?

再見，2600年鹽業(yè)專營史

持續(xù)十年之久的食鹽專營制度改革方案終于塵埃落定。國務(wù)院5月5日公布的《鹽業(yè)體制改革方案》提出了打破食鹽區(qū)域、行業(yè)壟斷，放開政府定價，改革食鹽儲備體系等重點(diǎn)任務(wù)。這標(biāo)志著在我國存在了2600年的食鹽專營制度成為歷史。

鹽業(yè)專營是與民爭利的樣本

近幾十年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家財力逐步增長，過去必不可少的鹽稅，在國家財收中占比越來越低。如今，鹽稅占國家稅收的百分比由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。

然而，國內(nèi)食鹽出廠價在每噸470元，多年未變，且目前食鹽零售價都在每噸4000元以上，中間利差能達(dá)到8.5倍以上。如此暴利讓不同地區(qū)的壟斷集團(tuán)都爭紅了眼，這才有了“不得跨區(qū)域銷售”的規(guī)定：“我的地盤我做主”，外人休得“分肥”。

事實(shí)上，關(guān)于鹽業(yè)的改革，早已啟動，只是進(jìn)展不大。

在2009年年底，國務(wù)院國資委企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)事陳國衛(wèi)“炮轟”中鹽集團(tuán)稱，“中國鹽業(yè)專營制度改革應(yīng)該加速推進(jìn)，要破解國企壟斷經(jīng)營。但是中國鹽業(yè)總公司強(qiáng)烈地反對這場改革?！?/p>

中投顧問食品行業(yè)研究員向健軍表示，關(guān)于取消食鹽專營的討論持續(xù)多年。但遲遲未出現(xiàn)的原因，一個是對食鹽安全性的考慮，另外就是利益既得者的阻撓。

據(jù)國際控制碘缺乏病理事會的統(tǒng)計，世界上碘鹽覆蓋率超過90%的國家有30多個。其中，只有中國等少數(shù)國家或地區(qū)實(shí)行專營專賣體制。

在2011年4月，鹽改課題組提出，食鹽專營體制改革是我國鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。課題組認(rèn)為，食鹽加碘不等于食鹽專營。專營這種高度壟斷的管理體制，導(dǎo)致經(jīng)營效率較低、壟斷滋生腐敗、產(chǎn)銷矛盾突出等問題，食鹽專營代價高昂。

明代著作《天工開物》中所描繪的制鹽和煉鐵場景

課題組建議用3到5年左右的時間，采用“三步走”戰(zhàn)略進(jìn)行改革。第一步，用1到2年進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二步，特許經(jīng)營，用1到2年培育新的銷售主體，包括取消食鹽產(chǎn)銷計劃、市場化采購、食鹽經(jīng)銷采用招投標(biāo)制等。第三步，在特許經(jīng)營到期后，食鹽市場自然放開，全部食鹽定點(diǎn)企業(yè)可自由銷售其合格產(chǎn)品，國家市場監(jiān)管部門（質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生）各司其職，做好碘鹽質(zhì)量監(jiān)管和碘鹽覆蓋率監(jiān)測。小小食鹽蘊(yùn)含了一篇數(shù)千年國家與國民關(guān)系的鴻篇巨制，當(dāng)下“法治中國”“簡政放權(quán)”正驚濤拍岸，鹽業(yè)專營這與民爭利的千年舊制陳規(guī)終將被席卷而去。

庶民的勝利與寡頭的狂歡

此次改革，食鹽生產(chǎn)企業(yè)可以放開手腳了，和鹽業(yè)公司成為平等的合作關(guān)系后，不再處于完全被動的狀態(tài)了。

一種商品從長期的國家專營模式中脫手，價格、質(zhì)量、安全，方方面面的變化會是怎樣的，老實(shí)說，市場沒有太多“歷史經(jīng)驗(yàn)”提供答案。

一部分人認(rèn)為，放開食鹽專營，發(fā)達(dá)城市的食鹽零售價格在放開初期的確有可能下降，但欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)則可能因運(yùn)輸成本高而漲價。而且從長遠(yuǎn)來看，哪怕是在發(fā)達(dá)城市，食鹽也會像棉花、糧食等多種產(chǎn)品一樣，在最終走向市場競爭之后，價格可能還是會上漲。

有學(xué)者分析，食鹽放開只會是一個利益再分配的方式，一些大型國企事實(shí)上已經(jīng)形成了準(zhǔn)壟斷的格局，生產(chǎn)資料仍將掌握在各個鹽業(yè)公司手中，普通商戶競爭上游利潤的機(jī)會很小。目前食鹽價格其實(shí)是偏低的，主要是依靠壓榨鹽礦利潤來實(shí)現(xiàn)的，食鹽放開，鹽礦利潤訴求需要釋放，價格上升可能成為大概率事件，而屆時由國家掌控的定價權(quán)可能會轉(zhuǎn)移到這些寡頭手中。

實(shí)現(xiàn)市場競爭多年的美國，500g（一斤）食鹽的售價普遍在2美元（約合人民幣13元）以上，是目前國內(nèi)袋裝食鹽價格的數(shù)倍。市場化帶來的寡頭壟斷不一定比專營壟斷更好。

此外，在一個不夠規(guī)范的市場環(huán)境下，劣幣驅(qū)逐良幣的情況并不少見，鹽政執(zhí)法部門取消，職權(quán)并歸工商以后，質(zhì)量監(jiān)管如何到位也是值得思考的問題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和多年改革實(shí)踐均告訴我們：只要市場能充分競爭的領(lǐng)域，政府就不應(yīng)再指定價格。此前國內(nèi)的食鹽專營是以加碘作為前提的，但這個生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的技術(shù)問題，并不必須“專營”來做保障，市場化之后仍舊可以專項(xiàng)監(jiān)管。但如果因控制不了壟斷，價格反而攀升；因監(jiān)管不能及時跟上，安全風(fēng)險反而加大則有悖于改革者初衷。

能否政企分離、打破專營

此外，長期以來，鹽業(yè)專營體制最為詬病的就是政企不分。

新《方案》提出：探索推進(jìn)食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。這一表述似乎意味著，鹽業(yè)部門政企合一的局面短期內(nèi)難以改變。

“令人不解的是，新方案仍保留了‘完善食鹽專營制度’。舊體制的核心是管控，并由專營辦法制度化，由此產(chǎn)生壟斷。而改革的核心是放開?！毕嚓P(guān)人士表示，鹽業(yè)體制，改革與否，非此即彼。

接下來，如何“研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)”，徹底改變壟斷性質(zhì)的專營體制，才是鹽改取得決定性勝利的關(guān)鍵所在?？梢灶A(yù)見，伴隨鹽改方案逐步實(shí)施和行業(yè)發(fā)展，鹽改還將進(jìn)一步繼續(xù)，直至政企分離、徹底取消食鹽專營。

綜上所述，破除食鹽行政壟斷只是改革之始。取消食鹽專營之后對存在市場競爭不充分、交易雙方地位不對等、市場信息不對稱等問題的領(lǐng)域，還需研究制定相應(yīng)規(guī)則，引導(dǎo)經(jīng)營者價格行為。此外，如何兼顧推進(jìn)鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高產(chǎn)品質(zhì)量，借力做好鹽業(yè)國有企業(yè)改革，是改革者必須思考的問題。而防止食鹽市場價格波動，構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下的鹽業(yè)市場新秩序，更是改革之后政府需要承擔(dān)的責(zé)任。

（《齊魯晚報》2014.11.4、人民網(wǎng)2016.5.6等）