□汪改麗（華東政法大學，上?！?00042）

?

競爭政策視野下上海市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化研究

□汪改麗
（華東政法大學，上海200042）

摘要：市場監(jiān)管體制改革客觀上要求其必須在競爭政策的指導下采取不同于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式。全國各地當前的基層市場監(jiān)管體制改革推動了市場的快速發(fā)展，但同時也存在很多亟待解決的問題。文章在競爭政策視野下對上海區(qū)縣層面已經全面展開的市場監(jiān)管機構改革進行分析，并結合天津、深圳、浙江等地市場監(jiān)管體制改革的經驗，探索更有利于在上海全市范圍內構建現(xiàn)代化的市場監(jiān)管體制的合理化路徑。

關鍵詞：競爭政策；上海；市場監(jiān)管體制；現(xiàn)代化

2013年黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）（以下簡稱《20號文》）指出，加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構，原則上不另設執(zhí)法隊伍。2014年十八屆四中全會進一步要求，深化行政執(zhí)法體制改革，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產等領域內推行綜合執(zhí)法。2013年底以來，深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶、安徽等地縣區(qū)級政府紛紛整合工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門，組建市場監(jiān)督管理局，天津還成立了全國首個省級市場和質量監(jiān)督管理委員會，試圖用一個強有力的現(xiàn)代化監(jiān)管方式打破地方保護，維持市場健康、高效地運行。

監(jiān)管制度創(chuàng)設的目的是對市場自由競爭失范性的矯治，對市場失靈問題的法律補正［1］。市場監(jiān)管是現(xiàn)代政府的基本職能之一。根據被監(jiān)管對象不同，市場監(jiān)管包括經濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩大類：前者針對能源、金融等經濟部門，后者包括安全、健康和環(huán)境等內容。在我國行政體制架構中，能源局、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門承擔經濟性監(jiān)管職能；工商、質監(jiān)、食藥、知識產權、安監(jiān)等系統(tǒng)主要負責社會性監(jiān)管［2］。我們這里所討論的市場監(jiān)管是一般意義上的社會性監(jiān)管。

市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化即是政府順應市場經濟的發(fā)展對其社會性監(jiān)管職能在監(jiān)管機構、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念等方面進行的完善與創(chuàng)新。在社會主義市場經濟監(jiān)管體制現(xiàn)代化的過程中，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而處理好政府和市場關系、更好發(fā)揮政府作用的關鍵一環(huán)是以競爭政策為指導構建改革藍圖。2015年10月中共中央、國務院《關于推進價格機制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，逐步確立競爭政策的基礎性地位。競爭政策就是政府使用的、決定市場競爭機制運作條件的一系列方法和制度工具［3］5。實施競爭政策的目的之一就是政府以各種形式和途徑指引經營者行為合規(guī)，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮。越是面對“三期疊加”時期經濟增速下行的巨大壓力，越是需要強調競爭政策深化改革、優(yōu)化市場監(jiān)管體制，“讓千千萬萬個市場細胞活躍起來，充分釋放市場主體的活力。這既是國際一般經驗，也是中國經濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路”［4］。

一、競爭政策推動市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化

《意見》明確提出“逐步確立競爭政策的基礎性地位”。我國法律法規(guī)中首次出現(xiàn)“競爭政策”一詞是在2007年8月30日發(fā)布的《反壟斷法》中，而競爭政策在中國起步可以追溯至1978年經濟體制改革時期?？梢?，競爭政策始終存在于我國經濟體制改革的進程中［3］1?！兑庖姟穼Ω偁幷叩幕A性地位予以明確是我國經濟發(fā)展的客觀要求，也是理論界和實踐界共同努力的結果。就本輪市場體制改革來看，競爭政策通過推動市場監(jiān)管機構現(xiàn)代化、監(jiān)管方式現(xiàn)代化、監(jiān)管理念現(xiàn)代化來推動市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化。

（一）競爭政策推動市場監(jiān)管機構綜合化

競爭政策要求逐步建立統(tǒng)一、獨立、高效的監(jiān)管機構，試圖用一個強有力的部門打破地方保護。

首先，“做實做深基層、做精做專機關”，力求簡政放權。按照《20號文》“加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構”的要求，上海所有的區(qū)縣將原工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)和物價部門價格監(jiān)督檢查的市場監(jiān)管力量整合形成區(qū)級市場監(jiān)督管理局，并加掛了食品安全委員會辦公室和質量發(fā)展局牌子。因為市場監(jiān)管局尚未能完全對接原質監(jiān)的所有職能，加掛質量發(fā)展局牌子將承擔計量基礎保障、標準化管理、檢驗檢測以及認證認可四方面的職能。上海市級工商、食藥監(jiān)、質監(jiān)等部門是其業(yè)務指導部門。這種整合完全打破了原來的部門格局，重新進行職能、機構的設置與分配，實現(xiàn)的是原部門職能、機構、人員的整合融合。以浦東新區(qū)市場監(jiān)管為例（見圖1）［5］，其派出機構設置上，形成了“36+X”的市場監(jiān)管格局。“36”是與街鎮(zhèn)對應設置36個市場監(jiān)管所；“X”是與相關開發(fā)區(qū)體制相銜接，有效覆蓋重點區(qū)域［6］。通過街鎮(zhèn)綜合協(xié)調，實現(xiàn)對市場秩序的綜合治理。同時，通過覆蓋村居的維權聯(lián)絡點等隊伍，完善發(fā)現(xiàn)機制，形成全覆蓋的監(jiān)管網絡。除專業(yè)性較高、風險較高的事項外，凡能由基層監(jiān)管機構承擔的綜合執(zhí)法事項，原則上全部下沉。此外，這種整合的思路還拓展到了更多領域，形成聯(lián)動效應。例如，浦東新區(qū)還有另外兩項舉措：一是整合了外資準入涉及的外資審批、企業(yè)登記、稅務登記、組織機構代碼、食品前置許可等5項辦事流程，實現(xiàn)“五證聯(lián)辦”，這也是加強浦東綜合配套改革試點與自貿試驗區(qū)建設聯(lián)動的首個改革創(chuàng)新舉措。二是率先在區(qū)內實現(xiàn)知識產權領域的整合優(yōu)化，將分屬于知識產權、新聞出版部門和工商部門的專利、版權、商標進行“三合一”，成立了浦東新區(qū)知識產權局，這是全國首家單獨設立的集專利、商標、版權行政管理和綜合執(zhí)法職能于一身的機構。

其次，“人隨事走、編隨事轉”，精簡機關行政編制，充實基層執(zhí)法力量。目前市場監(jiān)管局80%的人員在基層、在一線從事行政執(zhí)法工作。例如，浦東新區(qū)通過將部分機關人員力量劃轉至綜合執(zhí)法稽查支隊和市場監(jiān)管所的方式，使機關干部編制精簡25%；靜安區(qū)“四局合一”后，內設機構精簡33.3%；局級機關行政編制精簡45.8%，實現(xiàn)了監(jiān)管力量下沉［7］。

圖1　浦東新區(qū)市場監(jiān)管模式設置情況

（二）競爭政策推動市場監(jiān)管方式一體化

競爭政策要求“更好發(fā)揮政府作用”，讓錯位的正位，讓缺位的到位，讓越位的歸位，監(jiān)管力度增強。理想的市場監(jiān)管體系應該是整體的，既有助于防范風險，又能為建設市場體系提供質量保證。

首先，優(yōu)化市場準入方式，探索“大市場”審批機制。創(chuàng)新注冊登記制度，優(yōu)化市場準入方式，成立注冊許可分局，實現(xiàn)了市場監(jiān)管領域行政審批“一門受理、一表申請、一口辦理”，有效整合各項網上審批業(yè)務、信息公開查詢業(yè)務等，力求實現(xiàn)生產、餐飲服務、食品流通許可證、營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證等一站式辦理。

其次，整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源，強化事中事后監(jiān)管。機構的統(tǒng)一和職能的整合實現(xiàn)了市場對生產、流通、消費全過程“無縫對接式”的監(jiān)管和縣鄉(xiāng)兩級市場監(jiān)管的“全面覆蓋”，讓推諉扯皮無處藏身。此外，按照“寬進嚴管”的要求提升政府事中、事后主動監(jiān)管執(zhí)法能力，專門成立了綜合執(zhí)法稽查支隊，發(fā)揮資源優(yōu)化組合優(yōu)勢，強化對基層執(zhí)法人員的指導培訓和工作督查，加強對跨區(qū)域、跨領域以及專業(yè)性較強的重大案件執(zhí)法監(jiān)管，嚴厲查處市場重點違法行為，確保市場管理到位。

（三）市場監(jiān)管程序法制化

職能合并涉及到數(shù)百部法律法規(guī)、執(zhí)法文書的整合運用。為此，浦東市場監(jiān)管局成立專門的法律法規(guī)清理小組，按照“能合并盡量合并”的原則，統(tǒng)一法律文書。此外還根據新形勢編寫系統(tǒng)化、可操作的執(zhí)法指導手冊，并圍繞監(jiān)管重點和主要法律法規(guī)開展集中培訓以提高干部對新職能的履職能力，為新機構的順利運行打下基礎。

二、市場監(jiān)管體制改革中存在的問題

由于改革涉及多部門、多內容和多環(huán)節(jié)，改革的力度空前，必然會存在一些尚不能解決的問題，在改革的過程中需要重點關注。

（一）執(zhí)法主體資格不明確

市場監(jiān)督管理局設立的依據主要是地方政府關于市場監(jiān)督管理局主要職責、內設機構和人員編制的規(guī)定，這為職能劃轉提供了依據。但是仍然存在兩個問題。一是地方立法權問題。因無地方立法權，市場監(jiān)管局在監(jiān)管執(zhí)法依據上不得不沿用原來職能部門的法律法規(guī)。這些不同的法規(guī)設立的執(zhí)法權限、流程各不相同，且均無“市場監(jiān)管部門”，客觀上阻礙了制度的創(chuàng)新與改革的深入，這也是影響新的市場監(jiān)管部門履行職責的因素。例如，對商標違法行為的處罰，如以市場監(jiān)督管理局名義處罰，其不是《商標法》規(guī)定的處罰機關，而以工商局名義處罰，又因主體不存在而無效。二是與上級業(yè)務部門的銜接問題。市場監(jiān)管局成立后，由于職能的整合，要與上級多個部門如市工商局、市質監(jiān)局、市食藥監(jiān)局（餐飲）對接。這既造成與上級聯(lián)系的工作量的增加（包括綜合性的會議、法規(guī)、黨建等的內容重復），也造成上級分段監(jiān)管的思路與縣級無縫銜接監(jiān)管思路難以有效對接，進而會使上級工作的針對性、有效性與指導性大打折扣。

（二）行政執(zhí)法程序不統(tǒng)一

行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法合法的關鍵性環(huán)節(jié)，也是行政機關在訴訟中敗訴或復議中被撤銷的風險點。工商部門主要依據《個體工商戶管理條例》《消費者權益保護法》等法律監(jiān)管交易行為和市場秩序，習慣采用發(fā)證、巡查、收費、罰款等簡單粗放的管理手段；質監(jiān)部門執(zhí)法依據是《產品質量法》《計量法》等，更多關注質量、成色和品質等產品內在質量因素；食藥部門致力于特定產品對人體健康不造成損害，主要執(zhí)行食品安全法和藥品管理法。不同部門執(zhí)法程序在立案時限、辦案期限、聽證范圍等方面有不一致之處，在把握按照案件類型遵循各自程序的總原則下，在查辦一個違法主體的多個種類違法行為時，程序適用選擇、案卷組卷結構、復議機關選擇等方面尚不統(tǒng)一。

（三）執(zhí)法隊伍業(yè)務能力不高

市場監(jiān)管體制改革對履行職責提出了新要求，執(zhí)法跨度大、難度高、專業(yè)性強的新形勢，對市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍的能力和素質提出了新挑戰(zhàn)。據考察，工商部門主導了市場監(jiān)管體制改革，標志是新機構的主要負責人多來自工商系統(tǒng)。盡管在優(yōu)化統(tǒng)籌協(xié)調機制方面已經做了很多工作，也已經組織了大量的實務培訓，但是面對大量下放的職能、事權，如何切實提升綜合監(jiān)管效能，基層監(jiān)管執(zhí)法人員存在的知識結構不匹配、心理不適應等問題是在后續(xù)的改革過程中亟需解決的問題。

（四）數(shù)據深度整合難度大

市場監(jiān)管部門具有很強的數(shù)據優(yōu)勢，掌握著市場主體登記信息、違法經營行為查處信息、食品藥品安全電子監(jiān)管數(shù)據等強大的數(shù)據信息，但原工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)系統(tǒng)對各自工作數(shù)據的錄入、標準、保存方式和運用存在很大差異。三系統(tǒng)的大數(shù)據管理各自為政，彼此沒有有效接口互聯(lián)互通，直接影響到新成立的市場監(jiān)督管理局數(shù)據整合，也制約了大信用監(jiān)管體制的建設進度。

（五）食藥監(jiān)管的專業(yè)性挑戰(zhàn)

在改革中，食藥監(jiān)管是受到廣泛關注的一個領域。《國務院關于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導意見》（國發(fā)〔2013〕18號）明確要求“省、市、縣級政府原則上參照國務院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機構的模式，結合本地實際，將原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質量技術監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進行整合，組建食品藥品監(jiān)督管理機構，對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管”。實際上，《決定》也提出，要完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構。學界普遍認為，本輪改革的初衷是以管藥之法管食品。然而改革的結果卻是以普通產品質量監(jiān)管之法來管食品。很多地區(qū)并沒有參照國務院的機構改革模式成立食藥監(jiān)局的指導，而是整合工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門，組建市場監(jiān)督管理局（委），違背了食藥監(jiān)體制改革的初衷，埋下了“形式上加強，實質上被削弱”的監(jiān)管隱患。綜觀各國，市場監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是專項職能，很少被合并和切割。如美國有專門的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿易委員會（FTC），而英國則專設藥品和健康產品管理局（MHRA），日本則由厚生勞動省監(jiān)管除農產品之外的食品安全［8］。普通市場監(jiān)管的定位是維護市場秩序和促進公平競爭，但食藥監(jiān)管的對象是特定產品的質量安全，且食品藥品質量安全已上升到公共安全高度，兩者的定位截然不同。特別是大中城市和發(fā)達地區(qū)物流、人流和資金流密集，市場違法違規(guī)行為主要是產品質量缺陷、標準不符、非法添加、不正當競爭等問題。有必要單獨設置食品藥品監(jiān)管機構，用專業(yè)化監(jiān)管防范關鍵風險點［9］。深圳早在2009年就組建了市場監(jiān)管局，并將從農田到餐桌的全鏈條食品安全監(jiān)管職能納入其中，但效果不佳。本輪機構改革中，深圳市又將食品安全監(jiān)管職能從市場監(jiān)管局劃轉出來，組建獨立的食品藥品監(jiān)管局。2013年國務院機構改革之前曾專門考察過陜西渭南、天津濱海新區(qū)和深圳、順德等四種食藥監(jiān)管模式，考慮到食品安全形勢和食藥監(jiān)管的專業(yè)性，將散落在工商、質監(jiān)、衛(wèi)生、藥監(jiān)、食安辦等食品監(jiān)管職能整合，成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。目前除天津外，大多數(shù)省級食藥監(jiān)管機構借鑒了國務院的改革模式。

三、競爭政策引導市場監(jiān)管體制改革的目標

（一）推動市場經濟發(fā)展的經濟目標

《20號文》的指導思想是“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用……維護公平競爭的市場秩序，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。因此，本輪市場監(jiān)管體制的改革首先要以推動市場經濟的發(fā)展為導向，否則必會陷入“就監(jiān)管而監(jiān)管、為改革而改革”的泥淖。而競爭政策無疑對市場經濟的發(fā)展起著至關重要的作用。競爭政策追求的既非嚴格限制的管制型競爭，也非自由放任的完全競爭，而是追求有效競爭，使得競爭水平維持在最佳狀態(tài)，從而促進資源配置的優(yōu)化，提升經濟運行的效率［3］6。競爭政策因其為市場經濟的健康和有序運行創(chuàng)造了良好環(huán)境而被定位為市場經濟的基礎性經濟政策已經成為理論界、實踐界乃至制度設計者的共識。

（二）完善現(xiàn)代監(jiān)管體制的法治目標

競爭是市場經濟的生命，法治是競爭的保證。我國社會主義市場經濟也是法治經濟，必須堅持依法監(jiān)管的原則，更好發(fā)揮政府的作用，堅持運用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職能，堅持市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權不可為”，加強事中事后監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，建設法治化市場環(huán)境。同時，監(jiān)管體制的法治化應該更加合乎市場經濟規(guī)律，以競爭監(jiān)管為重點，以克服“市場失靈”為底線。競爭政策是維護市場競爭秩序的具有全局性、統(tǒng)領性的基本經濟政策。要確保行政執(zhí)法不會被經濟下行所累，需要具有統(tǒng)領功能的競爭政策的指導。

（三）改善消費者福利的社會目標

人類的一切活動都是為了自身的存續(xù)和發(fā)展，而人類的生活消費，無論是物質消費還是精神消費，都是實現(xiàn)人權的必經方式［10］，對于人類在生活消費中應享有的權利，公權力必須予以嚴格保障。競爭政策的消費者主義導向［11］要求政府對市場經濟活動的干預應該以完善消費者福利作為最終價值目標。

四、對現(xiàn)行市場監(jiān)管改革模式的評析以及上海選擇

（一）對現(xiàn)行市場監(jiān)管改革模式的評析

目前，各地的體制改革模式存在差異，大致分為三種類型：“紡錘型”的深圳模式（見圖2）、“倒金字塔型”的浙江模式（見圖3）和“圓柱型”的天津模式（見圖4）。每種模式各有優(yōu)勢，也各有不足。

圖2　“紡錘型”的深圳市市場監(jiān)管模式

圖3　“倒金字塔型”的浙江省市場監(jiān)管模式

圖4　“圓柱型”的天津市市場監(jiān)管模式

1.“紡錘型”的深圳模式。深圳模式有三大優(yōu)點：一是采取分類監(jiān)管模式。將食品安全監(jiān)管職能調整由食品藥品監(jiān)管局承擔，實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管。二是統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法隊伍。解決多頭執(zhí)法問題有利于減輕市場主體負擔，提升監(jiān)管公平性。三是宏觀政策設計與微觀監(jiān)管有機結合。深圳模式在確保監(jiān)管政策一致性上面臨挑戰(zhàn)。各類市場監(jiān)管部門執(zhí)法傳統(tǒng)的差異會帶來行政許可、行政執(zhí)法和行政處罰的標準不同和風格沖突。由于工商部門嵌入市場網絡較深，在政府體系中擁有更大話語權，有能力主導市場監(jiān)管體制改革，可能會“吞并”質監(jiān)和食藥監(jiān)，其直接影響是工商部門慣用的排查、索證索票等管理方式被廣泛用于基層市場監(jiān)管。

2.“倒金字塔型”的浙江模式。浙江模式一方面可以發(fā)揮各部門優(yōu)勢，例如工商部門機構設置和隊伍體系完整，基本覆蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道基層；質監(jiān)部門擁有完備的檢驗檢測技術支撐，能夠滿足日益復雜的監(jiān)管需求；食藥監(jiān)管部門則具備食品藥品監(jiān)管的專業(yè)優(yōu)勢；另一方面，改革有利于整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源，在加強專業(yè)管理的基礎上推進綜合執(zhí)法，優(yōu)化市場準入方式，強化事中、事后監(jiān)管，著力構建貫穿生產、流通、消費全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術支撐相銜接的監(jiān)管體制機制。全國多地例如安徽、遼寧、吉林等省份以及上海、武漢等城市也都參考該模式探索類似做法。不過，這種模式除了監(jiān)管工作一致性受到挑戰(zhàn)，改革還帶來其他問題。首先，1+1＞2的“大部門制”理想改革效果難以實現(xiàn)。在“權責同構”的行政架構中，由于上級部門沒有同步改革，下級對口機構為應對上級工作要求而難以優(yōu)化和精簡。所謂“下改上不改，等于沒有改”。其次，食品藥品監(jiān)管專業(yè)性被削弱。在行政問責的風險壓力下，地級市監(jiān)管部門傾向于將食品藥品監(jiān)管中的許可、監(jiān)督檢查等事權下放給縣一級，以工商所為班底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所根本無力承擔食品生產、藥品經營、特種設備等專業(yè)領域的監(jiān)管。此外，食品藥品安全工作的重要性被降低。實踐中，食品藥品安全僅僅被地方政府看做一項具體的部門工作，與經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等宏觀任務相比，其相對重要性大為降低，可以帶動的監(jiān)管力量也隨之減少。

3.“圓柱型”的天津模式。天津市場監(jiān)管體制改革目標是在一個部門負全責、一個流程優(yōu)監(jiān)管、一支隊伍抓執(zhí)法、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權等七個重點方面下功夫、見成效。改革的最大亮點是實現(xiàn)健康產品（包括食品、藥品、化妝品、食用農產品、飲用水、煙草、消毒產品及其相關輔料包材等）統(tǒng)一監(jiān)管。但留下兩個例外：一是考慮到有相當比例的農產品不以食用為目的，而是用作飼料、生物燃料等，因此食用農產品質量監(jiān)管職能沒有被整合；二是由于國家層面的體制因素，食品安全標準制定的職能依然留在衛(wèi)生計生部門。天津模式的機構整合力度最大，必須要解決內部行政流程整合的問題。否則過去“九龍治水”的分段監(jiān)管模式與改革后“一龍治水”的大部制模式并無本質區(qū)別，只不過將部門間推諉扯皮變成部門內的協(xié)調。

（二）市場監(jiān)管改革模式的上海選擇

從當前情況看，市場經濟的發(fā)展、制度設計者的高度重視，市場監(jiān)管體制改革已是大勢所趨，但市場監(jiān)管模式的采用要視具體情況而定。大城市與中小城市不相同，發(fā)達地區(qū)與發(fā)展中地區(qū)也不相同。各地應充分評估整合工商、質監(jiān)和食藥監(jiān)的政策效果，對整合后可能出現(xiàn)的問題有充分準備，避免盲目跟風。上海一直是中國經濟發(fā)展的排頭兵，對上海來說，當務之急是監(jiān)管模式的分析和抉擇。普遍的看法是可以借鑒市場監(jiān)管局與食藥監(jiān)局并列的深圳模式。理由如下：

1.以浦東新區(qū)為代表的上海所有的區(qū)縣已全部完成市場監(jiān)督管理局的組建，并取得了驕人的工作業(yè)績，然而在市級層面上缺乏統(tǒng)一的對應的上級業(yè)務部門，在實踐中引起了諸多不便。雖然在市場監(jiān)管實踐中也存在一些與上述三種模式共同的問題，但是發(fā)展中的問題必須要在發(fā)展中解決，絕不能“因噎廢食”。

2.正如前文所探討的，食藥監(jiān)管具有特殊性，并且經國內外食藥監(jiān)管體制改革的歷史實踐證明，深圳模式下的機構設置和職能分配的比較優(yōu)勢更為明顯。

五、競爭政策推進上海市場監(jiān)管改革的落實機制

在競爭政策的指導下，上海市繼續(xù)推進市場監(jiān)管改革的落實機制可以從以下幾個方面展開。

（一）建立健全統(tǒng)一規(guī)范的市場綜合監(jiān)管體系

在競爭政策的指導下，借鑒深圳市場監(jiān)管模式，組建上海市市場和質量監(jiān)督管理委員會，主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行部門。委員會下設三個機構：一是行政機構上海市市場監(jiān)督管理局（加掛市質量管理局、市知識產權局牌子）。二是上海市食品藥品監(jiān)督管理局（加掛食品安全委員會牌子），內設食品藥品檢驗檢測中心和藥品不良反應監(jiān)測中心。后者除了負責藥品不良反應監(jiān)測工作，該中心還要承擔對醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測、化妝品不良反應監(jiān)測等職能［12］。三是行政機構上海市市場監(jiān)督稽查局。三家機構分別承擔市場監(jiān)管領域的行政管理和監(jiān)督執(zhí)法職能。在區(qū)縣層面分別設置市場監(jiān)督管理局和食品藥品監(jiān)督管理局，在街道管委會層面設市場監(jiān)督管理所或者市場監(jiān)督管理分局作為區(qū)縣級市場監(jiān)管局的派出機構（見圖5）。在此基礎上，完善相關法律法規(guī)，明確各級市場監(jiān)管局和食藥局的法律地位，使其執(zhí)法真正做到有法可依。

（二）創(chuàng)新市場綜合監(jiān)管體系的運行機制

1.創(chuàng)新監(jiān)管方式。按照競爭政策“簡政放權”的要求，創(chuàng)新性監(jiān)管方式應該貫穿從企業(yè)注冊到經營的全過程。一是加快建立健全登記注冊、行政審批、行業(yè)主管相互銜接的市場監(jiān)管機制，實現(xiàn)各部門間依法履職信息的互聯(lián)互通、聯(lián)動響應，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的監(jiān)管格局。二是依照國務院辦公廳《關于運用大數(shù)據加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》和《上海市行政審批批后監(jiān)督檢查管理辦法》，按照“誰有權審批（許可），誰負責監(jiān)管”的原則，厘清行業(yè)主管部門、市場綜合監(jiān)管部門和專業(yè)監(jiān)管部門之間的職責分配，實現(xiàn)權責一致、有效銜接、完善審批與監(jiān)管相對平衡、相互制約、相互協(xié)調的管理機制。三是強化監(jiān)管機構之間的協(xié)調配合，統(tǒng)一監(jiān)管標準和程序，加強多部門、多環(huán)節(jié)聯(lián)手，共享批后監(jiān)管信息，形成各部門共同推進改革、共同維護秩序的良好局面。探索綜合執(zhí)法日常監(jiān)督檢查制度，并通過推進隨機抽查與社會信用體系相銜接，建立健全市場主體誠信檔案、失信聯(lián)合懲戒和黑名單制度。四是在市場監(jiān)管過程中，將能夠由社會中介組織、行業(yè)協(xié)會等社會團體承擔的管理和服務職能逐步轉移出去。加強與社會公眾的協(xié)同互動，動員和引導社會力量參與監(jiān)督，完善問題發(fā)現(xiàn)等有關機制，推動社會協(xié)同共治［13］。

2.統(tǒng)一行政執(zhí)法標準及程序。這是監(jiān)管行為法治化的保證。對原執(zhí)法機關分散的具體行政行為的執(zhí)法標準和相關程序進行統(tǒng)一，以提高綜合執(zhí)法的整體效率，并以政府規(guī)章的形式由上海市政府向社會公布。這些需要統(tǒng)一的事項至少應當包括：行政處罰（檢查）程序、行政許可（審批）程序、申訴、投訴和舉報程序、相關的內部審批流程、相關的法律文書等。

3.進一步完善“大監(jiān)管”格局。將不屬于特定行業(yè)管理范疇，又亟須依托基層網格化、全覆蓋力量實施監(jiān)管的領域，納入市場綜合監(jiān)管范圍。進一步增強監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性和有效性，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設。建立健全統(tǒng)一規(guī)范的市場綜合監(jiān)管體系：市場準入退出管理體系、食品安全監(jiān)管體系、產品質量監(jiān)管體系、消費者權益保護體系、競爭執(zhí)法和反壟斷執(zhí)法體系和知識產權管理體系［14］。

圖5　上海市市場監(jiān)督管理體系的理想模式

（三）全面提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力

完善的法律規(guī)則和良好的法律運行機制最終要通過執(zhí)法人員的執(zhí)法活動體現(xiàn)，因此提升執(zhí)法隊伍綜合素質就尤為重要。加強對隊伍的培訓、教育與監(jiān)督，培養(yǎng)隊伍良好的職業(yè)操守，強化對行政權力的制約，提升依法行政水平，盡快形成良性的用人激勵機制，完善選人用人制度，保持隊伍的相對穩(wěn)定和人才吸引力。

（四）樹立現(xiàn)代化的市場監(jiān)管理念

在競爭政策目標下，現(xiàn)代化的市場監(jiān)管與傳統(tǒng)市場監(jiān)管有很多方面的不同。首先，傳統(tǒng)監(jiān)管以政府為導向，以克服市場失靈為主要目的?，F(xiàn)代監(jiān)管以市場為導向，不僅引導企業(yè)行為合規(guī)，也引導政府行為合規(guī)。其次，傳統(tǒng)監(jiān)管側重行業(yè)監(jiān)管、事前監(jiān)管的主體資格監(jiān)管?，F(xiàn)代監(jiān)管強調競爭監(jiān)管、事中事后的行為監(jiān)管。再次，相比較于傳統(tǒng)監(jiān)管，現(xiàn)代監(jiān)管不僅追求程序正義，更注重建立事后評估機制和反饋機制，從效果出發(fā)矯正過程，并形成良性循環(huán)。

競爭政策指導下的市場監(jiān)管現(xiàn)代化是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的前提條件。相比于傳統(tǒng)市場監(jiān)管，現(xiàn)代化監(jiān)管更能促進經濟的健康發(fā)展。因此監(jiān)管部門應該更多地依靠競爭政策開展監(jiān)管現(xiàn)代化改革。

總之，良好的市場秩序和公平競爭是經濟發(fā)展的原動力，維護良好的社會公平競爭機制是市場監(jiān)管活動的應有之義。競爭政策是市場經濟條件下維護市場機制、規(guī)范市場秩序、促進市場公平、提高資源配置效率的重要政策工具。以競爭政策指導市場監(jiān)管活動不僅在微觀上規(guī)范企業(yè)的行為合規(guī)和政府行為合規(guī)，減少破壞市場機制的企業(yè)行為，減少政府排除、限制市場良好運行秩序的行為，更能在宏觀上促進市場監(jiān)管體制的現(xiàn)代化。上海作為中國經濟發(fā)展的排頭兵，應該適時地建立全市范圍內的現(xiàn)代化的市場監(jiān)管體制，以形成可復制的改革試點經驗在全國范圍內推廣。

參考文獻：

［1］許石慧.試論監(jiān)管型政府的法治構造［J］.公法研究，2007（00）：60-71.

［2］胡穎廉.比對深圳、浙江和天津統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革模式［EB/OL］（2014-08-11）http：// opinion.caixin.com/2014-08-11/100715262.html.

［3］徐士英.競爭政策研究——國際比較與中國選擇［M］.北京：法律出版社，2013.

［4］朱劍紅：經濟下行壓力越大越要強調競爭政策［N］.人民日報，2015-12-30.

［5］李江萍.浦東“四合一”市場監(jiān)管模式的問題與優(yōu)化［J］.浦東開發(fā)，2015（3）：46-49.

［6］唐瑋婕.浦東形成大市場大監(jiān)管格局［N］.文匯報，2014-01-2.

［7］周蕊.上海市場監(jiān)管“四合一”改革目擊記［EB/ OL］.（2016-02-22）.http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2014-11/10/c_1113188655.htm.

［8］袁端端，孫然.市場局橫空出世，食藥改革何去何從？［EB/OL］.（2016-02-22）.http：//www.infzm.com/ content/103607.

［9］胡穎廉.統(tǒng)一市場監(jiān)管面臨三大命題.［EB/OL］. （2016-02-22）.http：//www.lwgcw.com/NewsShow.aspx？newsId=37032.

［10］張守文.經濟法原理［M］.北京：北京大學出版社，2013：450.

［11］應品廣.法治視角下的競爭政策［M］.北京：法律出版社，2013：109.

［12］繆寶迎.地方機構改革中保持食藥監(jiān)管體系系統(tǒng)性和獨立性的思考.［EB/OL］.（2016-02-23）. http：//www.cfqn.com.cn/jryw/3403.html.

［13］上海市工商局辦公室課題組.上海推進市場綜合監(jiān)管體制改革的調研報告［J］.中國工商管理研究，2015（5）：75-80.

［14］上海市工商局辦公室課題組.上海推進市場綜合監(jiān)管體制改革初探［N］.中國工商報，2014-11-27.

責任編輯莫仲寧

中圖分類號：F121

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）-03-0066-08

收稿日期：2016-02-28

作者簡介：汪改麗，女，華東政法大學2014級經濟法學碩士研究生，主要研究方向：競爭法。