■文/一萬

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“總量”數(shù)字消失背后：污染減排迎來歷史性大變革

“Total pollution load” numbers disappeared: historic revolution for pollution reduction

■文/一萬

2016年3月11日，十二屆全國人大四次會議新聞中心邀請環(huán)境保護部部長陳吉寧在北京梅地亞中心召開了以“加強生態(tài)環(huán)境保護”為主題的記者會。

這是陳吉寧第二次以環(huán)保部部長的身份參加全國人大組織的記者會，向媒體和公眾提交過去一年環(huán)保工作的成績與未來的發(fā)展計劃。與前一次他參加人大記者會所不同的是，陳吉寧沒有再介紹過去一年中，電廠、水泥廠等行業(yè)脫硫、脫硝設施新建的比例，也沒有再介紹二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四種主要污染物的“十二五”總量減排目標完成的情況。

再往前數(shù)年，在環(huán)保部面向媒體和公眾提交的“年度答卷”中，“總量減排”的工作成果都一直是不可或缺的重點。而這一次，陳吉寧在開場回答第一個問題的時候即以環(huán)境質(zhì)量改善的具體數(shù)字來說明大氣污染防治工作取得的實實在在的成績。不僅如此，他亦作出解釋——為什么環(huán)保部的內(nèi)部司局進行了改革，要按照環(huán)境要素劃分氣、水、土三個司，承擔落實國家減排目標責任的污染物排放總量控制司（簡稱總量司）不復存在。

總量控制的思路需要改革

總量司雖然被撤銷，卻并不意味著總量控制被徹底否定和拋棄。

雖然過去的總量減排制度存在諸多問題，但它也發(fā)揮了一定歷史階段的重要作用。江蘇省環(huán)保廳廳長陳蒙蒙說：“10年下來，總量減排對于地方的減排基礎(chǔ)設施建設是起了很大作用的，都是靠總量減排這個約束性指標推出來的。這個是巨大的貢獻，但是這個方法現(xiàn)在需要調(diào)整。”他認為，我們需要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境承載能力，科學測算出區(qū)域和重點行業(yè)的排污總量指標，改變以往“等比例、一刀切”的做法，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)實施差別化調(diào)控、精準化減排。

四川省環(huán)保廳副廳長鐘勤建表示，總量控制在一定的歷史階段還是必要的，“它的成功之處在于，它的核查核算是算到每一個點位?，F(xiàn)在搞總量的可以把面上的情況搞得清清楚楚，比如污水處理廠，住建部門都從總量上來要這個數(shù)據(jù)?！彼J為，總量控制制度有其重要的歷史意義：“總量減排最成功的一點是，環(huán)保部門第一次和地方政府簽目標責任書，把環(huán)保的工作納入對政府的約束性指標?！?/p>

與安徽、江蘇的環(huán)保廳長一樣，鐘勤建也認為，以往的總量控制制度對地區(qū)的差異性考慮得不夠，應該要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀等區(qū)域的具體情況來下達減排的指標任務。

總量控制制度需要進一步改革和完善，國家層面的改革方向，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中已經(jīng)載明——要“完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度?！备母锖屯晟瓶偭靠刂浦贫鹊姆较?，是改變“各級政府的總量控制”為“企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度?！边@就意味著排污許可制將成為未來企事業(yè)單位總量控制制度的載體，改革后將要實施的總量控制中的這個“總量”，是能夠用許可證來約束的，可監(jiān)測、可核算的“總量”；改革后的總量控制制度，是能夠與作為固定源管理基礎(chǔ)制度的排污許可制相銜接的總量控制制度。

同時，中央政府對地方政府的監(jiān)督，將更多依據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善的情況來考核，形成政府對環(huán)境質(zhì)量負責，企業(yè)對污染排放負責的環(huán)境監(jiān)管新格局。

環(huán)境容量要怎么算出來

如果說需要控制的污染物總量必須與區(qū)域、流域客觀存在的環(huán)境容量相掛鉤，那么，環(huán)境容量又應該如何計算出來？

江蘇省環(huán)保廳長陳蒙蒙、四川省環(huán)保廳副廳長鐘勤建和湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈都表示同意——環(huán)境容量的計算首先是規(guī)劃環(huán)評的一項重要任務，它為城市發(fā)展的布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的控制提供依據(jù)。

他認為，規(guī)劃環(huán)評提了很多年，但一直沒有很好的落實到位。各種規(guī)劃本身就是政府做的，要讓規(guī)劃環(huán)評“落地”，讓土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃乃至工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等都限定在環(huán)境保護的幾條線內(nèi)，不僅需要黨政部門領(lǐng)導同志的重視，也需要強化環(huán)保部門的權(quán)威。

江蘇的連云港市，也在做規(guī)劃環(huán)評的試點工作。陳蒙蒙介紹，其目的就是要看看連云港的環(huán)境容量究竟有多大，然后實事求是的講它的總量控制的基數(shù)可以設定在什么范圍，然后在此基礎(chǔ)上做特殊性的申請。突破原有總量指標的限制。

他說：“所以這次陳部長提出的新觀點是：今后的總量考核要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標完成的情況來調(diào)整，質(zhì)量目標完成了，總量任務可以適當放寬。而連云港的情況是質(zhì)量問題已經(jīng)不需要考慮了，是要在有大量環(huán)境容量的情況下，怎么增加可以支撐它發(fā)展的項目排放量。”

然而，如果說是在污染源數(shù)據(jù)庫和清單都不完備的情況下，環(huán)境容量難以算得準確。陳蒙蒙坦誠，這就是我們工作中的一個技術(shù)難點。他對更大范圍內(nèi)，比如說，長三角的規(guī)劃環(huán)評持謹慎態(tài)度。但對于一個城市而言，就可以做得很細。連云港做規(guī)劃環(huán)評的前提，是做了大量的基礎(chǔ)性調(diào)查，把一個城市的污染源調(diào)查清楚。但更大區(qū)域范圍內(nèi)的調(diào)查則需要依賴于新一輪的污染源普查（簡稱污普）來完成?！安话鸦A(chǔ)摸準，后面來拍腦袋說總量的增長空間，是沒辦法算清楚的?！?/p>

然而，依據(jù)數(shù)年一輪的“污普”得來的清單可以作為一個基礎(chǔ)，但畢竟難以兼顧各地污染源即時的增減變化。

全國范圍內(nèi)的污染源數(shù)據(jù)庫和清單的建立完善需要依賴于進一步落實企業(yè)的主體責任，建立排污臺賬制度來完成。不是要環(huán)保部門來統(tǒng)計你排放了多少，而是要排污者自己連續(xù)監(jiān)測、記錄和上報排污數(shù)據(jù)，并接受環(huán)保部門的類似于稅務審計一樣的核查監(jiān)督。這樣“自下而上”，即時動態(tài)地把數(shù)據(jù)庫“充實”起來。在有了“靠譜”的源清單的前提下，再來計算污染物排放總量和環(huán)境容量，才能為宏觀的決策提供更為科學的參考。

基于環(huán)境容量的總量減排怎么減？

多地基層環(huán)保官員反映，在過去的總量控制中，污染物排放的限制量并沒有完全分解到企業(yè)，有些即便分解了，也沒有合法、透明的依據(jù)，是依靠行政命令而不是制度規(guī)范來操作。這一問題或許將依賴排污許可制的完善來得到解決。在不少的省份，已經(jīng)開始了排污許可制度的探索和實踐，有的地方許可給企業(yè)的排污量是與總量排放的指標掛鉤，有的地方則是與基于環(huán)評的環(huán)境容量相掛鉤。也有的省份目前還沒有將排污許可證與其他的環(huán)境管理制度銜接起來，而是直接通過加嚴地方標準的形式來進行減排控制。

江蘇省是全國排污許可制度改革的綜合試點省份，蘇州又是江蘇省的試點。蘇州市市長曲福田介紹，蘇州工業(yè)園的成功之處，就在于一開始就科學的劃定了發(fā)展的紅線，基于環(huán)境質(zhì)量的要求計算環(huán)境容量，然后通過加嚴地方標準，來進一步減少排放和淘汰落后企業(yè)，倒逼了產(chǎn)業(yè)的進步，有良好的經(jīng)驗作基礎(chǔ)。

四川省環(huán)保廳副廳長鐘勤建說，四川省在試探著推行排污許可證制度的時候，也做了一些探索。從對污染物實行總量控制的角度，計算區(qū)域能接受多大的排放量。這個“總量”并不是現(xiàn)行總量控制制度框架下計算和分配給四川的任務量，也不是根據(jù)各行業(yè)的排放標準算出來的最大排放總量，而是在確保環(huán)境質(zhì)量不下降的前提下允許排放的污染物總量。他介紹說，四川省環(huán)科院做過一些環(huán)境容量的測算，從區(qū)域、流域的，大氣和水的方面核算地方的環(huán)境容量，今年準備還要做一次，作為地方做決策、上項目的依據(jù)。

“比如說，有的企業(yè)，按照達標排放的要求，可以排放1000噸污染物，但它所處的地理位置敏感，環(huán)境容量不足，就只允許它排放800噸了?！彼f：“這就要算帳，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量的情況，重點區(qū)域就會控制得嚴一些?！?/p>

不過，其排污許可證如何與環(huán)評驗收、三同時、排放標準、排污收費等相銜接，又還存在不少制度上尚未厘清的問題，需要等國家層面出臺更進一步的改革實施方案來做指引。

不用計算環(huán)境容量的減排又怎么減？

環(huán)境容量作為一個客觀存在，是不是非得要把它算出來才能指導減排？實踐中也有“未必”，山東省的做法則更顯得“一步到位”。在3月11日的記者會上，陳吉寧在論述環(huán)保可以促進經(jīng)濟發(fā)展這一論點的時候，曾經(jīng)提到山東通過加嚴地方標準倒逼造紙業(yè)轉(zhuǎn)型升級的例子。

山東省環(huán)保廳廳長張波說：“干嘛再繞那么一個大圈子呢？環(huán)境容量其實就不用算，而且計算起來也太復雜了。發(fā)展中地區(qū)，基層環(huán)保部門，你要讓他一條小河、一條小河的算環(huán)境容量？而且不同年份，不同的自然條件，還有很大的變化。按照那個再去弄總量，總量再分到各個企業(yè)？為什么不能直接面向環(huán)境質(zhì)量的目標，用‘目標逼進策略’來實現(xiàn)污染物的減排呢？”

事實上，山東省已經(jīng)用十多年的流域排放管理實踐，來證明了直接以環(huán)境質(zhì)量為目標，“不繞彎子”的“目標逼進策略”也能達到很好的污染物減排和環(huán)境質(zhì)量改善的效果。

從2002年開始，山東省在8年的時間里，分4個階段逐級提高地方的水污染物排放標準，一開始的目標是要實現(xiàn)“十年后，河里要能恢復魚類的自然生長?！边@個過程中，山東省并不是先算出了一個“要恢復有魚”需要騰出的環(huán)境容量是多少，而是直接讓企業(yè)明確知道了“要恢復有魚”所要求的污染物濃度是多少。讓地方排放標準的制定目標與環(huán)境質(zhì)量的標準相掛鉤，然后每過兩三年調(diào)研一次看效果。如今，在聊城等造紙行業(yè)集中的地方，原來幾乎成為黑臭水體的河流已經(jīng)變清，雖然與達標水質(zhì)還有一定差距，但確實恢復了魚類的生長。

“事實上看，這種做法也是有效果的嘛。”張波說。環(huán)保的管理革新促進了產(chǎn)業(yè)的技術(shù)的突破，原本作為“落后產(chǎn)能”的草漿造紙業(yè)反而在山東發(fā)展壯大，甚至正在走出國門，將新廠開到環(huán)保要求異常嚴格的美國。現(xiàn)在，山東的造紙行業(yè)占全國比重15%，但COD的排放量只占5%，而山東省也將作為全國排污許可制度的試點省份，專門做典型流域單元的許可證試點。

潘碧靈說：“一個區(qū)域的環(huán)境容量到底是多少，是需要測算的，目前這方面的基礎(chǔ)工作還很不夠。去年我們專門選了三個縣一個市開展試點，劃出三條線：資源利用的上限、生態(tài)環(huán)境底線、生態(tài)功能區(qū)的紅線。”