張洪峰（金華市人民檢察院，浙江　金華　321300）

論主任檢察官分類設置與管理的改革構想

張洪峰
（金華市人民檢察院，浙江金華321300）

在司法改革中，檢察人員的分類改革只是第一步，主任檢察官也需要分類設置與管理。應當在對“檢察一體”進行法治化改造的基礎上，針對偵查、刑檢（公訴與批捕）、訴訟監(jiān)督等不同權能對司法化改造的要求強弱，分類設置和管理主任檢察官。在權力配置和辦案模式上,偵查部門以辦案組為辦案單元，實行主任檢察官負責制，重視檢察一體；刑檢部門以檢察官個體為辦案單元，突出辦案獨立性，主任檢察官監(jiān)督辦案質量；訴訟監(jiān)督部門根據具體業(yè)務的不同，分別以主任檢察官主持的辦案組或者檢察官個體為辦案單元；在辦案方式上，偵查部門強化團隊合作，以秘密方式辦案；刑檢部門實行單獨辦案與“合議制”相結合，以公開化辦案為原則；訴訟監(jiān)督部門則分別情況采取個體辦案或者合議制方式辦案，結合具體案件選擇秘密或者公開式辦案。

檢察改革；主任檢察官；分類管理

2013年3月，中央在司法體制改革的指導性意見中，明確將檢察機關工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員①2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》（中組發(fā)〔2013〕11號），明確人民檢察院工作人員劃分為檢察官（包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員）、檢察輔助人員（檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術人員）、司法行政人員（負責各級人民檢察院政工黨務、行政事務、后勤管理等工作）。三類，實施分類管理。2014年3月，中央政法委決定在上海、湖北等7個?。ㄊ校?7個檢察院試點主任檢察官制度。那么，在檢察人員進行分類管理的基礎上，主任檢察官是否也應當根據檢察業(yè)務不同而進行分類設置和管理呢？這實際上是一個十分關鍵但卻未引起足夠重視的問題。筆者認為，從法治化改革的角度看，對主任檢察官也應當進行分類設置和管理。本文對此進行了基本的論證，并提出一個框架性的方案，希望能對當下我國檢察改革的試點和發(fā)展完善產生積極的貢獻。

一、分類設置與管理主任檢察官的法理依據——檢察權性質與運行規(guī)律的多維性

這次司法改革中，從中央層次明確了“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度”、“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制”，正式提出主審法官、主任檢察官的改革意見。值得注意的是，法院各類審判業(yè)務在權能性質和工作規(guī)律上差別不大，因此主審法官的設置模式可以基本一致。但檢察機關的主任檢察官則應充分考慮各類檢察業(yè)務在權能性質、工作規(guī)律上存在的較大差異。例如，辦理審查公訴案件與貪賄犯罪案件、民事訴訟檢察監(jiān)督案件等均具有明顯的不同，因此，主任檢察官的改革也應當具有針對性和靈活性。

（一）我國的檢察權是多種權能的綜合體

我國檢察權的性質多有爭論，有學者將其詮釋為“生于司法，而無往不在行政之中”。[1]在我國，檢察機關的核心權能一般來講主要有四項：偵查權、批準（決定）逮捕權、公訴權、訴訟監(jiān)督權。根據修改后的刑事訴訟法，檢察機關新增接受公民對司法機關的控告、申訴權、救濟權，以及逮捕必要性審查權，等等。檢察權到底屬于何種權能，目前學界存在司法權、監(jiān)督權、司法行政雙重權等不同觀點。從法理上來說，單一的學說似乎均無法涵蓋全部檢察權能，檢察權更像是多個權能的綜合體。如檢察機關對職務犯罪案件的偵查權，與公安機關、安全機關的偵查權在性質上并無二致，從權屬上看，其行政性高于司法性；公訴權是偵查權的延伸，但在審查決定是否起訴過程中又屬于司法性質的判斷權；而批準（決定）逮捕權則是一個純粹的司法權，多數(shù)國家由法院來行使；而偵查監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等職能，則表現(xiàn)出較為明確的監(jiān)督權性質。因此，與法院作為一個單純的司法權構成體相比①法院基本上是而非完全是司法權機關，是考慮到我國法院擁有的執(zhí)行權，但其司法權是主流，執(zhí)行權是補充，與檢察機關多種權能地位相當有很大的不同。，檢察機關是一個包含了行政權、司法權、監(jiān)督權的綜合機關。

（二）檢察權行權原則的層次性

既然檢察機關是一個多種權能的綜合體，那么，在它的各項權能運行的時候，也應當從不同的角度進行思考，根據不同權能的內在要求，確立不同的行權原則。

從比較的角度看，法院作為一個完整意義上的司法機關，它的行權原則（不含執(zhí)行權）體現(xiàn)為獨立、中立、被動、客觀、公正等，對各項審判業(yè)務具有普遍的指導性，貫穿于審判權運行的全過程。但檢察機關的行權原則卻有所不同，因為它的不同權能的要求不同，而且在不同權能運行的不同階段也存在變化。具體來說，檢察權的行權原則可以分為兩個層次，第一個層次是可以指導所有檢察權能的普遍性原則，包括獨立、客觀、公正原則；第二個層次則是與各種權能相適應的個性原則。如對于偵查權，主動、效率原則是它的個性原則。對于審查批準逮捕、公訴受案來說，適用的是被動性原則。而中立原則，則適用于審查批準逮捕、接受申訴控告、審查公訴案件（受理案件后到提起公訴之前）[2]。換一句話說，第一層次原則是通行和恒定的，而第二個層次的原則根據權能的不同而不同，有的還具有階段性。如審查起訴權，在受理案件時具有被動性和中立性，但在做出起訴決定后就發(fā)生了變化[2]；再如訴訟監(jiān)督，“既具有被動、中立的特點，但其程序一旦啟動，又具有主動性和進攻性?！盵3]

（三）檢察權運行規(guī)律的不同

從實在法的層面上看，不同的檢察業(yè)務，在權能運行的規(guī)律上也有著明顯的差異。以最為典型的公訴權、審查逮捕權與偵查權為例，它們的主要差異是：1.偵查權在運行時具有主動性，而公訴權（不含追訴）和逮捕權具有被動性；2.偵查權在處理案件時傾向性明顯，而公訴權（受理案件后做出決定前）和審查逮捕權具有中立性；3.偵查是偵查主體與相對人的兩方結構，而公訴和審查逮捕是檢察人員與對抗雙方——偵查部門（及被害人）與犯罪嫌疑人形成的三方組合；4.偵查權更注重效率，公訴權和審查逮捕權更注重公平。值得一提的是，一些國家和地區(qū)的偵查人員一般也不列入檢察官序列，或者作為檢察事務官，如日本、韓國、臺灣地區(qū)；有的則明確設置檢察機關的偵查人員序列，設置偵查員、高級偵查員等職務等級，如俄羅斯。這是由于偵查行為是一種需要嚴密組織、充分協(xié)同配合，具有典型的縱向管理關系的類行政行為。

在辦案的方式上，不同的檢察業(yè)務也有明顯差異。例如，因為公訴活動或者審查逮捕活動相對公開，尤其是公訴審查案件，律師可以即時、全面獲得案件的證據，承辦檢察官辦案可以被廣泛監(jiān)督，其公正性有多重保障。而偵查活動因為是秘密進行的，如果給予檢察官過高的獨立性，而沒有充分的監(jiān)督，就會增加濫權的危險①在國外，這個問題在日本的郵費優(yōu)惠案中得到了充分的暴露。日本檢察官素有“刑事司法脊梁”的美譽，但在2009年發(fā)生的郵費優(yōu)惠案中，檢察官非法訊問、篡改證據問題被曝光，導致檢察機關名譽掃地。因此，日本提出了強化檢察機關內部上級對下級指揮和監(jiān)督的改革意見。參見吳常青：“日本檢察權監(jiān)督制約機制及其啟示”，載《中國刑事法雜志》，2013年第4期。。

正是由于檢察權能性質、行權原則和運行規(guī)律上的差異，作為檢察權重要載體的主任檢察官，在設置和管理上自然也應當有所不同。

二、分類設置與管理主任檢察官的目標考量——司法化改造與多元檢察權的有效融合

司法改革設置主任檢察官的主要目標，是對檢察機關和檢察權進行司法化改造，實現(xiàn)依法獨立公正行使檢察權。如前所述，司法化改造必須考慮檢察權的多元性與復雜性，反映在主任檢察官的設置和管理上，不能采取僵化與單一的模式，而應當體現(xiàn)出靈活性與多元性，綜合運用改造措施，使之與不同的檢察業(yè)務有效契合、相得益彰。

（一）不同檢察職能對司法化改造的強弱要求不同

與法院的基本審判職能相比，不同的檢察職能對司法化改造的要求也存在差異，其中關鍵是檢察一體原則的適用。從全世界的范圍來看，檢察一體在檢察機關的權力構造中具有廣泛性。而檢察一體與檢察獨立往往會發(fā)生沖突，這個問題在兩大法系中均有爭議，在臺灣地區(qū)還曾發(fā)生過“奉命不上訴”這樣影響很大的個案②1957年，臺灣臺中地檢處檢察官黃向堅起訴國民黨籍南投縣長李國楨貪瀆，一審判無罪，黃向堅不服決定上訴，后受到首席檢察官施壓，于是在公文上批下“奉命不上訴”而引發(fā)軒然大波，在臺灣引發(fā)“檢察一體”與“檢察獨立”關系的大爭論。2006年6月，臺灣“法務部”主辦“檢察世紀文物展”中，將“奉命不上訴”案卷公諸反省。。從近年來我國對這個問題的研究來看，也是眾說紛紜。一般而言，檢察一體體現(xiàn)了行政性的一面，而檢察官獨立（非檢察院獨立）則體現(xiàn)了司法化的一面。

具體來說，檢察一體主要適用于具有主動性質的權能，因為其被濫用的風險更大，典型的是檢察偵查權，需要上一級對這種權力來進行監(jiān)督③也許有人說，為什么要讓上級監(jiān)督呢，為什么不用其他公權力來監(jiān)督呢？原因有二，一是要考慮到我國現(xiàn)有的權力設置，其他國家和地區(qū)的法院可以通過司法審查權進行監(jiān)督，但在我國沒有這樣的權力架構；其次，檢察偵查權自身對外具有保密性，適用檢察一體是一個可行的選擇。，“經由檢察一體的內部監(jiān)控機制，避免下級誤斷防范下級濫權?！盵4]此外，檢察一體還有利于形成合力，協(xié)同辦案，充分運用檢察資源來打擊犯罪。而公訴和逮捕權，因為屬于被動接受，在運用時體現(xiàn)為一種判斷權，且如前述，本身受到多重監(jiān)督，濫權的危險小于偵查權。誠如有學者所言：“司法權與行政權的最本質區(qū)別在于司法權以判斷為主要內容，行政權以管理為主要內容……判斷是一種‘認識’，管理是一種‘行動’”[5]因此，公訴權與審查逮捕權對司法化改造的強度較高，更多的強調獨立而非檢察一體。而訴訟監(jiān)督業(yè)務，則是介于偵查與刑檢之間的一種權能，對司法化改造的強度要求也介于兩者之間。通過對各項檢察權能的分析，可以根據其對司法化改造的要求強弱列出下表：

④這里的偵查行為監(jiān)督權主要包括追訴漏犯、漏罪權，立案監(jiān)督權，糾正違法檢察建議等。⑤這里的民事行政監(jiān)督權包括對民事、行政裁判的審判監(jiān)督權，以及行政執(zhí)法監(jiān)督權。

（二）在設置上體現(xiàn)創(chuàng)造性，不宜簡單移植

從我們對主任檢察官的定位來看，它是一種不同于歐陸、日本和臺灣地區(qū)的、具有開創(chuàng)性質的主任檢察官制度。尤其需要強調的是，臺灣的主任檢察官制度雖然是重要參照系，但兩者之間具有較大的差異。從臺灣主任檢察官設立的歷史來看，其初衷是因為檢察官隊伍的迅速擴大，單靠檢察長（原稱首席檢察官）無法進行有效管理，于是在1980年設置主任檢察官，作為中間干部，來分擔檢察長的行政管理任務，其職能除“督導該組檢察官檢察業(yè)務外，也是該組行政上的長官，負責督導該組檢察官工作與品操之考評、案件處理之管考，如按月結案數(shù)是否正常，辦理案件是否逾期等”，[6]其職能類似于大陸檢察機關的部門負責人。換一句話說，現(xiàn)階段大陸地區(qū)設置主任檢察官的目的與臺灣正好相反，前者是為了強化司法化，而后者是為了強化行政管理，如果簡單的移植臺灣的做法，就會南轅北轍。換言之，我們的主任檢察官設置既沒有歷史可以借鑒，也無法簡單的移植，而是需要“摸著石頭過河”，既要體現(xiàn)一定的創(chuàng)造性，也要體現(xiàn)自身的特色。

（三）司法化改造要防止發(fā)生“排異反應”

主任檢察官的設置作為一個新生事物，雖然不是簡單的移植，但畢竟需要借鑒他人的做法和經驗，其過程必然會對現(xiàn)行的檢察職能體系產生較大的沖擊，成功的關鍵是能否與目標權能有效融合，防止發(fā)生“排斥”反應。從當前幾個地區(qū)試點的情況看，需要著重處理好以下幾個主要問題：

其一，主任檢察官與內設部門（單指業(yè)務部門）負責人的關系，或者說是否取消內設部門的問題。從目前試點地區(qū)的改革方案看，多數(shù)是在保留內設部門的情況下，對主任檢察官與內設部門負責人的關系進行界定。如規(guī)定部門負責人只負責行政事務，不負責案件審批，部門負責人兼任主任檢察官等等。但也有一種意見認為，設立主任檢察官的內在涵義，就是要廢除現(xiàn)有的內設機構設置[7]。但一個兩難的問題是，如果取消內設機構而不賦予主任檢察官行政管理職能，則行政管理如何開展成為問題；反過來講，如果賦予主任檢察官行政管理職能，則其又類似于部門負責人，與司法化改造的初衷相悖。

其二，主任檢察官與檢察長（或分管檢察長）之間的關系。設置了主任檢察官之后，在辦理具體案件的時候，主任檢察官作為一級辦案主體，其辦案的權限與分管檢察長（或檢察長）之間應當如何劃分。或者說，當檢察獨立與檢察一體發(fā)生齟齬的時候，何者具有優(yōu)先適用的價值，兩者的關系怎樣進行明確的界定。

其三，主任檢察官與辦案組內其他檢察官之間的關系問題。從試點地區(qū)看，多數(shù)采取主任檢察官審核、決定辦案組內其他檢察官所辦案件的權力，類似于現(xiàn)在部門負責人的角色。有論者對此提出異議，認為主任檢察官如果具有了其他檢察官案件的定案權，則又回到了老路，改革換湯不換藥。

三、分類設置與管理主任檢察官的模式塑造——業(yè)務分設與職能整合

前面根據不同檢察業(yè)務的特點，分析了分類設置主任檢察官的正當性和必要性①有論者已經注意到了這個問題，提議分成刑檢、偵查、訴訟監(jiān)督三種不同權能，參見陳旭：“建立主任檢察官的構想”，載《法學》2014年第2期。上海市閔行區(qū)檢察院也進行了類似的探索，但多數(shù)試點地區(qū)并未充分重視。本文的研究將對其中可行的提法予以借鑒參考，并做進一步的分析構想。，以及存在的幾個問題。在具體的模式構想上，筆者根據不同檢察業(yè)務的權能性質和運行規(guī)律，提出以下主任檢察官設置與管理的框架性方案。

（一）分別設立偵查、刑檢、訴訟監(jiān)督三大業(yè)務部門

按照權屬和運行規(guī)律的差異，將檢察業(yè)務分別設置為偵查、刑檢和訴訟監(jiān)督三大部門②由于訴訟監(jiān)督的主動性,將公訴中的追訴權、偵監(jiān)部門的立案監(jiān)督權、民行、監(jiān)所部門的監(jiān)督權分離出來，形成刑事立案監(jiān)督、偵察監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和民行檢察監(jiān)督等，劃入訴訟監(jiān)督部門，設置主任檢察官，實行不同的管理。，其中，偵查部門將現(xiàn)在的反貪污賄賂、反瀆職侵權、預防部門三部門合一，便于統(tǒng)一工作，整合辦案資源，提升辦案效率，也有助于解決現(xiàn)在反貪、反瀆分設造成的力量分散和職責扯皮現(xiàn)象。刑檢部門內公訴和審查逮捕分設，考慮到內部監(jiān)督的需要，不建議實行捕訴合一，依然各自履行職能，分別設置。訴訟監(jiān)督部門整合監(jiān)所檢察、控申、民行等業(yè)務部門，并吸收原屬于刑檢部門的追訴、立案監(jiān)督、延押審核等職能。三個業(yè)務部門內分別設立以若干主任檢察官為組長的辦案組，主任檢察官的具體職能和權限因業(yè)務部門不同而不同，下文將進行詳述。

（二）分管檢察長兼任部門負責人，與綜合管理部門分別行使行政管理職能

上文提出，如果賦予主任檢察官相當?shù)男姓芾砺毮?，則其司法化改造可能失敗，如果不賦予其行政管理職能，則原歸屬于內設機構負責人的行政管理事務無法落實。對于這個問題，筆者建議，內設部門負責人改由分管檢察長兼任①這里會出現(xiàn)一個問題，分管檢察長是否也屬于主任檢察官，如果是，如何與其他主任檢察官相區(qū)分，如果不是，分管檢察長到底屬于何種檢察官？對于這個問題，現(xiàn)有的改革方案沒有明確的回答。筆者認為，可以從兩個思路考慮，一種是保留現(xiàn)有的體制，副檢察長作為檢察官的一個單獨序列，不屬于主任檢察官，而是作為主任檢察官的上級；另一種思路是分管檢察長也是主任檢察官，但屬于高一級的主任檢察官，其職能單獨設置。筆者傾向于同意第二種思路。，現(xiàn)行內設部門負責人的行政管理職能，分別移交分管檢察長和案管部門、綜合管理部門行使。從這一點來講，可以借鑒臺灣的做法，由分管檢察長行使該地區(qū)主任檢察官的類似行政職能，因為從分擔檢察長管理任務、作為檢察長與普通檢察官橋梁的作用來看，分管檢察長與臺灣的主任檢察官存在異曲同工之處。分管檢察長根據檢察長的授權，在監(jiān)督檢察業(yè)務的同時，負責與案件相關的宏觀行政管理。對于具體的行政管理事務，如案件辦理是否超期、人均辦案數(shù)是否正常、涉案贓款贓物管理等，依然以案管部門為主，協(xié)助分管檢察長管理。其他的單純行政事務如檢察官職級調整、工資福利、工作考勤、車輛管理等則由其他綜合管理部門負責②如在湖北省隨州市的試點改革中，該市下轄的隨縣檢察院原有12個內設機構整合為綜合管理部、批捕公訴部、職務犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部和案件管理部“五個部”；曾都區(qū)檢察院將原來的16個內設機構整合為“七個部”；廣水市檢察院將16個內設機構整合為“九個部”，機構整合后，每個部由一名副檢察長或者黨組成員兼任負責人。。這樣，在確保主任檢察官能夠專心于業(yè)務的同時，也減少了行政管理的層級，使管理也趨向扁平化和專業(yè)化③可以參考大學學術管理模式，主任檢察官類似于學術帶頭人，組內的其他檢察官為專業(yè)成員，各自獨立工作，主任檢察官對于組內檢察官擁有學術上或專業(yè)上的影響力，但不能代其行使職能。而占百分之十五的行政管理人員，進行相關行政管理工作，尤其是可以發(fā)揮案管部門的作用，類似于大學各學院的行政管理。與大學的學院管理類似，業(yè)務部門地位高，作用大，是單位的主體，而行政部門著重于服務。。需要說明的是，分管檢察長負責行政管理，并不妨礙檢察官獨立辦案，這也可以借鑒臺灣地區(qū)，臺灣的主任檢察官“在其行使行政主管權責時，必須注意不得侵犯檢察官司法事務上之獨立判斷權責，并保護檢察官免于行政干擾?！盵6]

（三）對檢察一體與檢察獨立的關系進行法治化界定

檢察權的司法化改造，總的原則是強化檢察獨立和規(guī)范檢察一體，因此，在主任檢察官制度設計和具體運行中,應吸取主訴檢察官改革的經驗教訓,因為如果檢察一體與檢察獨立之間的生態(tài)關系沒有改變,將無法實現(xiàn)辦案的司法化改革,乃至有失敗的危險?！啊畽z察一體’是在承認檢察官相對獨立基礎上的一體，檢察官獨立是‘檢察一體’下的有限獨立?！盵3]

在檢察獨立的問題上，關鍵的問題不是檢察機關的整體獨立，而是檢察官個體獨立品質的形成。國際檢察官協(xié)會(IAP)于1999年制訂的《檢察官專業(yè)責任標準與權利義務準則》的第一條，開宗明義提出檢察官“必須努力實現(xiàn)獨立、客觀及具有一貫性”。第二條對涉及“獨立”的規(guī)定，強調不具偵查權限的上級對檢察官下達一般或具體指令時，必須透明、合法，且不能影響檢察的獨立性。在我國臺灣地區(qū)，在1958年的“奉命不上訴”案后，檢察一體原則受到廣泛質疑，此后“法務部”頒布了“檢察一體制度透明化實施方案”、“檢察長指揮監(jiān)督方式透明化”[6]，明確檢察首長剝奪檢察官案件辦理權的條件，確定檢察官接受調卷及報告義務及建立檢察官協(xié)同辦案制度等，對檢察一體原則和檢察獨立的矛盾進行調和[6。在英美法系，普通檢察官隸屬于政府體系，但其公訴行為依然具有相當?shù)莫毩⑿浴Ｔ跉W洲大陸，法國、德國等的做法是賦予檢察首長職務移轉權以及收取權①移轉權是指檢察首長可將特定案件的檢察官更換為其他檢察官履行職務，收取權是指檢察首長換下原檢察官，由自己來履行特定案件的檢察職權。，并逐漸體現(xiàn)出強化獨立性的趨向，“總體上看，檢察官職務獨立是第一位的，是原則，檢察一體是第二位的，甚至只是補充或例外”，[8]日本、臺灣地區(qū)的做法也與歐陸國家基本一致②但在臺灣地區(qū)，檢察首長動用到收取權和移轉權是非常嚴重的事情，通常會引起外界的關注，一般不輕易行使。。

借鑒域外經驗做法，我們也應當對檢察一體和檢察獨立進行法治化界定，增強主任檢察官和其他檢察官在檢察業(yè)務上的獨立性，同時要求檢察長、副檢察長要勇于放權,自身也接受監(jiān)督和制約。為此，在檢察一體的實現(xiàn)形式上，對檢察長指令進行規(guī)范化和法治化改造，明確檢察長指令的范圍形式及其效力，實現(xiàn)檢察長指令的書面化并予以附卷[9]。最高人民檢察院副檢察長朱孝清也認為，現(xiàn)行的大小事項決定權均歸屬于檢察長的制度存在諸多弊端，應當逐步改革，當前改革的方向應當以重要事項決定權仍歸屬于檢察長，其他事項決定權歸屬于檢察官為目標，以后再進一步增強檢察官的獨立性?！盵4]這是當下推進檢察改革，理順檢察業(yè)務需求的一條可行的路徑。

四、分類設置與管理主任檢察官的具體設想——職能配置與工作運行

在主任檢察官根據業(yè)務不同進行分類的基礎上，各類主任檢察官的職能配置和工作運行同步進行相應的界定[1]。

（一）偵查部門主任檢察官的設置模式

偵查部門主任檢察官的設置是一個難點，因為當前主任檢察官的很多設想基本都是針對公訴、審查逮捕業(yè)務考慮的，一些試點地區(qū)主要在刑檢部門開展改革，自偵部門暫緩?？傮w而言，偵查部門的主任檢察官的設置行政色彩要濃一些，并采取“以偵查效益為中心的行政工作方式，但在不同的偵查環(huán)節(jié)，以及對某些方面的業(yè)務事項，也可以借鑒司法化辦案方式”。[1]

其一，實行主任檢察官負責制。在主任檢察官與檢察長的關系上，以“檢察一體”為基礎，主任檢察官對檢察長（以及分管檢察長）負責，但應具有基本定案權③主任檢察官對于特定事項可以拒絕執(zhí)行，如明顯違法的、明顯違背客觀、公正原則和職業(yè)道德、公序良俗等執(zhí)法和事項。。在主任檢察官與辦案組內其他檢察官的關系上，主任檢察官根據檢察長的授權，帶領辦案組成員獨立開展偵查業(yè)務，辦案組成員對主任檢察官負責。在管理方式上，不宜過多強調扁平性，而需要適度的垂直性。在辦案組織內部，普通的偵查檢察官一般不具備獨立辦案地位，而應服從主任檢察官和檢察長的指令，完成他們分配的任務，對一些重大、復雜、取證涉及面廣的案件，還需要整合多個辦案小組開展工作。

其二，以辦案小組為基本辦案單元，強調團隊作戰(zhàn)。在辦案組織上，偵查部門設若干辦案小組，以辦案小組集體（非主任檢察官個人）為辦案基本單元④同時，考慮到我國的實際情況，在查辦職務犯罪時，以辦案組集體而不是主任檢察官個人作為對外的辦案單元，有助于減輕辦案的壓力和阻力。，發(fā)揮團隊整體智慧和優(yōu)勢，利用分工負責、相互配合的工作規(guī)律，提升工作效率。一般而言，偵查部門的辦案小組人數(shù)可以相對多于刑檢部門⑤從司法改革試點單位的人員配置來看，這也是一個自然的事實，如北京、上海等試點檢察院在偵查部門均為辦案組配備了較刑檢和訴訟監(jiān)督部門較多的人員配置。如北京昌平區(qū)檢察院在公訴部門主任檢察官與檢察官的比例是1對2，而在偵查部門則是1對5或者1對6，北京朝陽區(qū)檢察院反貪部門采取1名主任檢察官帶領4-5名檢察官的大辦案組模式；上海浦東新區(qū)檢察院在偵監(jiān)、公訴和未檢等刑檢部門，每位主任檢察官配備2-4名檢察官、書記員（或檢察輔助人員）作為助手，自偵部門則區(qū)分反貪局和反瀆局分別配置6-7名和3-4名助手，民檢部門配備2-3名助手，監(jiān)所、控申和駐監(jiān)獄檢察室則配備1-4名助手。。在權力運行模式上，努力“形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、反應快速靈敏、運轉高速有序的工作機制，有利于排除各種阻力、干擾，形成同違法犯罪作斗爭的強大力量?！盵3]

其三，職能設置方面，分管檢察長保留重大偵查決策的決定權、關鍵程序批準權等權力，其他權力如擬定偵查思路和方案、偵查措施適用、緊急的臨時性偵查決定等，由主任檢察官依法行使，分管檢察長予以監(jiān)督。對于其他檢察官和司法輔助人員，主任檢察官在偵查中行使指揮、部署、協(xié)調等職能，主持偵查取證工作①張云霄、關根選：《職務犯罪偵查主任檢察官須具備六種專業(yè)素能》，載《檢察日報》2015年2月17日第7版。。

其四，工作方式實行秘密式辦案。根據偵查工作的規(guī)律要求，執(zhí)法辦案秘密開展，這也是大多數(shù)國家和地區(qū)的通行做法。在臺灣，檢察機關可以采用開偵查庭的方式，對犯罪嫌疑人審訊、詢問證人等均以開庭方式進行，但綜合分析目前尚不適宜大陸借鑒。根據相關規(guī)定，在偵查過程中，案件的偵查信息屬于機密級，不僅對檢察機關之外保密，在檢察機關內部，也對其他非辦案組織人員保密，偵查信息的知悉范圍僅限于辦案組織和檢察長。

（二）刑檢部門主任檢察官的設置模式

刑檢部門包括公訴和審查逮捕（含羈押必要性審查權）兩個分部，各自分成若干辦案小組。與偵查部門相比，刑檢部門的改革更加突出“去行政化”，強調辦理案件主體的獨立性、親歷性。刑檢業(yè)務應賦予主任檢察官和其他檢察官更大的、相對獨立的案件決定權。在檢察一體的實現(xiàn)方式上，檢察長主要通過法治化的行政監(jiān)督來實現(xiàn)②這一點可以借鑒臺灣的做法，根據臺灣“法官法”第九十四、九十五條規(guī)定，“檢察官應接受該檢察署檢察長之行為監(jiān)督，得就一般檢察行政事務頒布行政規(guī)則，督促檢察官注意辦理。被監(jiān)督的檢察官若有違失，檢察長得就其職務上事項，發(fā)命令促其注意；若有廢弛職務、侵越權限或行為不檢者，加以警告?！?。

其一，突出檢察官獨立辦案。與偵查部門相比，重視檢察官個體辦案中的獨立品質，使之從之前默默無聞的“無面目的司法官”轉變?yōu)樘攸c鮮明的司法官。在與檢察長的關系上，行政管理方面遵循“檢察一體”準則，但在辦案業(yè)務上，則賦予較高的獨立性，普通檢察官相對獨立于主任檢察官，而主任檢察官也相對獨立于檢察長?？紤]到員額制精英化改革后，普通的檢察官一般也是業(yè)務骨干，具備獨立辦案的基本能力。同時，明確檢察長可以行使職務收取權和移轉權③需要說明的是，與臺灣地區(qū)有所不同，出于分類設置主任檢察官的設想，這兩種權力主要適用于非偵查部門。。在辦案中，檢察官要審慎兼聽控辯雙方意見，在做出逮捕、不捕、起訴、不起訴、抗訴（上訴）時，均需保持客觀公正和中立性。在主任檢察官與普通檢察官之間，并非領導、指揮的關系，是一種平行的關系，主任檢察官出于自身的業(yè)務優(yōu)勢，對其他檢察官的辦案質量進行業(yè)務指導和監(jiān)督④需要注意的是，這次改革試點，有的試點地區(qū)堅持把不捕、不訴留給檢察長，而不給主任檢察官，這在目前是可以的，但如果主任檢察官沒有這個權力，那就不是真正的有權有責的辦案主體，與改革前沒有什么本質的區(qū)別，當然這需要一個過程，可以考慮分步實施，因為需要修法來實現(xiàn)。。

其二，以檢察官為辦案基本單位，重大案件合議制辦案。與偵查部門以辦案組為基本辦案單位不同，刑檢部門以檢察官個體為基本辦案單元⑤有學者主張，主任檢察官并非為一級辦案組織，每一名承辦檢察官都是辦案單元。參見萬毅：《主任檢察官制度改革質評》，載《甘肅社會科學》，2014年第4期。，重大案件則可以實行合議制。一般來說，可以根據案件簡繁程度進行分流，將大多數(shù)的事實清楚、證據充分的案件交給普通檢察官獨立辦理，主任檢察官對其指導、監(jiān)督，并負責辦理少數(shù)疑難、復雜案件⑥在德國，設有“職務檢察官”，雖不屬于檢察官序列，但職能卻與檢察官類似，包括審查法定性二年以下、不涉及公民人身權的輕罪案件，可以獨立做出是否起訴的決定；對自己決定起訴的案件出庭支持公訴等。參見：張承平、徐子良：《德國檢察官選任制度評介》，《人民檢察》2013年第13期。。主任檢察官雖然可以監(jiān)督、指導其他檢察官的辦案質量，但必須尊重其辦案決定，不具有否決權，如果有不同意見，可以進行溝通說服，如認為必要，可以提交分管檢察長審核，分管檢察長持不同意見的，也不宜直接改變其決定，如溝通無效并認為有必要的，可以提交檢委會做最終決定。合議制一般由三名檢察官組成一個辦案組，其中主任檢察官擔任主持者，類似于法院審判長角色，但在評議后按照多數(shù)法則決定。對于合議的結果，分管檢察長不同意的，有權提交檢委會決定。目前，一些試點單位主任檢察官可以更改其他檢察官的決定，這種做法值得商榷①如上海閔行區(qū)、浦東新區(qū)檢察院均規(guī)定主任檢察官具有對辦案組內承辦檢察官案件的決定權。參見潘祖全：“主任檢察官制度值得進一步探索”，載《檢察日報》，2013年6月28日；陳寶富：《探索主任檢察官辦案組織制度》，載《檢察日報》2013年4月2日。，其“有違檢察獨立原則并違背該項制度改革的目的和初衷?！盵19]

其三，在職能設置上，注重擴展辦案主體的權限。按照“誰辦案，誰決定、誰負責”的原則，考慮到現(xiàn)行法律的規(guī)定和改革的漸進性，可以分兩步走。第一步，分管檢察長保留案件終止決定權、關鍵性程序批準權，主要指不批捕、不起訴、暫緩起訴權等，對于需要提起公訴、批準逮捕的，則授權辦案主體獨立做出決定；第二步，待改革一段時間，并進行修法后，原由分管檢察長保留的這些權力，授權主任檢察官與辦案小組通過合議制，按照多數(shù)意見做出決定，分管檢察長予以監(jiān)督，在必要時可以行使職務轉移權。通過兩步改革，最終使得檢察官真正成為有權有責的一線辦案主體。

其四，以專業(yè)分工設立辦案小組，辦案方式以公開為主。在確立檢察官獨立辦案的同時，公訴、逮捕業(yè)務各自根據專業(yè)分工的需要，分為若干辦案小組，如金融詐騙組、職務犯罪組、知識產權犯罪組等，根據各個檢察院的案件數(shù)量、結構、辦案力量等綜合考慮。在辦案方式上，為了對獨立辦案加強監(jiān)督，實行能夠公開辦案、公開決定的一律公開②浙江省三門縣檢察院的試點方案可以借鑒，該院2014年試點終結性檢察決定公開審查與公開宣告機制，對擬不起訴、擬作無罪不捕、羈押必要性審查、擬立案監(jiān)督或不立案監(jiān)督、民事行政申訴擬不予受理或不支持監(jiān)督申請、刑事申訴案件及群體性涉檢信訪等七類案件，設置以檢察官為主導，包括公安偵查人員在內的各方當事人可以平等表達訴求、抗辯，社會公眾旁聽監(jiān)督的辦案機制，該做法最高檢予以發(fā)文推廣。。其中，對于不批捕、不起訴等案件，可以實行聽證式辦案。

（三）訴訟監(jiān)督部門主任檢察官設置模式

與偵查部門、刑檢部門相比，訴訟監(jiān)督部門的業(yè)務較為復雜，既有主動性明顯（但又弱于偵查權）的行政執(zhí)法監(jiān)督、追訴、立案監(jiān)督等權能，又有申訴控告監(jiān)督、減刑假釋保外就醫(yī)監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等被動性權能，這些權能與刑檢部門聯(lián)系緊密，性質相似。對此，建議實行便宜原則，根據不同的職能進行不同的設置。

其一，根據具體訴訟監(jiān)督業(yè)務確立工作原則。對于主動性強的職能，如行政執(zhí)法監(jiān)督、追訴、立案監(jiān)督，應重視檢察一體，因其進攻性弱于偵查部門，一般也不需要集團作戰(zhàn)，辦案獨立性應強于偵查部門；而監(jiān)所檢察（如減刑假釋的監(jiān)督）、控告申訴監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等，因其具有被動型，則應當以獨立性為主，但又要弱于刑檢業(yè)務。

其二，在職能配置上，根據具體事項的不同分別設定。對于主動性強的行政執(zhí)法監(jiān)督、追訴、立案監(jiān)督等，以主任檢察官主持辦案，其他人員協(xié)助為原則；對于事實清楚，爭議不大的，也可以交給普通檢察官辦理，主任檢察官負責監(jiān)督。對于申訴控告、民事行政檢察等被動型的訴訟監(jiān)督，以由檢察官個人承辦為原則，但重大復雜案件實行主任檢察官主持的合議制，根據多數(shù)意見法則形成決定。如主任檢察官不同意多數(shù)意見，可以申請分管檢察長提交檢委會決定。分管檢察長對于以上辦案事項如有不同意見，可以行使職務移轉或者收取權，也可以提交檢委會決定。

其三，辦案單元根據事項不同分別為檢察官個人或者辦案組。其中，主動性的權能以辦案組組成辦案單元為原則，檢察官個體（事實清楚、案情簡單的）辦案為輔。被動性的權能以檢察官個體組成辦案單元為主，主任檢察官主持的合議制（重大復雜案件）組成的辦案單元為輔。

其四，辦案方式上根據不同事項采取公開或秘密方式。對于被動性較強的訴訟監(jiān)督事項，一般可以公開進行，但可以根據具體案件選擇有限公開或者全程公開。對于不宜公開的業(yè)務事項，如行政執(zhí)法監(jiān)督、立案監(jiān)督、追訴等，在需要保密的查案階段秘密進行，其他階段應根據具體情況選擇是否公開。

結語

主任檢察官的設置在中國是一個新生事物，它既沒有橫向的現(xiàn)成模式可以照搬，也沒有縱向的歷史經驗可以借鑒。而是在對域外主要是歐陸和臺灣的經驗進行兼收并蓄，并結合現(xiàn)時司法體制的發(fā)展階段所進行的理論探索。本文的論述是對其進行前瞻性法理分析，并結合改革試點的情況所做出的邏輯推演。因此，如何進行分類設置和管理主任檢察官還是一個需要時間檢驗和實踐驗證的事情。

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[10]萬毅.主任檢察官制度改革質評[J]甘肅社會科學，2014，（4）.

The Reform Conception About Sort Administration and Setup of head prosecutors

ZhANGHong-feng
（The People’s Procuratorate of Jinhua City, Jinhua, Zhejiang, 321300）

During the judicial reform, the first step is prosecutor’s classifying reform, and the head prosecutors also need to be sort setup and administrated. For the power arrangement and procedure pattern，investigate section form handling group for working unit. Head prosecutor accountiblity; Criminal procurator, with the individual prosecutors as the handling unit, Highlight the case-handling independence, and head prosecutor supervise case quality; depending on the specific work, litigation supervisory departments constitute working unit of case-handling group presided by head prosecutor or prosecutors individual respectively. On the way of casehandling, the investigation department strengthens the team cooperation to work with a secret way; criminalprosecution departments practice conjunction of individually and collegiate system, based on principles of case publicity. Litigation supervise section handles the case in a secret or a public way respectively according to the actual position, and handle the caseas by individual or collegial system combined with the specific case.

Prosecution reform; Head prosecutor; Sort administration

D916.12

A

2095-1140（2016）01-0077-09

2015-09-15

本文是浙江省人民檢察院2015年度專題調研重點課題“檢察人員分類管理改革中的問題及對策”（編號sydy201501）

張洪峰（1976-），男，河南安陽人，浙江省金華市人民檢察院檢察員，浙江省檢察業(yè)務專家，主要從事刑法、刑事訴訟法、法理學研究。

（責任編輯：李語湘）