劉　峰

(1.湘潭大學(xué)，湖南 湘潭　411105；2.湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，湖南 長(zhǎng)沙　410003)

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新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新研究
——以湖南為例

劉峰1，2

(1.湘潭大學(xué)，湖南 湘潭411105；2.湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，湖南 長(zhǎng)沙410003)

【摘要】中國(guó)現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度與具體實(shí)施效果并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，耕地占用、粗放利用等問(wèn)題日益嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化背景下，耕地保護(hù)問(wèn)題將會(huì)變得更加突出。以湖南省為例，基于湖南省的土地基本數(shù)據(jù)，對(duì)湖南省土地利用現(xiàn)狀、耕地分布與質(zhì)量等情況進(jìn)行了分析，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前耕地保護(hù)存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探討。同時(shí)，在歸納和梳理美國(guó)、日本和德國(guó)這三個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家耕地保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從土地集約利用、科學(xué)規(guī)劃管理、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、完善制度創(chuàng)新、耕地內(nèi)部流轉(zhuǎn)五個(gè)方面對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下如何有效保護(hù)耕地進(jìn)行了研究。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù)；機(jī)制創(chuàng)新；新型城鎮(zhèn)化；湖南省

一、引 言

城鎮(zhèn)化是推動(dòng)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Γ彩侵袊?guó)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。新型城鎮(zhèn)化背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展給耕地保護(hù)帶來(lái)了較大壓力[1]。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷提升，到2015年達(dá)到了56.1%；而根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒，2001-2008年我國(guó)的耕地面積呈不斷下降的趨勢(shì)，2009年后耕地面積有所回穩(wěn)(見(jiàn)圖1)①。盡管我國(guó)一直對(duì)耕地保護(hù)的制度安排較為嚴(yán)格，并且將耕地保護(hù)確定為基本國(guó)策，但這并沒(méi)有改變我國(guó)耕地逐漸減少的趨勢(shì)。特別是在新型城鎮(zhèn)化背景下，大量農(nóng)民從土地解放出來(lái)向城市轉(zhuǎn)移，耕地保護(hù)政策中涉及到的權(quán)、利、責(zé)等問(wèn)題不清或不均衡，這也影響了各方主體保護(hù)耕地的積極性，導(dǎo)致激勵(lì)與約束不相容問(wèn)題的出現(xiàn)。如何協(xié)調(diào)“吃飯”與“建設(shè)”的問(wèn)題，成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)的重大問(wèn)題。

圖1　新型城鎮(zhèn)化背景下中國(guó)耕地面積變遷

充分發(fā)揮耕地資源的稟賦與優(yōu)勢(shì)，盡可能減少區(qū)域不均衡帶來(lái)的社會(huì)不公問(wèn)題，解決新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)各方主體的激勵(lì)與相容問(wèn)題，是我國(guó)耕地保護(hù)的基本原則。但耕地保護(hù)機(jī)制的缺位，導(dǎo)致我國(guó)耕地的使用效率較低，并且對(duì)耕地的投資降低也導(dǎo)致了耕地質(zhì)量的下降，使得耕地利用朝著粗放型方向發(fā)展。另一方面，城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)耕地的非農(nóng)化使用增加，但耕地保護(hù)的強(qiáng)制性管制會(huì)降低當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，這進(jìn)一步降低了當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)耕地的積極性[2]。在不斷“消失”的耕地中，城鎮(zhèn)化推動(dòng)的城市建設(shè)占地是一個(gè)重要的因素。城市建設(shè)占用耕地從2001年的245萬(wàn)畝增加到2013年的439萬(wàn)畝，年均占用耕地面積為376萬(wàn)畝(見(jiàn)圖2)。其中城市建設(shè)占用耕地大部分為土地生產(chǎn)率較高的高等級(jí)耕地，這對(duì)我國(guó)糧食安全產(chǎn)生了較大影響。

圖2　中國(guó)城市建設(shè)占用根耕地面積

2004年以后，我國(guó)對(duì)糧食種植采取了直補(bǔ)金政策。2008年10月在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出，“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”。2011 年8 月，中共中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)會(huì)強(qiáng)調(diào)了“健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。此后，我國(guó)各地也陸續(xù)出臺(tái)了耕地保護(hù)制度。在“十三五”規(guī)劃中我國(guó)再次提出“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”，并提出了“全面劃定永久基本農(nóng)田，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”戰(zhàn)略。盡管國(guó)家和地區(qū)高度重視耕地保護(hù)，但我國(guó)的耕地保護(hù)制度仍處于嘗試階段，缺乏有效的理論指導(dǎo)與運(yùn)行機(jī)制[3]。因此，如何通過(guò)有效的機(jī)制設(shè)計(jì)將耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相結(jié)合，解決新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的激勵(lì)與約束相容問(wèn)題，有效調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，成為現(xiàn)階段我國(guó)亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題[4]。

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，新型城鎮(zhèn)化背景下湖南省的耕地保護(hù)也面臨上述問(wèn)題，可以視為我國(guó)在解決耕地保護(hù)問(wèn)題時(shí)的一個(gè)典例。筆者將以湖南省為例，考察新型城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題，為建立切實(shí)有效的耕地保護(hù)機(jī)制提供理論和實(shí)踐保障。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下湖南省耕地保護(hù)現(xiàn)狀分析

我國(guó)自2007年起開(kāi)始第二次土地調(diào)查，以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，對(duì)第二次土地調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總整理。對(duì)于這次土地調(diào)查，其土地利用的分類標(biāo)準(zhǔn)采用統(tǒng)一的框架：在政府統(tǒng)一組織下對(duì)地方土地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并逐級(jí)控制調(diào)查的成果質(zhì)量。技術(shù)方面，用遙感影像來(lái)覆蓋全省，保持圖、數(shù)、實(shí)地的一致。總體來(lái)講，對(duì)全省土地使用情況進(jìn)行了摸底調(diào)查。此后，在第二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)耕地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)查和調(diào)整。

1、湖南省土地利用現(xiàn)狀

目前，湖南省的土地基本情況如表1所示。

表1　2013年湖南省主要地類數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《2014年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》

根據(jù)分類數(shù)據(jù)可見(jiàn)，湖南省的農(nóng)業(yè)用地超過(guò)了1800萬(wàn)公頃，而建筑用地則將近150萬(wàn)公頃，未利用的土地將近140萬(wàn)公頃。

2、湖南省耕地分布與質(zhì)量狀況

就耕地而言，湖南省全省耕地的地域分布基本情況如表2所示。

表2　2013年湖南省耕地地域分布

數(shù)據(jù)來(lái)源：《2014年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》

從全省的耕地分布來(lái)看，耕地的地域分布相對(duì)均勻，洞庭湖地區(qū)、湘南地區(qū)和大湘西地區(qū)的耕地相對(duì)較多，而全省經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長(zhǎng)株潭地區(qū)耕地相對(duì)較少。如何結(jié)合耕地的地域分布以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行保護(hù)機(jī)制的設(shè)計(jì)，是進(jìn)行耕地保護(hù)時(shí)需要考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。

3、湖南省耕地質(zhì)量情況

全省耕地按坡度劃分，2度以下耕地148.17萬(wàn)公頃(2222.5萬(wàn)畝)，占35.83%；2-6度耕地108.30萬(wàn)公頃(1624.5萬(wàn)畝)，占26.19%；6-15度耕地116.11萬(wàn)公頃(1741.7萬(wàn)畝)，占28.08%；15-25度耕地36.78萬(wàn)公頃(551.7萬(wàn)畝)，占8.90%；25度以上的耕地(含陡坡耕地和梯田)4.14萬(wàn)公頃(62.1萬(wàn)畝)，占1.00%，主要分布在大湘西地區(qū)(見(jiàn)表3)。

表3　2013年湖南省25度以上的坡耕地面積

數(shù)據(jù)來(lái)源：《2014年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》

坡耕地的分布主要集中在大湘西地區(qū)，這和這一地區(qū)的地貌有較大關(guān)系。坡耕地的高比例會(huì)影響地區(qū)的耕地質(zhì)量，不利于土地利用效率的提升。

三、當(dāng)前耕地保護(hù)存在的突出問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)分析

1、建設(shè)用地和災(zāi)害損害對(duì)耕地變動(dòng)的影響較大

表4　2013年湖南省耕地變動(dòng)情況(單位：畝)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《2014年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》

可以看出，盡管土地整理、土地復(fù)墾以及開(kāi)發(fā)帶來(lái)了耕地面積的增加，但新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，意味著需要較多建筑用地予以配套。這可以從表4反映出來(lái)，年內(nèi)減少的耕地97%以上為建筑占用。同時(shí)，災(zāi)害損毀也在一定程度上減少了耕地面積。

從耕地區(qū)位看，大部分耕地都位于洞庭湖地區(qū)、湘西地區(qū)的湖泊和河流最高洪水位控制線范圍內(nèi)以及25度以上的陡坡。其中，這些耕地匯總有較大部分耕地需要進(jìn)行逐漸調(diào)整：現(xiàn)階段國(guó)家退耕還林、修養(yǎng)生息對(duì)耕地安排的壓力較大。而長(zhǎng)株潭地區(qū)，由于工業(yè)污染帶來(lái)的危害，有相當(dāng)數(shù)量的耕地已不再適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，由于湖南有色金屬礦產(chǎn)較為豐富，這些礦區(qū)的大量開(kāi)采導(dǎo)致了地表坍塌和土層破壞，也影響了耕地的正常使用。這些受到工業(yè)水污染、采礦污染的耕地，將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)影響土地的利用。

2、優(yōu)質(zhì)耕地與人均耕地同時(shí)減少

目前，湖南省的優(yōu)質(zhì)耕地在減少，盡管減少的速度與幅度在逐漸減緩。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程的關(guān)鍵階段，建筑占用的耕地大多數(shù)是非坡耕地。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化帶來(lái)了農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)了城市邊界的擴(kuò)張，而擴(kuò)張占用的大多數(shù)是城市外圍優(yōu)質(zhì)的耕地。與此同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)也帶來(lái)了農(nóng)村居民居住地的集聚，這些集聚地也多為開(kāi)闊、平整的優(yōu)質(zhì)耕地。以湘北為例，新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中占用的耕地，很大一部分是原來(lái)的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。若按照這樣趨勢(shì)持續(xù)下去，全省“米籃子”、“菜籃子”的耕地將會(huì)日漸減少甚至逐漸消失。

從人均耕地看，湖南省人均耕地0.9畝，不到全國(guó)人均耕地(1.52畝)的60%。過(guò)低的人均耕地面積，意味著新型城鎮(zhèn)化中湖南省可以調(diào)配的土地資源是有限的。如何協(xié)調(diào)“吃飯”和“發(fā)展”的問(wèn)題，這成為新型城鎮(zhèn)化背景下湖南亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

3、耕地相對(duì)變化的地域分布不均勻

由于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)等存在較大的差異，湖南省內(nèi)各個(gè)地區(qū)的耕地變化也存在著較大的差異，可以利用相對(duì)變化率(R)來(lái)考察各個(gè)地區(qū)的土地利用變化情況。

(1)

其中，Ka和Kb分別表示某一地區(qū)的耕地在期初和期末的面積；Ca和Cb分別表示全部地區(qū)的耕地在期初和期末的面積。若R大于1，表示這一地區(qū)的土地利用率的相對(duì)變化相對(duì)于全區(qū)而言較大。因此可得湖南省各個(gè)地區(qū)的耕地相對(duì)變化率。

表5　2013年湖南省耕地相對(duì)變化率

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《2014年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出

湘西的耕地變化率最大，其中張家界市為2.02，吉首市為3.88，位居湖南省前列。湘西地區(qū)耕地變化率較大的原因在于其退耕還林的壓力。由于地處山區(qū)，坡耕地較多，大部分屬于應(yīng)退耕還林的范圍。同時(shí)，生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也導(dǎo)致了湘西地區(qū)耕地相對(duì)變化率較大。耕地相對(duì)變化率較大的為岳陽(yáng)、邵陽(yáng)和郴州市，其變化值都介于1到2之間。主要原因在于生態(tài)退耕的壓力較大，并且農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度也相對(duì)較大。

其他地區(qū)的耕地相對(duì)變化率都較小，均小于1。其中，長(zhǎng)株潭地區(qū)是湖南省的經(jīng)濟(jì)、文化和政治中心，在工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程下需要更多的耕地，但由于耕地占補(bǔ)平衡工作落實(shí)的較好，并且生態(tài)退耕的壓力較小，因此耕地的相對(duì)變化率并不大。常德和益陽(yáng)位于洞庭湖平原地區(qū)，其耕地相對(duì)變化主要受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。衡陽(yáng)和懷化是湖南的次級(jí)交通樞紐中心，在新型城鎮(zhèn)化背景下建筑用地較多，但同樣這兩個(gè)地區(qū)的耕地開(kāi)發(fā)整理力度增強(qiáng)，使得地區(qū)的耕地相對(duì)變化率較小。永州和婁底地處湖南的中部和南部，山地較多，相對(duì)變化率并不大。

4、土地集約利用程度較低

對(duì)于耕地而言，集約利用程度越高，土地的投資強(qiáng)度會(huì)越大、容積率越高、土地利用強(qiáng)度越大、土地的產(chǎn)出績(jī)效越高。這意味著，土地集約利用程度的提高會(huì)降低建筑用地量，并減少耕地的占用量。通常來(lái)講，土地集約利用度在0.2以下屬于偏低，0.3到0.4之間屬于中等，高于0.5則屬于情況較好。

表6　2013年湖南省土地集約利用程度

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《2014年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出

從表6可以看出，土地集約利用度較高的城市包括長(zhǎng)沙市，并且遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，土地資源的配置效率較高。土地集約利用程度介于0.2-0.3之間的包括常德市、岳陽(yáng)市、株洲市、衡陽(yáng)市、湘潭市，屬于湖南省經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，但土地的集約利用程度并不高。此外，大部分的地區(qū)其土地集約利用程度都低于0.2，屬于偏低的范疇。這些都說(shuō)明，湖南省整體的土地集約利用還有很大的潛力可挖。

根據(jù)上文分析，結(jié)合湖南省現(xiàn)有的耕地?cái)?shù)量、用地需求、土地的集約利用程度、人口增長(zhǎng)等情況，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀。其耕地保護(hù)的問(wèn)題突出體現(xiàn)在耕地總量不足、質(zhì)量較低、人均耕地較少等方面。同時(shí)，建設(shè)用地中的征地矛盾較為突出[5]，出現(xiàn)了格局失衡、利用粗放、效率不高等新的矛盾。

四、他山之石：現(xiàn)有耕地保護(hù)機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)

相對(duì)中國(guó)而言，發(fā)達(dá)國(guó)家更早經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，在耕地保護(hù)方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)處于新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的我國(guó)各個(gè)地區(qū)包括湖南省有很好的借鑒作用[6]。

1、美國(guó)的耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

(1)制定完備的法律、法規(guī)與科學(xué)的土地管理規(guī)劃

美國(guó)對(duì)耕地保護(hù)采取分區(qū)規(guī)劃的形式開(kāi)展，并且嚴(yán)格依據(jù)耕地的實(shí)際規(guī)劃來(lái)使用土地。同時(shí)，對(duì)于耕地保護(hù)，美國(guó)聯(lián)邦和各州政府都極力強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)耕地保護(hù)的激勵(lì)力度，對(duì)能夠依據(jù)耕地規(guī)劃用途進(jìn)行使用的土地所有者，進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，但這些優(yōu)惠規(guī)定主要用于土地的肥力提升和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種情形下，耕地質(zhì)量得到了進(jìn)一步優(yōu)化。

(2)以激勵(lì)手段提高耕地的質(zhì)量

推進(jìn)土地整理規(guī)劃時(shí)，美國(guó)各級(jí)政府基于市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制基金引導(dǎo)多方主體進(jìn)行合作，并重新劃分與整理現(xiàn)有利用效率較低的土地。這一措施極大地提高了對(duì)耕地的投資水平，提高了耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了耕地利用效率的提升。

(3)提高耕地的占用成本

為了更好的保護(hù)耕地，美國(guó)政府提高了占用耕地的成本，這既是對(duì)耕地所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，又提高了土地的集約化利用程度。為達(dá)到這一目的，美國(guó)政府將私人土地的占用用途嚴(yán)格限定于公益用途，并且將其以立法的形式給予規(guī)定。同時(shí)，占用耕地的程序也是以法律的形式給出，用以保證程序的合理性。

2、日本的耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

(1)通過(guò)科學(xué)的土地規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)耕地保護(hù)

對(duì)于城市和農(nóng)村用地，日本政府實(shí)行了差異化的管理方式，即分別管理、分區(qū)管理、分別制定法律、法規(guī)。通過(guò)這種差異化的管理方式，限制農(nóng)業(yè)用地向城市用地的非法變更。

日本對(duì)城市用地和農(nóng)村農(nóng)地進(jìn)行分開(kāi)管理，分別制定法律，以分區(qū)管制的形式來(lái)約束農(nóng)業(yè)用地向城市用地轉(zhuǎn)化。類似于我國(guó)的基本農(nóng)田，日本設(shè)置了良田保護(hù)區(qū)，其產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民，嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)用。其次，對(duì)于不同區(qū)位的土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，可以允許農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而對(duì)于其他農(nóng)田則限制其轉(zhuǎn)讓，并且都需要經(jīng)過(guò)主管部門批準(zhǔn)[7]。

(2)通過(guò)農(nóng)地投資來(lái)提高農(nóng)地質(zhì)量

為提高農(nóng)地質(zhì)量，日本政府積極進(jìn)行農(nóng)田投資，包括水利建設(shè)、土壤結(jié)構(gòu)改良、化學(xué)結(jié)構(gòu)改良，用以在耕地面積一定的情形下提高農(nóng)田的產(chǎn)出水平。在農(nóng)地投資的時(shí)候，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。

(3)通過(guò)制定激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)多方主體參與耕地保護(hù)

日本制定了一套完善的法律、法規(guī)體系，用以規(guī)范和協(xié)調(diào)多個(gè)土地規(guī)劃、多個(gè)利益主體之間的關(guān)系，確定土地規(guī)劃在耕地保護(hù)具體實(shí)踐中的引領(lǐng)作用。同時(shí)，日本政府非常注重引導(dǎo)公共團(tuán)隊(duì)、社會(huì)力量和民間組織參與到耕地保護(hù)中，并通過(guò)財(cái)政、金融等激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)其保護(hù)耕地的積極性。

3、德國(guó)的耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

(1)提高建筑用地的利用效率

德國(guó)政府積極調(diào)整城市工業(yè)用地與居民居住地之間的比例，優(yōu)化兩者之間的比例以得到工業(yè)用地和耕地面積之間的優(yōu)化配置，減少工業(yè)用地占用耕地的情況。具體來(lái)講，政府通過(guò)財(cái)政激勵(lì)手段，積極引導(dǎo)多方市場(chǎng)主體將工業(yè)廢棄地有效利用，進(jìn)而提高城市現(xiàn)有工業(yè)用地存量的利用效率。

(2)通過(guò)土地整理提高土地質(zhì)量

和美國(guó)類似，對(duì)土地進(jìn)行整理以提高土地質(zhì)量是德國(guó)政府進(jìn)行耕地保護(hù)的又一手段。在德國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使得土地出現(xiàn)了碎片化的現(xiàn)象，而通過(guò)土地的整理可以將這些碎片化土地重新整合，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地供給條件[8]。在土地整理過(guò)程中，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也是一個(gè)重要方面。

(3)制定嚴(yán)格的土地開(kāi)發(fā)立法

德國(guó)的土地質(zhì)量、權(quán)屬、種類等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料非常翔實(shí)，并且會(huì)利用高科技技術(shù)進(jìn)行及時(shí)更新。在這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，可以為制定切實(shí)有效的土地規(guī)劃提供科學(xué)的依據(jù)。而在土地開(kāi)發(fā)中，德國(guó)政府重視均衡多方利益，用完備的土地開(kāi)發(fā)法律、法規(guī)來(lái)規(guī)定開(kāi)發(fā)的程序、內(nèi)容，并給出了詳細(xì)的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

五、新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新路徑

1、強(qiáng)調(diào)土地用途集約化利用

湖南省目前處于新型城鎮(zhèn)化與快速工業(yè)化的進(jìn)程中，對(duì)建設(shè)用地的需求相對(duì)較大。這與東部發(fā)達(dá)地區(qū)以及發(fā)達(dá)國(guó)家有很多不同。這意味著，湖南省目前的耕地保護(hù)壓力相對(duì)較大。因此，就如何進(jìn)行耕地保護(hù)來(lái)看，需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，重視現(xiàn)有土地的集約化利用和增質(zhì)提效，并加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。此外，還可以利用發(fā)達(dá)國(guó)家在土地整理方面的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高耕地增量水平?，F(xiàn)階段，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度在實(shí)施中主要強(qiáng)調(diào)耕地面積的占補(bǔ)平衡，而忽視了耕地質(zhì)量的占比平衡[9]。因此，可以出臺(tái)相關(guān)耕地的利用政策，包括農(nóng)戶對(duì)耕地質(zhì)量的激勵(lì)制度等。目前我國(guó)的耕地保護(hù)制度盡管很嚴(yán)格，并且在建設(shè)用地的集約化利用方面也制定了相關(guān)的制度約束，但在具體實(shí)施中做的并不盡如人意。如何盤活現(xiàn)有低效利用耕地、閑置用地、未利用地等，將是未來(lái)耕地保護(hù)需關(guān)注的重要問(wèn)題。

2、進(jìn)行科學(xué)、合理的土地利用規(guī)劃管理

對(duì)耕地保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行合理的耕地規(guī)劃管理是一個(gè)有效的辦法。這種規(guī)劃可以作為耕地保護(hù)以及土地調(diào)整的重要依據(jù)之一。特別是對(duì)于湖南省而言，目前正處于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，工業(yè)化也處于中后期，意味著建設(shè)用地的需求量非常巨大，進(jìn)而對(duì)耕地保護(hù)提出了巨大的挑戰(zhàn)。而對(duì)耕地的保護(hù)和補(bǔ)充，則主要是通過(guò)主管部門對(duì)土地的相關(guān)用途進(jìn)行管制，通過(guò)占補(bǔ)平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)間接的耕地保護(hù)，其規(guī)劃性質(zhì)較為濃厚。對(duì)于省內(nèi)各個(gè)地區(qū)而言，為了轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府更傾向于擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)，其保護(hù)耕地的意愿并不強(qiáng)。

對(duì)于湖南省而言，“吃飯”的問(wèn)題并不突出，“發(fā)展”成為了地方政府更注重的內(nèi)容。在這種背景下，耕地保護(hù)帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，并且通常缺乏公眾參與和監(jiān)督，其可行性與科學(xué)合理性并不高。因此，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在耕地保護(hù)中的經(jīng)驗(yàn)，引入公眾團(tuán)體、社會(huì)共同對(duì)土地的合理有效利用進(jìn)行規(guī)劃管理，通過(guò)有效的耕地保護(hù)制度的制定來(lái)對(duì)耕地保護(hù)的位置、結(jié)構(gòu)、數(shù)量等方面進(jìn)行有效規(guī)劃，并進(jìn)而提高到法律、法規(guī)的層面。同時(shí)，由于現(xiàn)行的土地規(guī)劃的相關(guān)法律基礎(chǔ)較為薄弱，且多規(guī)沖突的現(xiàn)象較為明顯。在這種情形下，土地規(guī)劃的制定需要參考地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略來(lái)制定，并依據(jù)法律、法規(guī)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的“多規(guī)合一”。

3、發(fā)揮市場(chǎng)在激勵(lì)機(jī)制方面的調(diào)節(jié)作用

地區(qū)實(shí)踐中，耕地保護(hù)的困難之一在于缺乏健全的激勵(lì)和約束機(jī)制。對(duì)于湖南省而言，耕地保護(hù)面臨的約束過(guò)多激勵(lì)不足。為了促進(jìn)各轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在現(xiàn)行的官員考核體系下，地方政府更看重土地的開(kāi)發(fā)利用。這種情形在土地財(cái)政的官員激勵(lì)目標(biāo)下變得更加突出。而對(duì)于耕地保護(hù)，地方政府往往將其置于最低標(biāo)準(zhǔn)，只要未觸及“紅線”即可。

事實(shí)上，耕地保護(hù)的推動(dòng)更多依靠中央政府的力量，但實(shí)施主體卻是地方政府，這導(dǎo)致地方政府在面臨轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和耕地保護(hù)的雙重任務(wù)時(shí)，面臨著兩難困境[10]。這意味著，中央政府需要調(diào)節(jié)地方政府的考核制度和激勵(lì)目標(biāo)函數(shù)。參考發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立合理、科學(xué)的政績(jī)考核指標(biāo)體系，并利用轉(zhuǎn)移支付、耕地保護(hù)基金等市場(chǎng)化手段，切實(shí)提高地方政府和農(nóng)民在耕地保護(hù)方面的激勵(lì)是當(dāng)務(wù)之急。

4、推動(dòng)耕地保護(hù)制度創(chuàng)新與完善

國(guó)外在耕地保護(hù)如土地征用等方面，都實(shí)施了較為嚴(yán)格的法律、法規(guī)程序，并有著相對(duì)精準(zhǔn)的公共利益訴求，市場(chǎng)價(jià)格較為公平。而對(duì)于國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)包括湖南省而言，其土地征用的補(bǔ)償方式主要是依據(jù)農(nóng)地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，這導(dǎo)致土地的價(jià)格被嚴(yán)重低估[11]。地方政府在推動(dòng)地方發(fā)展時(shí)，甚至借經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益的名義濫用征地的權(quán)力。征地過(guò)程中，地方政府并沒(méi)有對(duì)征地農(nóng)戶進(jìn)行信息公開(kāi)，導(dǎo)致耕地保護(hù)和土地征用中出現(xiàn)較多社會(huì)矛盾。

借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，可以采取以下三種途徑來(lái)加強(qiáng)耕地的保護(hù)：第一，嚴(yán)格保護(hù)土地征收中失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰土地產(chǎn)權(quán)[12]；第二，在土地征收和建設(shè)用地占用時(shí)，建立健全、透明、公平、公開(kāi)的法律、法規(guī)體系，并完善相應(yīng)的維權(quán)機(jī)制；第三，加強(qiáng)土地價(jià)格的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)談判、評(píng)估和交易中的市場(chǎng)化運(yùn)作水平。

5、通過(guò)耕地內(nèi)部流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

耕地流轉(zhuǎn)有助于提高耕地的使用效率，進(jìn)而提高耕地的單位產(chǎn)出水平，間接保護(hù)耕地。新型城鎮(zhèn)化背景下，大量的農(nóng)民從土地解放出來(lái)，向第二和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)和城市轉(zhuǎn)移，這使得原來(lái)的土地分配格局顯得不合時(shí)宜[13]。作為理性經(jīng)濟(jì)個(gè)體，這些農(nóng)民將會(huì)考慮這些仍處于自己承包期間的農(nóng)村土地如何最大程度地發(fā)揮作用，可能會(huì)將其使用權(quán)出租，實(shí)現(xiàn)其承包制賦予的部分收益。而對(duì)于部分仍留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民而言，可能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面具有比較優(yōu)勢(shì)，可以獲得較高收益[14]。當(dāng)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較高的邊際產(chǎn)出時(shí)，可能會(huì)承租前面那部分已向第二和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民的土地使用權(quán)，從事更大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

具體來(lái)講，可以嘗試耕地權(quán)屬產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)地生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化，以此提高耕地的質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)耕地收益的最大化[15]。探索村企合作的經(jīng)營(yíng)模式，創(chuàng)新耕地使用制度和農(nóng)村組織模式的創(chuàng)新。嘗試農(nóng)地使用權(quán)入股企業(yè)，實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)與管理，通過(guò)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，可以通過(guò)內(nèi)部流轉(zhuǎn)推動(dòng)耕地向農(nóng)業(yè)耕種大戶集中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。耕地的大規(guī)模耕種，可以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，并提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的技術(shù)投入水平。而農(nóng)業(yè)大戶的出現(xiàn)，也有利于有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策支持的重點(diǎn)實(shí)施和集中管理，并通過(guò)培訓(xùn)和進(jìn)修為其提供技術(shù)培訓(xùn)。

【注釋】

① 2009年我國(guó)耕地面積的數(shù)據(jù)缺失。

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(編輯：余華；校對(duì)：蔡玲)

Study on Protection Mechanism Innovation of Cultivated Land under the Background of New-type Urbanization——the Case of Hunan Province

LIU Feng1，2

(1.XiangtanUniversity,XiangtanHunan411105;2.HunanFederationofSocialScienceCircles,ChangshaHunan410003)

Abstract:The existing protection system and implementation of cultivated land have not achieved the expected goals, with the increasingly problems of occupancy and extensive use. Under the background of new-type urbanization and using the basic land data of Hunan province, this paper analyzes the present situation of land use, the distribution and the quality of cultivated land, and then discusses the outstanding problems and risk which exists in the current cultivated land protection. At the same time, with the induction of the successful experiences of three developed countries, that is United States, Japan and Germany, this paper discecsses how to protect the cultivated land from the following five perspectives: land intensive utilization, scientific planning and management, playing the role of market mechanism, improving the system innovation, internal circulation of farmland.

Key words:protection of cultivated land, mechanism innovation; new-type urbanization, Hunan province

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.006

·收稿日期：2016-02-16

基金項(xiàng)目：湖南省國(guó)土資源廳軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下湖南省耕地保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2015-28)

作者簡(jiǎn)介：劉峰(1974-)，男，湖南新田人，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湘潭大學(xué)法治湖南與區(qū)域社會(huì)治理中心研究員，湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究員，研究方向：城鎮(zhèn)化建設(shè)、“三農(nóng)”問(wèn)題

【中圖分類號(hào)】F323.211；TU984

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-1361(2016)02-0046-08