的26人，占總?cè)藬?shù)的50%；有興趣參加各種球類活動的19人，占總?cè)藬?shù)的36.5%。

精神需求：愿意接受志愿服務(wù)的24人，占總?cè)藬?shù)的46.2%；視情況而定的21人，占總?cè)藬?shù)的40.3%；不愿意接受志愿服務(wù)的7人，占總?cè)藬?shù)的13.5%。愿意接收政府或社會組織及相對固定的個人（如鄰居）的電話慰問聊天的46人，占88.5%。希望有假日慰問的50人，占總?cè)藬?shù)的96.2%；希望志愿者做家務(wù)的11人，占總?cè)藬?shù)的21.2%；希望志愿者陪護(hù)體檢的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；希望志愿者定期入戶聊天的26人，占總?cè)藬?shù)的50%。

此外，當(dāng)失獨父母老無可依或者成為“失能老人”的時候，養(yǎng)老院就成為他們最后的希望。

（二）需求分析

綜合分析基本健康狀況的描述與健康需求的反饋可以看出，參與調(diào)查人員對體檢、量血壓、測血糖等日常項目比較期待。目前，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本可以滿足居民洗澡需求和居住在轄區(qū)內(nèi)老人的餐飲需求。63.4%的人提出有小時工的需求，這可以通過家政服務(wù)市場來滿足。大多數(shù)人可以自理，可以自行前往理發(fā)店理發(fā)；定點理發(fā)和上門理發(fā)的需求，可通過社區(qū)便民服務(wù)來解決。日常梳洗需求應(yīng)完善為老人服務(wù)上門項目。在其它日常生活照料的需求中，家電維修的需求較多，可通過社區(qū)便民服務(wù)隊來解決。數(shù)據(jù)說明，大多數(shù)失獨家庭人員希望接受志愿者及社會服務(wù)。節(jié)假日的慰問無論在精神還是物質(zhì)上都能被失獨家庭接受。那些拒絕接受訪談的失獨家庭，多是仍封閉心靈，抵觸外界，沒有從喪子之痛中恢復(fù)過來。這些人更需要心理咨詢師等專業(yè)人員的精神類介入幫扶。

從調(diào)查的結(jié)果分析，在目前階段，參與調(diào)查的失獨家庭成員物質(zhì)條件與日常生活方面尚無較強(qiáng)烈的需求，主要需求表現(xiàn)在精神方面，以及未來隨著年齡的增長與健康狀況的下降，對于養(yǎng)老方面的擔(dān)憂。通過數(shù)據(jù)可以看出，失獨老人的身體健康情況或多或少都有些問題，他們需長期服藥或就診。一方面，協(xié)助調(diào)查的老人們還是相對比較獨立的，在現(xiàn)階段并沒有很多人提出需要陪同就醫(yī)等方面的要求；另一方面，失獨父母年齡結(jié)構(gòu)偏大，60歲以上46人、70歲以上6人，占比超過半數(shù)。隨著歲月的推移，越來越多的失獨父母將步入老年，養(yǎng)老問題將成為他們關(guān)心的重點。尤其是夫妻一方去世以后，這個問題就會越來越凸顯?，F(xiàn)有制度設(shè)計對失獨老人的關(guān)懷不夠，養(yǎng)老成為失獨老人們的嚴(yán)重心病。

二、北京市對失獨家庭養(yǎng)老保障的政策舉措

北京，作為首都，作為首善之都，黨和政府沒有忘記市轄區(qū)（縣）中的失獨家庭，努力為他們提供各方各面的服務(wù)和照顧。近年來，一種廣受贊譽的“北京模式”逐步成型，覆蓋了北京市16個區(qū)（縣）。這種特有的模式圍繞著北京市對失獨家庭的政策層面、經(jīng)濟(jì)保障、養(yǎng)老照料和精神慰藉四個方面而建立，尤以其“暖心計劃”和“心靈家園”工程為核心典型［4］103。

（一）通過落實政策將失獨家庭納入政府保障

2013年9月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。為了貫徹落實這個文件，北京市人民政府在當(dāng)年10月12日出臺了全國首個區(qū)域性落實政策——《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》。該文件第一次明確了政府對失獨老人的保障責(zé)任，指出對失獨老人“由政府給予相應(yīng)的福利保障”，特別強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，要求對無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的人員“實行政府供養(yǎng)”“保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求”。

（二）通過“暖心計劃”和特別扶助金提供經(jīng)濟(jì)保障

所謂“暖心計劃”，是為增強(qiáng)失獨家庭抵御風(fēng)險的能力，在原有失獨保障基礎(chǔ)上建立的一項專門針對失獨人群的綜合保險制度。2012年6月15日，北京市人口計生委和計生協(xié)與中國人保壽險北京市分公司合作，在全市開始實施“暖心計劃”。連續(xù)三年，北京市人民政府每年為每一位失獨父母出資2800元，購買了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、意外險、人壽險、女性安康險等險種在內(nèi)的綜合性保險，以期失獨父母能夠?qū)崿F(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”。截至2012年12月，全市共有22人出險，其中14例完成理賠，最高賠付金額32900元，理賠金額共計114168.68元。這項政策的出臺引起了社會各界的廣泛關(guān)注，不但得到了當(dāng)時的國家人口計生委的高度肯定，而且還受到了失獨群體的普遍歡迎，同時也對其他?。ㄊ小^(qū)）解決失獨群體問題起到了積極的示范作用［5］。

特別扶助金是專門針對實施計劃生育家庭而設(shè)計的補償金制度，是我國失獨家庭扶助制度的重要內(nèi)容。如果一個家庭中的獨生子女傷殘或死亡，夫妻未再生育（或合法收養(yǎng)子女）且符合規(guī)定條件的，政府將按月給予每個人一定額度的扶助金，直到其死亡或者其子女康復(fù)。2008年4月18日，北京市人口和計劃生育委員會發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈北京市獨生子女家庭特別扶助制度實施方案〉的通知》（〔2008〕53號），確定由市財政撥專項經(jīng)費，從2008年開始發(fā)放失獨家庭每人每月200元。2014年，這一標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月500元。

（三）通過心靈家園基地提供精神慰藉

所謂“心靈家園基地”，是對失獨人群進(jìn)行精神關(guān)愛和慰藉的交流平臺和活動空間，主要提供養(yǎng)老照料、醫(yī)療護(hù)理、文娛活動、精神慰藉等4大類20余項服務(wù)。目前，北京市在16個區(qū)（縣）建立16個市級心靈家園基地，在各個街道建立了130多個心靈家園基地，為失獨老人提供了比較方便的活動交流場所和貼心細(xì)致的服務(wù)，意在用“家”的溫暖幫助失獨老人走出精神低谷，培育良好的心態(tài)，盡早重新融入社會，實現(xiàn)對他們的精神養(yǎng)老。

（四）建立健全各種失獨老人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

2013年1月，為了解決失獨老人因沒有擔(dān)保人而不能入住養(yǎng)老院的實際困難，北京市民政局建立了首批失獨老人養(yǎng)老基地。在這里，由愛心傳遞熱線作為擔(dān)保人簽署擔(dān)保書，老人入院后超出的費用由愛心企業(yè)等承擔(dān)。此舉大大改善了失獨老人難以入住養(yǎng)老院的困難狀況，部分解決了養(yǎng)老及照料費用支出的問題。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是北京市養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。截止2014年底，北京市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)415家，其中公辦養(yǎng)老院211家，占比超過了半數(shù)。由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在職能定位不明確、管理體制僵化、服務(wù)功能單一、資源分配與利用不均衡等一系列問題，2015年3月，北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》，強(qiáng)調(diào)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以強(qiáng)化托底、保障基本為原則，并提出明確接收對象、建立評估登記和分類入住機(jī)制、進(jìn)一步完善社會力量參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)的工作機(jī)制等。不久，北京市衛(wèi)生和計劃生育委員會等5部門發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好北京市計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，明確規(guī)定：“計劃生育特殊困難家庭中失能或70周歲及以上老年人，可安排入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”。這樣，失獨老人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了文件上的支持和保證。

此外，位于朝陽區(qū)華嚴(yán)里8號的北京市第五社會福利院被改造成為首個專門接收失獨老人的養(yǎng)老院。

三、關(guān)于完善我國失獨家庭養(yǎng)老保障的思考

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，北京市失獨人群中老年人比重較大，失獨家庭中60歲以上的占比過半。雖然北京市人民政府采取了各種措施，但仍然有許多失獨老人面臨著“四難問題”：“老難所養(yǎng)、老難所醫(yī)、老難所依、老難善終”。那么，在全國范圍內(nèi)來看，失獨家庭的養(yǎng)老也是個不小的社會問題。為了解決失獨家庭的養(yǎng)老難題，迫切需要內(nèi)容比較廣泛的養(yǎng)老立法來予以綜合規(guī)定，并由各級各地人民政府來積極實施，希冀社會各界群策群力、施以援手。

（一）盡快進(jìn)行失獨家庭養(yǎng)老保障專項立法

失獨家庭養(yǎng)老保障立法的內(nèi)容比較廣泛，例如，針對失獨者的養(yǎng)老和醫(yī)療保險體系，關(guān)于失獨老人住房反向抵押養(yǎng)老保險的規(guī)范，關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)價格的指標(biāo)性規(guī)定，有關(guān)的非營利組織注冊、項目申請、考核監(jiān)督方面的法律政策，失獨者成立抱團(tuán)取暖組織的政策措施等等。限于篇幅，這里只談三項立法原則。

1.居住地幫扶原則。前面的數(shù)據(jù)表明，失獨家庭人戶分離現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。造成人戶分離現(xiàn)象的原因有多方面：一是該地區(qū)近幾年中心城區(qū)改造等戶籍原址拆遷；二是一大部分人由于孩子去世原因，不愿鄰居提起，有意避世搬離傷心地；三是孩子去世后的房產(chǎn)糾紛使得戶口地的房屋無法繼續(xù)居住。這些都給由戶籍地政府出面的公益性養(yǎng)老幫扶造成一定困難。居住地距離戶籍地遠(yuǎn)的，難以接受由戶籍地提供的日常助老服務(wù)和志愿者服務(wù)。而失獨者既是精神痛苦群體，又是困難群體，進(jìn)行立法時應(yīng)該確立按居住地幫扶的原則。就近幫扶，利于失獨者在精神和生活上獲得更為貼近、及時的幫助。

2.法定優(yōu)先原則。失獨家庭這個新的特殊困難群體的出現(xiàn)，可能是我國實行計劃生育政策之初始料未及的。針對越來越迫切的失獨家庭的養(yǎng)老、就醫(yī)問題，應(yīng)立法明確其優(yōu)先享受社區(qū)醫(yī)療、代理代辦、入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等服務(wù)。有了“法定優(yōu)先”，失獨老人才能夠更加順暢地接受相關(guān)服務(wù)或者照顧。

3.全面覆蓋原則。這包含兩個方面的內(nèi)容：（1）以立法的形式保障所有失獨老人的基本物質(zhì)需求。失獨老人是一個體系龐大而身份迥異的群體，他們中既有企業(yè)退休職工、事業(yè)單位退休人員，也有無生活保障的城鎮(zhèn)居民，還有農(nóng)村居民。應(yīng)以法律的威嚴(yán)和公平原則保障失獨老人群體的基本物質(zhì)需求：對于那些已被納入社會保障體系的企事業(yè)單位退休人員，法律應(yīng)將他們享有的社會福利落到實處、更好地維護(hù)其權(quán)利；對于無社會保障的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村失獨老人，依據(jù)現(xiàn)行社會保障體系，將其納入最低生活保障制度之中，并在相關(guān)法律法規(guī)中予以確認(rèn)、規(guī)范，逐漸建構(gòu)統(tǒng)一公平而完善的法律體系。（2）考慮失獨老人的社會養(yǎng)老需求，規(guī)定與失獨老人社會養(yǎng)老相關(guān)的各個方面。例如，確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，限定準(zhǔn)入門檻，界定老人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老過程中產(chǎn)生糾紛的性質(zhì)，設(shè)定對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的配給標(biāo)準(zhǔn)、對護(hù)理資源的考評標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理人員的專業(yè)素質(zhì)、政府公共部門對老年護(hù)理工作的支持力度等等。

（二）政府積極推動相應(yīng)法律之間的銜接適用

1.關(guān)于《人口與計劃生育法》《老年人權(quán)益保障法》的貫徹實施。在我國社會人口領(lǐng)域，2001 年12月29日頒布的《人口與計劃生育法》是一部非常重要的法律。該法第27條第四款有這樣的規(guī)定：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。”但是，究竟什么是“必要的幫助”？由于該規(guī)定缺乏確定性，立法機(jī)構(gòu)也沒有出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，導(dǎo)致許多失獨父母沒有得到政府及時、有效的救助。因此，我們建議全國人大盡快出臺針對失獨父母的救助實施辦法，并且針對救助不力的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員明確規(guī)定相應(yīng)的懲戒機(jī)制，從而真正保障失獨父母的根本利益。此外，應(yīng)該認(rèn)真貫徹《老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)規(guī)定，完善多層次的社會保障體系，保證失獨老人真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所依”。

2.關(guān)于繼承。我國《繼承法》第32條規(guī)定：“無人繼承又無人受遺贈的遺產(chǎn)，歸國家所有。”一旦失獨，失獨父母除非將財產(chǎn)遺贈他人，否則其財產(chǎn)就會被收歸國有。大多數(shù)失獨老人都無法接受自己一輩子的積蓄“歸國家所有”的現(xiàn)實。所以，在修訂或者實施《繼承法》時，應(yīng)該擴(kuò)大我國現(xiàn)行法定繼承人的范圍，單獨將失獨家庭的繼承納入其中，規(guī)范并簡化失獨家庭的財產(chǎn)繼承事宜，同時規(guī)定——當(dāng)失獨家庭以房產(chǎn)等固定資產(chǎn)作為擔(dān)保時，必須提高其年老時的生活待遇水平。

3.關(guān)于收養(yǎng)。應(yīng)該鼓勵并幫助失獨家庭重新構(gòu)建完整家庭——在同等條件下，對符合條件、有收養(yǎng)意愿的失獨家庭，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排其收養(yǎng)子女重組家庭。

（三）政府部門著力承擔(dān)失獨家庭的養(yǎng)老保障責(zé)任

1.設(shè)立獨生子女家庭風(fēng)險基金，建立失獨風(fēng)險預(yù)防機(jī)制。如今，即使計劃生育政策改變了，獨生子女狀況可能也會持續(xù)相當(dāng)長一段時間。風(fēng)險基金的來源主要有兩種：（1）從社會撫養(yǎng)費中列支，缺口由國家通過財政轉(zhuǎn)移支付，或者由全國社會保障基金補充、調(diào)劑；（2）提高現(xiàn)行的獨生子女費標(biāo)準(zhǔn)，將其轉(zhuǎn)化為獨生子女家庭風(fēng)險基金。

2.建立動態(tài)管理制度。這主要包括三個方面的內(nèi)容：（1）確立養(yǎng)老積分制。采取類似香港地區(qū)義工積分的方式，在失獨家庭成員尚年輕、能夠從事志愿服務(wù)或其它技術(shù)類服務(wù)時，對其服務(wù)進(jìn)行積分，年老時憑借志愿服務(wù)積分換取服務(wù)。（2）建立失獨家庭檔案。隨時了解失獨家庭的現(xiàn)狀和養(yǎng)老需求，以利于在普惠制基礎(chǔ)上為其提供個性化幫扶和保障措施。（3）為失獨家庭設(shè)立心理咨詢公益崗位，讓他們得到專業(yè)化的心理輔導(dǎo)、義務(wù)巡診等多元化服務(wù)，不斷排解心理壓力和精神痛苦，逐步重新融入社會。

3.建立“政府主導(dǎo)、社會參與、保險公司運作”的運行機(jī)制，完善失獨家庭保險保障體系。2014年8月10日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》。在“創(chuàng)新養(yǎng)老保險產(chǎn)品服務(wù)”方面，國務(wù)院明確列出要“發(fā)展獨生子女家庭保障計劃”“探索對失獨老人保障的新模式”。作為幫扶失獨家庭的地方探索和實踐新模式，北京市實施的“暖心計劃”為失獨父母提供了部分養(yǎng)老、醫(yī)療及意外等保障。這值得各級各地政府部門學(xué)習(xí)和借鑒。同時，各級各地應(yīng)該擴(kuò)大類似“暖心計劃”的扶助范圍和扶助力度。此外，還應(yīng)該考慮優(yōu)化完善計劃生育家庭保險產(chǎn)品，聯(lián)合保險公司探索開發(fā)計劃生育家庭養(yǎng)老保險、重大疾病保險、獨生子女保險和失獨老人住院護(hù)理保險，為不同群體提供個性化、差異化的保險保障［6］。

4.配置足夠的專門的失獨養(yǎng)老院。失獨群體是一個階段性的產(chǎn)物，在國家計劃生育政策逐步改革后，失獨家庭就會逐漸減少，但現(xiàn)階段設(shè)立專門養(yǎng)老院仍勢在必行。

（四）社會各界積極參與失獨家庭的養(yǎng)老服務(wù)

1.確立全民負(fù)責(zé)制。當(dāng)獨生子女父母“失獨”之后，因為他們響應(yīng)和支持了國家特定時期的計劃生育政策，履行了計劃生育義務(wù)，政府有關(guān)部門以及社會各界力量應(yīng)當(dāng)及時填補“空缺”，為失獨老人提供必要的精神幫助和足夠的物質(zhì)支持。在這一意義上，為失獨家庭提供全面的養(yǎng)老幫助應(yīng)當(dāng)是全社會共同的責(zé)任。

2.盡快建立和完善各種各樣的失獨家庭經(jīng)常性關(guān)愛服務(wù)機(jī)制。家庭、學(xué)校、社會要相互配合，共同協(xié)作，加強(qiáng)獨生子女意外事故的風(fēng)險意識教育，盡力降低獨生子女非疾病的死亡率。社會應(yīng)倡導(dǎo)關(guān)愛之風(fēng)，社會團(tuán)體和個人在有能力的情況下對失獨這一類弱勢群體提供幫扶。組建志愿者服務(wù)隊，定期為失獨家庭做義工，幫助失獨家庭解決生活上的困難。鄰里之間建立“手拉手”制度，將失獨家庭缺失的子女照顧轉(zhuǎn)化為鄰里間的關(guān)愛，實現(xiàn)失獨者的居家養(yǎng)老。

3.充分發(fā)揮非政府組織在精神幫扶和心理干預(yù)方面的作用。相關(guān)的非政府組織能夠為失獨家庭提供專業(yè)化的幫扶，不斷向社區(qū)和家庭拓展精神慰藉服務(wù)，逐步提高精神養(yǎng)老的實效性和覆蓋率，逐漸改善失獨家庭的精神空巢困境。

4.建立“失獨者關(guān)愛基金”。根據(jù)《慈善法》的規(guī)定，慈善組織以及其他組織可以開展力所能及的慈善活動，通過社會募捐等方式，建立“失獨者關(guān)愛基金”，用于失獨家庭的困難救助。

在一定的時期內(nèi)，隨著時間的推移，失獨家庭的數(shù)量會越來越大，失獨家庭的養(yǎng)老形勢將越來越嚴(yán)峻，為此，我們必須把失獨家庭的養(yǎng)老保障問題納入國家整體社會保障制度和體系中進(jìn)行全盤考慮和統(tǒng)籌設(shè)計。各級地方政府要承擔(dān)國家責(zé)任，建立、完善我國計劃生育政策實施的風(fēng)險預(yù)防機(jī)制和事后保障機(jī)制，具體實施對每一個失獨家庭成員的養(yǎng)老關(guān)懷，發(fā)動社會力量關(guān)愛失獨家庭，讓失獨家庭成員盡量減少失獨之痛，實現(xiàn)老有所依、老有所醫(yī)，徹底擺脫養(yǎng)老困境。

參考文獻(xiàn)：

［1］王偉偉，胡晨.關(guān)于我國失獨家庭問題研究綜述［J］.重慶城市管理職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2013（3）：7.

［2］呂聯(lián)生，吳貴明.四位一體破解失獨家庭養(yǎng)老困境［J］.福建廣播電視大學(xué)學(xué)報，2015（1）：65.

［3］劉歡.北京共有3900個“失獨”家庭將獲綜合性保險［N］.北京日報，2012-07-05.

［4］龔鈺淋，呂學(xué)靜.困境與出路：北京市失獨家庭養(yǎng)老保障問題研究［J］.中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2015（3）.

［5］謝勇才.讓關(guān)愛失獨群體制度化——來自北京市“暖心計劃”的啟示［J］.中國民政，2013（10）：42.

［6］趙妍慧.北京市計劃生育家庭保險工作經(jīng)驗及探討［J］.人口與計劃生育，2014（10）：25.

責(zé)任編輯何成學(xué)

中圖分類號：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）03-0112-06

收稿日期：2016-01-18

作者簡介：李秀梅，女，北京行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授，主要從事社會法、文化法研究；趙丹慧，女，北京市西城區(qū)西長安街街道辦事處計生辦副主任；李春英，女，北京市大興區(qū)金銳社區(qū)服務(wù)中心主任。