蔣靜

摘 要 近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)換的不斷深化，公共政策的制定出現(xiàn)失誤的可能性越來越小。然而在政策出臺后，執(zhí)行過程中仍會出現(xiàn)各種狀況，即公共政策制定后出現(xiàn)執(zhí)行偏差。本文將闡述我國公共政策制定后的執(zhí)行偏差及其原因，最后提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 公共政策 政策制定 執(zhí)行偏差

政策問題的解決，很大程度上依賴于公共政策的制定，但除了政策本身的科學(xué)性之外，政策還需要及時(shí)有效地執(zhí)行。政策執(zhí)行是解決政策問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要途徑，也是檢驗(yàn)政策方案正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，政策執(zhí)行結(jié)果是后續(xù)決策的基本依據(jù)。學(xué)者艾利森曾提出：“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！庇纱丝梢娬邎?zhí)行的重要性。政策執(zhí)行若是出現(xiàn)偏差，將嚴(yán)重影響政策效能的發(fā)揮，以致政策問題難以解決。本文將對公共政策制定后的執(zhí)行偏差實(shí)例進(jìn)行闡述，對執(zhí)行偏差出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，并提出建議。

一、公共政策制定后的執(zhí)行偏差具體表現(xiàn)及實(shí)例

公共政策執(zhí)行偏差，主要是指政策執(zhí)行方在實(shí)行政策的過程中，由于主客觀因素的影響，實(shí)施效果背離政策目標(biāo)，且產(chǎn)生了消極后果的狀況。改革開放以來，我國一直存在政策執(zhí)行背離既定目標(biāo)的情況，嚴(yán)重影響了政府的管理效率，同時(shí)降低了政策實(shí)施后的民眾績效評價(jià)。

（一）公共政策執(zhí)行的象征執(zhí)行

在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體過于注重執(zhí)行的程序化，僅做表面功夫，對政策大力宣傳，開始時(shí)陣仗頗大，最后雷聲大、雨點(diǎn)小，并未將政策真正地落實(shí)為實(shí)質(zhì)措施。這種敷衍塞責(zé)的執(zhí)行方式使得政策的效能大大低于原定目標(biāo)，最終使某些公共政策停留在表面。

以我國環(huán)保政策為例，2015年年底，世界氣候大會在巴黎舉行，舉世矚目，與此同時(shí)，京津冀等地區(qū)卻再度陷入重度霧霾。從我國現(xiàn)有立法及政策來看，多部法律法規(guī)及公共政策涉及霧霾污染。從國家層面來看，政策是科學(xué)高效的，然而在地方的具體實(shí)施狀況卻不盡如人意。部分地方政府為了地方GDP，表面堅(jiān)決擁簇環(huán)保新政出臺，但實(shí)際并未讓環(huán)保不達(dá)標(biāo)的工廠和企業(yè)進(jìn)行停業(yè)整頓，只是象征性地進(jìn)行警告或是輕微處罰，導(dǎo)致霧霾仍蔓延在城市中，最終使民眾對政府的信任度降低。

（二）公共政策執(zhí)行的照搬執(zhí)行

政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，沒有對政策內(nèi)容進(jìn)行深度的分析與深入的了解，自身對政策不夠了解或認(rèn)同，機(jī)械性地照搬中央政策。地方政府政策執(zhí)行主體沒有將政策的基礎(chǔ)精神和當(dāng)?shù)氐木唧w情況結(jié)合起來，不夠靈活主動，照抄照搬上級的政策內(nèi)容，導(dǎo)致政策收效甚微，甚至浪費(fèi)資源，起了反作用。

例如，某些地方政府在執(zhí)行中央關(guān)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的調(diào)整政策時(shí)，未對本地的全方位情況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查研究，不考慮中央政策與本地的切合度，盲目跟隨其他發(fā)達(dá)地方的具體實(shí)施方針。結(jié)果，農(nóng)民按照地方政府政策的要求種植作物，無法得到經(jīng)濟(jì)收益。地方政府政策失敗，使民眾認(rèn)為國家政策疲軟。

（三）公共政策執(zhí)行的替代執(zhí)行

在政策執(zhí)行過程中，政策被換上與現(xiàn)行政策表面上一致而實(shí)質(zhì)偏離的內(nèi)容，這便是所謂的“掛羊頭，賣狗肉”。這是一種性質(zhì)極為惡劣的執(zhí)行偏差，因?yàn)槠湔邇?nèi)容、性質(zhì)已發(fā)生了本質(zhì)的變化?！吧嫌姓?，下有對策”即是突出表現(xiàn)。替代執(zhí)行的原因除了執(zhí)行主體因自身利益扭曲政策以外，還有執(zhí)行主體價(jià)值觀及對政策認(rèn)知不同等復(fù)雜因素。近年來，替代執(zhí)行也頻頻發(fā)生。

“土政策”替代國家政策的情況時(shí)有發(fā)生，不僅僅出現(xiàn)在地方政府，還常見于行政部門等。近年來，我國政府致力于推行扶貧政策，而有的國家級扶貧縣扶貧干部面對金錢的誘惑，變成了國家的蛀蟲，打著“扶貧”旗號辦實(shí)體、做項(xiàng)目，將扶貧款洗進(jìn)自家的小金庫。僅2004年至2005年一年期間，廣西立案偵察貪污、挪用和私分救災(zāi)款、扶貧款和移民安置款等案件數(shù)量，就占到廣西反貪案件立案總數(shù)的4%。扶貧政策在某些地方政府的暗箱操作下名存實(shí)亡，致使民怨沸騰，嚴(yán)重影響了我國貧困地區(qū)的社會安定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、公共政策制定后的執(zhí)行偏差因素解析

公共政策執(zhí)行是一個(gè)受多重主客觀因素影響的過程。導(dǎo)致公共政策執(zhí)行偏差的原因是多方面的，政策本身的科學(xué)實(shí)踐性、政策執(zhí)行主體的主觀能動性以及政策執(zhí)行期間的客觀環(huán)境，都會對政策執(zhí)行結(jié)果有所影響。因此，若想政策執(zhí)行發(fā)揮其既定的效能，分析偏差因素并加以解決就顯得尤為重要。公共政策制定后產(chǎn)生執(zhí)行偏差的原因主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）政策本身的科學(xué)實(shí)踐性

政策本身的質(zhì)量問題是造成政策執(zhí)行偏差的根本因素，這在多個(gè)學(xué)者研究、闡述政策執(zhí)行偏差原因中都有所涉及。許多政策無法達(dá)到既定的效果，難以推行，很大程度上是因?yàn)檎咦陨淼娜毕?。具體原因如下：

第一，政策制定主體主觀原因。具體來說，可分為兩個(gè)方面，一是制定過程本身就是不科學(xué)、不合理的，導(dǎo)致此政策本身的正確性無法確認(rèn)；二是制定時(shí)各種利益博弈，政策制定過程中制定主體受到各利益集團(tuán)強(qiáng)壓，無法找到利益平衡點(diǎn)，致使政策無力化，沒有實(shí)際意義。

第二，政策實(shí)踐性較弱。政策本身的科學(xué)性并無問題，然而有時(shí)候?qū)嵺`起來卻收效甚微，這是在制定時(shí)未考量好其實(shí)踐性。有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值才能促使政策高效地執(zhí)行，否則該政策最終將成紙上談兵，隔靴搔癢。

（二）政策執(zhí)行主體的主觀能動性

政策執(zhí)行主體作為直接執(zhí)行者，最直接地影響著政策執(zhí)行的效果。執(zhí)行主體的認(rèn)知能力、價(jià)值觀念和利益趨向不盡相同，使得政策執(zhí)行的效果參差不齊。

政策主體對政策內(nèi)容缺乏理性的把握，甚至對政策執(zhí)行的具體方式一無所知，使得政策無法靈活運(yùn)用至實(shí)踐中。再加上政策執(zhí)行主體自身價(jià)值觀念及利益趨向的影響，導(dǎo)致其無法公平理性地看待政策。謀求自身利益，忽略公共利益，執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)一定偏向性，易致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（三）政策執(zhí)行的客觀環(huán)境

影響政策執(zhí)行效果的，除了政策及執(zhí)行主體的主觀原因之外，還有一個(gè)很重要的影響因素就是執(zhí)行環(huán)境。執(zhí)行環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，其中很重要的兩個(gè)方面是政策目標(biāo)群體的接受度及執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的完善度。

首先，根據(jù)政策目標(biāo)群體的接受度，可以看出該政策的社會反響。畢竟一個(gè)政策的執(zhí)行就是為了解決社會群體的社會問題，故目標(biāo)群體的反應(yīng)是很重要的。此因素的復(fù)雜就在于政策目標(biāo)群體的不可控性。但政策的有效執(zhí)行無法離開政策目標(biāo)群體的支持與配合。一項(xiàng)新的政策出臺，民眾多少會有些反應(yīng)，如何和民眾溝通、解釋好新政策的內(nèi)涵，就顯得尤為重要。否則，目標(biāo)群體的抵抗情緒和行為會增大政策執(zhí)行的阻力。

再者，在政策執(zhí)行過程中，監(jiān)督機(jī)制不夠完善也易造成執(zhí)行偏差，未將政策完整貫徹落實(shí)，影響政策執(zhí)行的最終結(jié)果。政策監(jiān)督方通常和執(zhí)行方之間有千絲萬縷的利益聯(lián)系，因此即使政策執(zhí)行環(huán)節(jié)出了問題，監(jiān)督方也極有可能視而不見，使得政策執(zhí)行偏差未及時(shí)糾正。完善我國政策執(zhí)行過程中的政策監(jiān)督機(jī)制非常急迫，公開透明的執(zhí)行環(huán)節(jié)也是民眾所想所愿。

三、總結(jié)與建議

在傳統(tǒng)的政府政策執(zhí)行中，韋伯的官僚理性理論在一定意義上使政府工作有相當(dāng)?shù)男?，適應(yīng)了之前階段我國迅速發(fā)展的狀況。然而，地方政府或是行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)執(zhí)行偏差的狀況近年來越來越多，如何有效率且有成效地完成政策執(zhí)行目標(biāo)是我們現(xiàn)在所要深思的。

政策制定后的執(zhí)行偏差是學(xué)者研究政策執(zhí)行中的一個(gè)重要領(lǐng)域，要想保證政策得到有效的執(zhí)行，解決政策執(zhí)行偏差是重中之重。首先，在制定政策時(shí)，政策制定主體應(yīng)充分研究政策問題，樹立正確的政策制定觀念，提高其思想水平、學(xué)術(shù)水平，制定出公平、合理、科學(xué)的政策及配套政策，政策的可實(shí)踐性也應(yīng)充分考慮在內(nèi)。其次，政策執(zhí)行主體應(yīng)提高自身綜合素質(zhì)，對政策進(jìn)行深度認(rèn)知和理解，積極發(fā)揮好主觀能動性，將政策效能發(fā)揮到最大化，為人民群眾謀求最大利益。再者，健全政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制迫在眉睫，原有的監(jiān)督機(jī)制存在的問題需正視并及時(shí)改正，監(jiān)督機(jī)構(gòu)理應(yīng)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)有所分離，勿有利益牽制。與此同時(shí)，要充分尊重人民群眾的監(jiān)督權(quán)利，完善監(jiān)督體系與反饋體系。對政策執(zhí)行的所有環(huán)節(jié)都應(yīng)做好監(jiān)督工作。

現(xiàn)階段，在我國政府正積極推動政府職能轉(zhuǎn)換、建設(shè)服務(wù)型政府的大趨勢下，除了制定科學(xué)有效的政策之外，高效執(zhí)行公共政策是決定政策問題解決的核心因素。而現(xiàn)實(shí)狀況中，政策制定后執(zhí)行的影響因素及其環(huán)境都相當(dāng)復(fù)雜，如何正確高效地進(jìn)行政策執(zhí)行，避免執(zhí)行偏差，將是現(xiàn)階段我國政府建設(shè)服務(wù)型政府的重要突破口。

（作者單位為南京審計(jì)大學(xué)）

[基金項(xiàng)目：本文系大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（201511287013Z）資助。]

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