■文/吳舜澤　王倩　萬(wàn)軍

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“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃：把握新要求、布局新任務(wù)

The 13th Five-Year eco-environment protection planning: Grasp new requirements and distribute new tasks

■文/吳舜澤王倩萬(wàn)軍

“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是我國(guó)編制的第九個(gè)五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，與以往的五年規(guī)劃相比，具有其特殊性?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)面臨全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)的外部條件和內(nèi)部動(dòng)力發(fā)生重大變化，國(guó)務(wù)院要求的規(guī)劃承載內(nèi)容和邊界也發(fā)生重大變化，規(guī)劃編制難度不同以往，需要堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，瞄準(zhǔn)問(wèn)題，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃“十三五”環(huán)境保護(hù)任務(wù)與政策。

一、尊重客觀條件和內(nèi)部規(guī)律，準(zhǔn)確做好規(guī)劃的基本定位

尊重新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。工業(yè)化及其耦合的城鎮(zhèn)化是我國(guó)環(huán)境問(wèn)題演變的驅(qū)動(dòng)力，中國(guó)資源環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切關(guān)聯(lián)，這既是認(rèn)識(shí)中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的世界觀，也是從根本上解決環(huán)境問(wèn)題的方法論。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化后期向基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化階段轉(zhuǎn)型、快速粗放城鎮(zhèn)化向存量城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)艱巨，新舊增長(zhǎng)模式拉鋸激烈，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇，多重矛盾相互疊加影響。環(huán)境保護(hù)要基于“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性固有特征，應(yīng)對(duì)這些外部條件的新變化、新轉(zhuǎn)折。

遵循中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略路線圖。我國(guó)自“九五”實(shí)施總量控制，“十一五”起實(shí)施污染物排放總量約束性控制，經(jīng)過(guò)十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物減排成效明顯，4項(xiàng)重點(diǎn)污染物的濃度進(jìn)入下降通道，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究針對(duì)未來(lái)一段時(shí)期的環(huán)境保護(hù)工作，提出了到2020年實(shí)現(xiàn)兩個(gè)有效（即主要污染物排放得到有效控制，環(huán)境安全得到有效保障）、到2030年實(shí)現(xiàn)兩個(gè)全面（即污染物排放總量得到全面控制，環(huán)境質(zhì)量全面改善）、到2050年實(shí)現(xiàn)兩個(gè)適應(yīng)（即環(huán)境質(zhì)量與人民群眾日益提高的物質(zhì)生活水平相適應(yīng)與現(xiàn)代化社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)）的中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略路線圖。從“十一五”“十二五”的環(huán)境治理成效來(lái)看，環(huán)境治理進(jìn)程基本符合此戰(zhàn)略軌跡且在部分方面（如總量控制等）適度超前，“十三五”的環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)繼續(xù)遵循此戰(zhàn)略路線，瞄定方向，統(tǒng)籌部署。

遵照全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略部署。黨的十八屆五中全會(huì)提出了在2020年全面建成小康社會(huì)“生態(tài)環(huán)境總體改善”的環(huán)境總體目標(biāo)，并提出了提高環(huán)境質(zhì)量為核心的要求，標(biāo)志著從過(guò)去十年單一的主要污染物排放總量約束到環(huán)境質(zhì)量作為約束、工作的核心。國(guó)外有成功治理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家也是在大規(guī)模污染物排放量控制之后轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)控制，如美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家上世紀(jì)70年代開(kāi)始大幅控制二氧化硫排放量，上世紀(jì)90年代起轉(zhuǎn)向以降低主要污染物濃度為導(dǎo)向的治理氮氧化物和VOC綜合治理?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》將細(xì)顆粒物等大氣、水兩類環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)首次納入為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的約束性指標(biāo)，是我國(guó)環(huán)境治理要求的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變和環(huán)境保護(hù)工作的階段性轉(zhuǎn)變，符合環(huán)保治理的發(fā)展規(guī)律。規(guī)劃必須圍繞提高環(huán)境質(zhì)量這一核心，打好彰顯力度和成效的攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決大氣、水、土壤三大領(lǐng)域若干“刺頭”性問(wèn)題，增加綠色產(chǎn)品有效供給。

二、把握中央和上位規(guī)劃要求，著力突出落實(shí)四個(gè)重點(diǎn)方面

全面貫徹落實(shí)五中全會(huì)和《綱要》要求，突出綠色發(fā)展引領(lǐng)。五中全會(huì)將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，促進(jìn)了環(huán)境與發(fā)展的融合，增強(qiáng)了保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。從“五位一體”到“五化同步”再到“五個(gè)發(fā)展”，中國(guó)進(jìn)入了生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要窗口機(jī)遇期，這是未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)環(huán)境保護(hù)的最大的形勢(shì)，也是規(guī)劃必須要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略意圖。規(guī)劃對(duì)五中全會(huì)綠色發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容逐字逐句的落實(shí)，以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，貫穿規(guī)劃各方面，與《綱要》內(nèi)容緊密銜接。

充分反映生態(tài)文明建設(shè)要求，突出標(biāo)本兼治。習(xí)總書(shū)記指出，建設(shè)生態(tài)文明是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的變革。建設(shè)生態(tài)文明核心在于要充分反映綠色發(fā)展的要求，全過(guò)程促進(jìn)綠色發(fā)展，厚植綠色發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制?；诖耍?guī)劃著力處理好治標(biāo)與治本的關(guān)系，特別著重突出治本力度。一方面，堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先，強(qiáng)化環(huán)境宏觀政策調(diào)控，建立環(huán)境預(yù)防體系，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)從末端治理向前端延伸，以生態(tài)產(chǎn)品觀構(gòu)建系統(tǒng)的資源約束、空間管控制度，促進(jìn)從微觀治理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式。另一方面，建設(shè)生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)兩個(gè)現(xiàn)代化，將切實(shí)提升生態(tài)環(huán)境治理能力作為“十三五”的硬任務(wù)，而不是軟措施，重構(gòu)管徑管理體制，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、環(huán)保信息建設(shè)。

作為三個(gè)十條的“施工圖”，突出環(huán)境質(zhì)量這一核心。《規(guī)劃》以改善環(huán)境質(zhì)量為核心作為“十三五”環(huán)境保護(hù)的主線全面部署。指標(biāo)設(shè)置方面，全面落實(shí)《綱要》的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的“硬約束”，設(shè)置覆蓋大氣、水、土壤三大要素，涵蓋環(huán)境質(zhì)量、主要污染物排放總量控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)保護(hù)四大領(lǐng)域的若干指標(biāo)。任務(wù)設(shè)計(jì)上，以城市和控制單元質(zhì)量目標(biāo)清單管理為抓手，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃，確保質(zhì)量改善落地到人，強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)估、監(jiān)督和考核，確保環(huán)境優(yōu)良地區(qū)環(huán)境質(zhì)量不退化、不降級(jí)，污染嚴(yán)重的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。

將環(huán)境治理作為復(fù)雜的系統(tǒng)工程角度，突出統(tǒng)籌治理和協(xié)同防治。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程。規(guī)劃按照系統(tǒng)工程的思路，統(tǒng)籌運(yùn)用結(jié)構(gòu)調(diào)整、治污減排、達(dá)標(biāo)排放等多種手段，實(shí)施系統(tǒng)治理、科學(xué)治理、精準(zhǔn)治理，抓好一批重大行動(dòng)和重大工程，綜合施策，最終做到三個(gè)協(xié)同，即：強(qiáng)化達(dá)標(biāo)排放、污染減排和風(fēng)險(xiǎn)防范的協(xié)同；強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同；強(qiáng)化任務(wù)措施與工程項(xiàng)目的協(xié)同，形成工作合力和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

三、以清醒認(rèn)識(shí)環(huán)境特征為基礎(chǔ)，解決突出環(huán)境問(wèn)題

當(dāng)前及更長(zhǎng)一段時(shí)期，受環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期累積疊加、主要污染物排放接近或超過(guò)承載能力等因素影響，受制于資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等制約，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程具有長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。

理性看待環(huán)境治理的長(zhǎng)期性，制定合理可行的規(guī)劃目標(biāo)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)變化不大、二產(chǎn)占比變化不明顯但人均GDP增長(zhǎng)較快的情況下，從開(kāi)始大規(guī)模治理，到污染物排放量以實(shí)現(xiàn)大幅削減，發(fā)達(dá)國(guó)家基本用20-25年的時(shí)間將污染物排放量從峰值削減了一半，如美國(guó)和英國(guó)用了25年使二氧化硫排放總量降低了一半，歐洲用20年的時(shí)間使間PM10排放總量總體下降了四成。在污染物排放總量持續(xù)削減后，污染物濃度才能進(jìn)入下降通道，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量全面改善需要20-30年時(shí)間。因此，規(guī)劃的目標(biāo)制定要放眼于未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期，尤其是2020年、2030年、2050年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大轉(zhuǎn)型期的發(fā)展態(tài)勢(shì)和長(zhǎng)周期環(huán)境治理戰(zhàn)略，“十三五”期間制定階段性環(huán)境目標(biāo)，滿足生態(tài)環(huán)境可達(dá)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行、人民群眾可期待的“三可”，不做不切實(shí)際的攀高。

充分預(yù)計(jì)環(huán)境質(zhì)量全面改善艱巨性，解決最突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。在長(zhǎng)期粗放的發(fā)展模式下，污染長(zhǎng)期累積，環(huán)境質(zhì)量改善的難度很大。一是環(huán)境容量超載，化學(xué)需氧量、氨氮排放量是環(huán)境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載，已超過(guò)或逼近承載上限，脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)性明顯加大；二是與國(guó)際發(fā)達(dá)水平、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量仍然很差，2015年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市PM2.5濃度50微克/立方米，338個(gè)城市中僅76個(gè)城市年均值達(dá)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，近一半城市內(nèi)河（湖）存在黑臭水體河段，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為社會(huì)需求強(qiáng)烈的稀缺產(chǎn)品。因此，規(guī)劃面向全面小康的環(huán)境要求，一方面通過(guò)實(shí)施國(guó)家事權(quán)的重大工程削減污染物排放量，堅(jiān)持不懈的解決污染物排放量大的問(wèn)題，另一方面立足于公眾更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過(guò)程的百姓視角，針對(duì)老百姓需求強(qiáng)烈、影響惡劣的灰霾、小河小汊黑臭、耕地土壤安全、飲水安全等問(wèn)題，大小并重地解決“好”“差”兩頭的環(huán)境問(wèn)題，讓老百姓有切切實(shí)實(shí)的環(huán)境質(zhì)量改善獲得感。

妥善處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)治理?！笆濉逼陂g，環(huán)境問(wèn)題將更加復(fù)雜，固有的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)總煤炭占比高且消費(fèi)總量大、增量擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式造成的環(huán)境問(wèn)題還未全面扭轉(zhuǎn)，主要污染物排放量大的問(wèn)題仍未解決，“十三五”時(shí)期，PM2.5、臭氧、VOCs等新環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)峻，生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)的環(huán)境污染與消費(fèi)等生活型污染相交織，單一治理模式難以實(shí)現(xiàn)徹底根治，需要同時(shí)解決燃煤、汽車(chē)污染、PM2.5問(wèn)題，我國(guó)是在較低的收入水平解決更為復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，用五年時(shí)間解決其他國(guó)家一二十年才解決的問(wèn)題，治理成本更高、壓力更大。加之我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境特征分異大，直接影響地區(qū)間資源能源消耗、污染排放及環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程。相比于東部地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期的發(fā)展階段，西部5省仍處于工業(yè)化中期的前半階段，已現(xiàn)重工業(yè)聚集發(fā)展、污染嚴(yán)重、生態(tài)受損的狀況態(tài)勢(shì)。因此，突出區(qū)域?qū)蚝筒顒e化管理，以“上下協(xié)商互動(dòng)”，以“好差兩頭”“大小并重”、遠(yuǎn)近結(jié)合、可行可達(dá)、分級(jí)管理、公眾參與為原則，由地方根據(jù)差異化環(huán)境問(wèn)題提出的針對(duì)性、有效性措施，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，讓一部分區(qū)域率先達(dá)標(biāo)，其他區(qū)域明顯改善。

四、以規(guī)劃部署改革，著力推進(jìn)重大制度政策創(chuàng)新

做實(shí)環(huán)境質(zhì)量管理制度?！笆濉币?guī)劃堅(jiān)持規(guī)劃編制和任務(wù)分解同步推動(dòng)、自上而下與自下而上相結(jié)合，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量清單式管理，將空氣質(zhì)量改善目標(biāo)要求分解到338個(gè)城市，力爭(zhēng)用三個(gè)五年左右時(shí)間推進(jìn)珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量依次達(dá)標(biāo)。水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)分解到1840個(gè)控制單元，針對(duì)七大流分別提出針對(duì)性目標(biāo)和措施。同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)行國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)的事權(quán)財(cái)權(quán)重大調(diào)整，實(shí)施績(jī)效考核和責(zé)任追究，切切實(shí)實(shí)把三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃變成一個(gè)操作性強(qiáng)的“施工圖”。

重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。以規(guī)劃部署改革，以改革推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。一是落實(shí)政府履職，我國(guó)長(zhǎng)期存在保護(hù)弱、發(fā)展強(qiáng)，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護(hù)，這種負(fù)向激勵(lì)制度是不利于加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板。規(guī)劃提出抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實(shí)行發(fā)展與保護(hù)“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府更加積極主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。二是落實(shí)企業(yè)履責(zé)，綜合運(yùn)用環(huán)境司法、排污許可、信息公開(kāi)、損害賠償追責(zé)等制度，落實(shí)企事業(yè)單位的主體責(zé)任，將所有固定污染源納入監(jiān)管范圍，實(shí)施行業(yè)化、系統(tǒng)性、精細(xì)化的全過(guò)程管理。三是推動(dòng)社會(huì)共治，提倡公民的綠色生活方式、環(huán)保自我行動(dòng)，鼓勵(lì)監(jiān)督，建立社會(huì)環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系。

以重大工程為抓手加大環(huán)境治理力度。治污減排要在各領(lǐng)域響應(yīng)改善質(zhì)量的要求，從過(guò)程控制的角度，強(qiáng)化專項(xiàng)治理、優(yōu)化制度、突出重點(diǎn)領(lǐng)域、落實(shí)重大工程。風(fēng)險(xiǎn)防范突出事前、事中、事后的全過(guò)程管理體系建設(shè)，核與輻射、重金屬、危險(xiǎn)廢物、化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)防控，牢守環(huán)境安全底線。統(tǒng)籌運(yùn)用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、總量控制、達(dá)標(biāo)排放、生態(tài)保護(hù)等舉措，運(yùn)用多種手段進(jìn)行綜合治理，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，謀劃實(shí)施一批重大工程、重大項(xiàng)目和重大政策。

強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)同。規(guī)劃充分落實(shí)中央要求，將生態(tài)保護(hù)與修復(fù)內(nèi)容納入，以“山水林田湖是生命共同體”的理念為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先、以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全格局，深化國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管，系統(tǒng)推進(jìn)森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、國(guó)土綠化、生態(tài)治理與山水林田湖生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，擴(kuò)大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高承載能力，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院