賀麗

摘要：通過對國內(nèi)部分PPP模式案例進行調(diào)研，系統(tǒng)分析總結PPP模式在國內(nèi)應用過程中失敗的經(jīng)驗教訓和存在、遇到的問題，針對PPP模式在國內(nèi)應用提出了相關的建議，以促進PPP模式在我國更好的發(fā)展下去。

關鍵詞：PPP融資模式；應用案例；融資風險；對策分析

PPP（Public Private Partnership）模式，也稱公私合伙制或公私合營模式，是20世紀80年代以來歐洲國家政府治理中出現(xiàn)的一種融資模式，是指政府部門與私人組織為了提供某種公共物品和服務，在特許權協(xié)議的基礎上，形成的一種伙伴式合作關系。自1992年英國政府首次提出鼓勵私人投資行動的概念起，PPP模式在世界范圍內(nèi)引起了廣泛的重視[1]。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年1月31日，我國各省級財政部門上報PPP項目總計已達到9283個，國內(nèi)很多學者和專家已經(jīng)投入到了PPP模式的研究上，很多大型城市也已經(jīng)開始對于PPP模式的實際探索?？v觀國外相應研究成果，PPP融資模式的研究已進入不斷深化階段，并在實踐中發(fā)揮了一定的指導作用，但由于我國獨特的體制與文化背景，給PPP模式在我國的應用帶來了困難。本文主要分析部分PPP項目的經(jīng)驗教訓，總結問題，并提出建議。

一、國內(nèi)PPP模式失敗案例分析

（一）匯津長春項目

長春市排水公司于2000年和香港匯津公司合資創(chuàng)立的匯津污水處理有限公司（即匯津長春）是國內(nèi)首家合資公用事業(yè)項目，其合同期限為20年。2000年7月，長春市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，年底，項目開始正常運行。2002年，排水公司開始拖欠匯津長春污水處理費，次年3月起停止付費。為了解決爭議，匯津公司請吉林省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解，在調(diào)解會上，匯津公司得知長春市政府已于2003年2月廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。調(diào)解無果后，匯津公司向長春市中院起訴長春市政府，敗訴之后又上訴至吉林省高院。期間匯津長春停止運行，大量污水直接排入松花江，成為轟動一時的“匯津事件”。

（二）杭州灣跨海大橋項目

杭州灣跨海大橋不僅是國人自行設計、投資并建造的最長跨海大橋，更是PPP項目的一個經(jīng)典案例。起初，出于對預期效益的樂觀評估，杭州灣跨海大橋項目一度吸引了大量民間資本，17家民營企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎工程成為國家級重大交通項目融資模板。然而建成后，投資入股的民企卻紛紛轉(zhuǎn)讓股份退出項目。當?shù)卣缓猛ㄟ^國企回購，贖回了該項目80%的股份。大橋通車五年后，項目仍然資金緊張。2013年，作為唯一收入來源的大橋通行費全年收入僅為6.43億元，而項目資金缺口卻已高達8.5億元。按照30年的收費期限，項目無法回收本金。[2]

（三）山東中華發(fā)電項目

山東中華發(fā)電項目總投資168億元人民幣，裝機規(guī)模300萬千瓦，由香港中華電力、山東國際信托、山東電力以及法國電力共同發(fā)起的中華發(fā)電有限公司承擔，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。該項目是我國迄今為止裝機規(guī)模最大、貸款額最高的BOT電力項目，也被譽為1998年中國最佳PPP項目。為了促成項目合作，公司與山東電網(wǎng)簽訂了《運營購電協(xié)議》，并約定了每年最低的售電量。根據(jù)原國家計委簽定的諒解備忘錄，建成的石橫一、二期電廠獲準0.41元/度的高上網(wǎng)電價，這基本保障了項目的收益。2002年10月，電廠新機組投入運營時，物價局批復的電價卻是0.32元/度，這一電價根本無法滿足該項目的正常運營。同時從2003年開始，省發(fā)改委將中華發(fā)電和山東電力間的最低購電量降低了400小時。由于合同的約束，山東電力仍須按原定電價購買5500小時的電量，自行填補的巨大價差導致合作無法為繼，項目收益銳減。

二、 PPP模式在國內(nèi)運用中存在的問題

（一）缺乏一套完備的PPP基本法

目前，國務院、中央部委針對PPP模式相繼頒發(fā)了數(shù)十個文件，但文件主要限于規(guī)范性文件及部門規(guī)章，至今尚未出臺任何PPP基本法。過于開放式的規(guī)章構架并不利于對PPP項目的統(tǒng)一管理，在處理具體問題時也缺乏權威的指導。PPP模式本身的全生命周期較長，投資資金量大，項目風險不可預測性大，僅僅依靠法律位階較低的辦法、通知、意見等規(guī)章和規(guī)范性文件，保障力度遠遠不夠[3]。

（二）項目融資方式單一

相較于其他的投資主體，私人組織融資渠道窄，融資的成本較高且融資規(guī)模小，致使其在參與PPP模式時處于不利的位置[4]。目前，大多數(shù)的PPP項目融資時主要依靠銀行貸款，項目公司為融資主體的情況下，銀行往往要求投資人提供擔保等增信措施。此外，銀行對項目還有比例不低的資本金到位要求，加上銀行貸款是間接融資，融資成本較高，相對較短的貸款期限與較長的PPP全生命周期也難以有效匹配。有的項目中基于項目特點銀行對于融資模式、土地使用權等等也會提出特殊要求，種種融資難題，無疑加大了PPP項目的難度。

（三）項目前期預測的失誤過大

杭州灣跨海大橋項目前期預測2010年大橋的車流量將達到1867萬輛，2010年大橋?qū)嶋H車流量卻僅有1112萬輛，比預測少了近30%，嚴重的前期預測失誤導致了項目決策的錯誤。此外，杭州灣第三跨海工程錢江通道、嘉紹大橋相繼通車，杭州灣鐵路大橋、寧波杭州灣大橋等項目也已納入地方或國家規(guī)劃，未來車流量將進一步分流，規(guī)劃與現(xiàn)狀的嚴重沖突令項目前景更加黯淡。

（四）項目缺乏長遠考慮

中華發(fā)電項目中，項目公司在引入項目時缺乏長遠的考慮，“固定回報”的承諾致使現(xiàn)在合作雙方進退兩難。1998年的中國計劃經(jīng)濟成分較多，競爭壓力較小。伴隨國企改制，市場競爭壓力倒逼發(fā)電企業(yè)“競價上網(wǎng)”，中華發(fā)電項目合作雙方之間的《運營購電協(xié)議》已失去繼續(xù)執(zhí)行的體制機制基礎。

（五）合同框架下的角色的錯位

PPP項目中公私部門之間的法律關系仍是特殊的民商事關系，雙方尊重契約，遵守達成的合同條款，是成功實施PPP項目或避免PPP項目的重大失誤的基礎。然而PPP模式在我國的實際運用過程中，政府部門的角色經(jīng)常發(fā)生錯位，導致一些PPP項目的失敗。在PPP模式下，政府部門應該配合私人組織建立對應的管理監(jiān)督機制，保證項目運行的基本成本效益，而不是把重點放在擁有和管理資產(chǎn)上。

三、 PPP模式在國內(nèi)應用的對策分析

（一）構建PPP模式的法律保障機制

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，PPP融資項目將會變得更多，有必要出臺一套完備的PPP運營模式保障條文，使PPP項目的運作處于法律層面。此外，對政府部門與私人組織在項目中需要承擔的風險和責任進行明確的界定，對雙方進行規(guī)范和約束，保護雙方利益。

（二）拓寬項目融資方式

政府部門應消除政策中殘存的對私人組織的限制性條件，降低國外政府貸款和國家政策性銀行的使用限制，并在政策上鼓勵重點PPP項目使用國外政府貸款和國家政策性銀行。除外，政府部門還應允許住房基金、社?；稹⒈ｋU基金等大型基金投資PPP項目，擴寬PPP項目的融資模式。

（三）提高對項目前期策劃的重視度

未來的PPP項目，應提高對項目前期策劃的重視程度，策劃階段包括交通，地面和地下、機動化和非機動化的銜接，文化和產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的安排，對預測利潤和可能存在的風險等進行評估。依次進行項目前期“策劃—規(guī)劃—工程設計”三個工作階段，并逐漸走向法制化。

（四）構建PPP模式合理的機制

PPP項目的特許期較長，對項目公司的考核標準和合約中的其它因素會隨著時間的推移而發(fā)生變化，這些因素又無法在項目簽約時預見。為此，應成立獨立的PPP模式仲裁機構和方案，完善爭端解決機制，處理公私雙方可能發(fā)生的合同爭議[5]。

（五）政府轉(zhuǎn)換角色，在制度進行創(chuàng)新

PPP模式離不開政府部門的推動，所以政府完成角色的轉(zhuǎn)化非常重要。政府的角色應由過去的主導轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人組織合作并提供公共產(chǎn)品和服務中的指導、監(jiān)督角色。在原有的制度上進行創(chuàng)新，對某項投資預計可收回的私人組織資產(chǎn)價值進行評估，允許政府在項目支付款中扣留一定比例的金額作為保留金，以保證義務的履行和減少政府的風險；建立擔?；?，降低在政府違約的情況對投資者造成的風險。

四、 總結

近年來，PPP融資項目在中國呈現(xiàn)爆炸式增長，但國內(nèi)缺乏與PPP模式相適應的法律法規(guī)，項目融資方式單一，項目前期預測失誤大，且缺乏長遠考慮，運營過程中公私雙方角色錯位等諸多因素，制約著PPP融資模式在國內(nèi)的發(fā)展，導致一些PPP項目的失敗。

為使PPP模式在國內(nèi)更好發(fā)展，應出臺完備的PPP模式的法律保障機制，對項目進行進行有效約束和規(guī)范；擴寬PPP項目的融資模式，鼓勵重點PPP項目使用國家政策性銀行貸款和外國政府貸款；提高對項目前期策劃的重視，依次進行項目前期三個工作階段，并逐漸走向法制化；構建PPP模式合理的機制，成立獨立的仲裁機構，完善爭端解決機制；政府的角色應轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人組織合作并提供公共產(chǎn)品和服務中的監(jiān)督、指導角色。

只有在健全的結構制度和有效的保障措施下，PPP融資模式在我國的運用才可以成功地進行下去。（作者單位：西南科技大學土木工程與建筑學院）

參考文獻：

[1]劉薇. PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革，2015（01）78-89

[2]任倩.基礎設施PPP項目的風險因素分析——杭州灣跨海大橋項目實踐[J].江西建材，2016（09）：82-95

[3]紀彥軍.我國PPP模式及其發(fā)展瓶頸研究[D].重慶：重慶大學.2007

[4]謝滋. 我國城市軌道交通PPP融資模式應用研究[D].北京：北京交通大學，2010

[5]曾潔. PPP模式在我國城市軌道交通建設中的運用研究[J].交通企業(yè)管理，2009（07）：48-49