杜 嬋

（四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，四川成都 610000）

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多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制創(chuàng)新研究

杜 嬋

（四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，四川成都 610000）

摘 要：根據(jù)“受益者付費和保護者受益”的原則，對生態(tài)保護服務(wù)提供者進行補償，既是扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢的有力舉措，也是精準扶貧的重要途徑。本文以國內(nèi)外生態(tài)補償實踐和理論研究為支撐，對多元參與的社區(qū)生態(tài)補償理論進行解析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制的分析框架，為生態(tài)脆弱社區(qū)的保護與發(fā)展提出具有一定可行性的建議。

關(guān)鍵詞：多元參與；社區(qū)；生態(tài)補償

1　研究背景

1.1 環(huán)境形勢的緊迫性與生態(tài)治理目標的多元化要求重視脆弱生態(tài)區(qū)生態(tài)補償問題

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進，自然生態(tài)系統(tǒng)面臨著前所未有的巨大壓力，人口、經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。加之，在我國貧困地區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱地帶具有高度的相關(guān)性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。因而，生態(tài)環(huán)境的惡化所帶來的不僅僅是環(huán)境問題，甚至成了嚴峻的社會問題。生態(tài)環(huán)境惡化所導(dǎo)致的貧困已經(jīng)成為全面建成小康社會第一個百年奮斗目標的短板，成為阻礙社會和諧的一個重要因素。根據(jù)“受益者付費和保護者受益”的原則，對生態(tài)保護服務(wù)提供者進行補償，既是扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢的有力舉措，也是精準扶貧的重要途徑。因此，環(huán)境形勢的緊迫性和生態(tài)治理的多元化目標要求重視脆弱生態(tài)區(qū)生態(tài)補償問題。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)被提升至新高度對生態(tài)補償機制的創(chuàng)新提出了新要求

生態(tài)文明是人類繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的新型文明形態(tài)，與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明共同構(gòu)成了中國特色社會主義文明。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黨的十八屆五中全會通過了關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議，對“十三五”期間的生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展作出了總體部署。

鑒于生態(tài)文明建設(shè)的重要性，我國政府發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，并在生態(tài)敏感、脆弱與價值重大的區(qū)域?qū)嵤┝送烁€林（還草）、京津風(fēng)沙源治理等大規(guī)模的生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)工程，形成了以政府為補償者、農(nóng)戶為受償者的生態(tài)補償機制。此外，為了促進補償?shù)貐^(qū)社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，國家還支持當?shù)卣罁?jù)地區(qū)區(qū)域特色，因地制宜地將補償項目與地區(qū)發(fā)展相結(jié)合，通過充分整合農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、飲水工程和扶貧等多渠道的資金，形成發(fā)展合力，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。然而，這些實踐措施都是以政府為主導(dǎo)，且過于依賴國家財政支持，因而其可持續(xù)性一直受到質(zhì)疑。而且，在生態(tài)補償中單靠政府的政策是不夠的，環(huán)境管理者、經(jīng)營者、社會公眾以及當?shù)厣鐓^(qū)等不同層次利益相關(guān)者的共同行為決定了補償?shù)目冃?。如何更好的踐行生態(tài)文明理念？這對生態(tài)補償機制的創(chuàng)新提出了新的要求。

1.3 中國社區(qū)生態(tài)保護實踐的不斷發(fā)展對社區(qū)生態(tài)補償理論創(chuàng)新提出新要求

社區(qū)是包含有自然地理空間與社會經(jīng)濟、文化、政治活動功能的相對獨立的客觀存在。本研究中的社區(qū)主要是指位于生態(tài)敏感區(qū)域中生態(tài)價值重大的行政村或自然村，重點強調(diào)其對某種自然資源擁有共同使用和保護的權(quán)利和義務(wù)。因而，社區(qū)的生態(tài)保護實踐主要是對其賴以生存和發(fā)展的自然資源的管護。

在我國，自然資源的所有權(quán)大都屬于國家所有，使用權(quán)相對比較混亂。由于使用權(quán)權(quán)屬不清與資源的屬地性質(zhì)，資源的實際使用控制者大多為當?shù)厣鐓^(qū)居民。社區(qū)資源的共有容易造成使用者的預(yù)期不穩(wěn)定、資源管護積極性缺乏、資源的過度利用等現(xiàn)象，最終形成自然資源的不可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境惡化。如何將保護與發(fā)展結(jié)合起來，是我國社區(qū)自然資源管理需要研究的重要問題。20世紀80年代末，我國不同省份開始引入?yún)⑴c式理念開展林業(yè)實踐活動，即“社區(qū)林業(yè)”。社區(qū)林業(yè)項目實踐主要是強調(diào)農(nóng)戶的參與性，社區(qū)林業(yè)管理方式的引入為我國社區(qū)自然資源實踐提供了新的思路。參與式理念作用下的“以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理（Community Based Natural Resource Management，簡稱CBNRM）”也在民間公益組織的支持下，逐漸在我國農(nóng)村社區(qū)得到廣泛認可與實踐，如保護國際基金會（CI）基于社區(qū)的生物多樣性保護項目。這些項目的實施，在中國社區(qū)保護史上具有劃時代的意義。這些組織帶來的不僅僅是資金，還有先進的保護理念和實現(xiàn)這些理念的方法工具。然而，從單個案例來看，大部門民間公益組織開展的項目的持續(xù)性是缺乏的，其中有兩個主要原因：首先，這些公益組織的力量是有限的，很多項目開展到后期容易受資金、人力等因素中止；其次，生態(tài)保護的項目一般要求長時間傾注時間與經(jīng)歷，且生態(tài)保護方面的成效很難顯現(xiàn)。如何強化社區(qū)生態(tài)補償項目的有效性與可持續(xù)性？這是當前我國社區(qū)保護實踐演進過程中所需要解決的關(guān)鍵性問題。我國社區(qū)保護實踐的不斷演進對社區(qū)生態(tài)補償理論創(chuàng)新提出了新的要求。

2　多元參與的社區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摻馕?/h2>

2.1 對社區(qū)生態(tài)補償?shù)恼J識

社區(qū)是包含有自然地理空間與社會經(jīng)濟、文化、政治活動功能的相對獨立的客觀存在。由此可見，社區(qū)首先是有一定的地域作為基礎(chǔ)或依托；其次社區(qū)里有著從事共同的社會生活，有著共同認識、相互依存的人群存在。因而，可以從“地域”和“主體”兩種視角對社區(qū)生態(tài)補償進行判斷與識別。社區(qū)生態(tài)補償即是在生態(tài)價值重大的社區(qū)“地域”范圍，以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，以法律保障為前提，以社區(qū)為參與“主體”，對社區(qū)在地保護者的生態(tài)保護行動進行補償，最終促進社區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2.2 基于參與式發(fā)展理念的生態(tài)補償觀

在生態(tài)補償中，社區(qū)居民作為最大的利益相關(guān)者，其對所在的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有著以下三個層序的需求：一是，生存需求，即為維持社區(qū)居民的基本生存需求，；二是生計需求，主要是指獲得經(jīng)濟收入，以換取獲得一般等價交換的權(quán)利；三是，生態(tài)需求，主要體現(xiàn)在森林碳匯、水土保持、生物多樣性保護等生態(tài)服務(wù)功能上。以上三方面的需求都與當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)分不開，社區(qū)居民對所處的自然生態(tài)系統(tǒng)具有高度依賴性和靈敏性。當然，生態(tài)目標的實現(xiàn)是建立在經(jīng)濟目標的基礎(chǔ)之上，也就是說只有滿足其生存與生計需求才能談“生態(tài)”。通常情況下經(jīng)濟目標與生態(tài)目標處于相互對立狀態(tài)，任何改善生態(tài)環(huán)境的舉措，都伴隨著該地對資源利用的限制，進而生計受到影響。但出于安全和長遠考慮，社區(qū)居民在利用自然資源的同時，也會自發(fā)或自愿的參與到保護行動中，進行形成自有的生態(tài)觀和保護意識。居民的保護意愿與其發(fā)展需求一直在社區(qū)發(fā)展中不斷進行博弈。正是由于社區(qū)內(nèi)部“保護與發(fā)展”矛盾的存在，才需要外界的參與與幫助。可見，參與式方式強調(diào)補償項目中社區(qū)居民的主體性和參與性、賦權(quán)與社區(qū)能力建設(shè)以及中介機構(gòu)的影響力等。

2.3 對多元參與的社區(qū)生態(tài)補償?shù)恼J識

生態(tài)補償是綜合性、多目標的環(huán)境經(jīng)濟政策，其最終目的是通過政府強制性管制與調(diào)節(jié)以及運用市場手段，將外部成本內(nèi)部化，促進人與自然和諧，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。多元參與的社區(qū)生態(tài)補償不同于一般的生態(tài)補償，這里強調(diào)政府、社區(qū)、市場（社會公眾）的多元合作參與。然而，經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、政治等多元化目標的實現(xiàn)，并非簡單的多元參與能達到的。如何在不同利益相關(guān)者中，協(xié)調(diào)各方利益，推動生態(tài)補償項目的進行有序進行正是多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制構(gòu)建所面臨的關(guān)鍵問題。因而，多元參與的社區(qū)生態(tài)補償更強調(diào)在社區(qū)這個小社會中所包含的社區(qū)居民的主體

性與項目實施過程中多元互動的有序性。

3　多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制構(gòu)建的基本思路與框架設(shè)計

多元參與的社區(qū)生態(tài)補償強調(diào)生態(tài)補償是一個多元化的互動過程，在這個過程中注重多元參與性、社區(qū)主體性與補償?shù)挠行蛐?。于政府而言，生態(tài)環(huán)境屬于公共物品范疇，政府出于公仆人動機與公共利益視角，承擔著生態(tài)環(huán)境公共物品的供給職能，通過推動大規(guī)模生態(tài)工程項目的實施以及主體功能區(qū)規(guī)劃的規(guī)制等對公民的行為進行約束，并對處于生態(tài)價值敏感區(qū)域的居民相關(guān)權(quán)利喪失的機會成本進行基本補償。于市場（社會公眾）而言，在政府的區(qū)劃規(guī)制的前提下，因超額需求與“經(jīng)濟人”動機參與到生態(tài)補償項目中。于NGO為代表的公益性機構(gòu)而言，推動其參與補償?shù)闹苯觿恿κ瞧渖鷳B(tài)環(huán)保價值觀，基于此，他們在不同的生態(tài)補償領(lǐng)域，利用各自專門知識和渠道踐行并推動公眾參與保護行動。于社區(qū)而言，良好的生態(tài)補償運行體系必須將生態(tài)保護與社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合，生態(tài)補償肩負著提高社會福祉，改變粗放落后的生產(chǎn)方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高生活水平的重任?？梢?，不同主體基于不同的動機，在補償實施過程中采取不同的行動，以期達到其設(shè)立的目標。

可持續(xù)的社區(qū)生態(tài)補償項目追求的是生態(tài)保護、生計發(fā)展、社會公平等多元化的目標，并不是不同利益相關(guān)者簡單的“多元參與”可達到的，多元如何在項目運行過程中“互動”以及如何按照依照不同時期的發(fā)展目標分階段有序進行，并在實施過程中充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體性，是目前階段我們需要解決的問題。多元參與的社區(qū)生態(tài)補償主要包括基本補償階段、社區(qū)能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補償三階段。

基本補償階段是社區(qū)生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)，主要是由政府推動實施，包括對生態(tài)敏感區(qū)居民機會成本的補償，僅能解決其生存的需要。社區(qū)能力建設(shè)階段是社區(qū)生態(tài)補償?shù)暮诵?，“授人以魚不如授人以漁”，這階段主要是社區(qū)生態(tài)補償?shù)膮⑴c主體的能力提升階段。但由于這里的社區(qū)大多處于地理位置偏僻的貧困山區(qū)，相對閉塞，信息的可獲取性缺乏，需要外部力量的支持，因而，此階段主要由懷有公益環(huán)保之心的NGO作為紐帶，以與環(huán)保有關(guān)的能力建設(shè)項目為手段，調(diào)動社區(qū)居民的主觀能動性、積極參與性和主體性，提升社區(qū)保護與發(fā)展能力。第三階段為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補償階段，這個階段是在社區(qū)能力建設(shè)后，以挖掘社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，選擇替代生計，完成社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以實現(xiàn)社區(qū)自我保護、自我管理與自我發(fā)展的良心循環(huán)。這階段主要是由NGO為紐帶鏈接的外部市場直接或間接的補償階段，也是政府、市場（社會公眾）、NGO、社區(qū)等多元互動的補償階段。多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制框架設(shè)計如圖1所示。

圖1　多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制框架設(shè)計圖

4　多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制創(chuàng)新的建議

4.1 加快建立和完善生態(tài)補償政策體系

建立并完善生態(tài)補償政策體系，強化政策激勵作用，努力探索實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展多元目標的補償方式。此外，重視協(xié)調(diào)現(xiàn)有政策法律制度之間的沖突，積極梳理、修改和整合各部門間對抑制生態(tài)補償政策實施效率的制度規(guī)定。同時，還應(yīng)該重視地方間的差異性，賦予地方政府決策權(quán)以及執(zhí)行生態(tài)補償政策主體地位，避免過于統(tǒng)一和“一刀切”的做法與模式。

4.2 建立多元參與的社區(qū)生態(tài)補償投入機制

生態(tài)補償是采用經(jīng)濟手段為主來調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系的制度安排。社區(qū)生態(tài)補償涉及政府、社會公眾（市場）、NGO、社區(qū)等多個利益相關(guān)者，按照可持續(xù)、公平與效率原則，就必須讓各方公平參與其中。然而，目前在我國生態(tài)補償項目中，政府的財政支持處于主導(dǎo)地位。相對于有限性的公共財政投入而言，社會投入的無限性優(yōu)勢并未在社區(qū)生態(tài)補償項目中顯現(xiàn)。因此，實施社區(qū)生態(tài)補償需發(fā)揮社區(qū)作為參與主體的積極性、主動性與能動性，通過挖掘社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，進一步開發(fā)生態(tài)服務(wù)市場，使更多的受益者參與其中。在社區(qū)生態(tài)補償實施過程中，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，由第一階段的經(jīng)濟支付和物質(zhì)支持逐步向二、三階段的政策調(diào)控與規(guī)制、監(jiān)管等轉(zhuǎn)變，逐步形成政府引導(dǎo)、市場推進、公眾參與的多元參與的社區(qū)生態(tài)補償?shù)耐度霗C制，為補償提供持續(xù)的資金支持。

4.3 創(chuàng)新社區(qū)生態(tài)補償方式

一般而言，受償?shù)貐^(qū)不僅是生態(tài)資源豐富、生態(tài)價值重大地區(qū)，也是生態(tài)脆弱區(qū)。這里的農(nóng)村社區(qū)有著中國傳統(tǒng)農(nóng)村普遍面臨的空心化和老齡化問題，同時對環(huán)境和資源的高度依賴和靈敏性造成其經(jīng)濟收入的有限性和不穩(wěn)定性。傳統(tǒng)的靠脈沖式的生態(tài)補償項目投入購買保護行動和成效的方法存在不可持續(xù)性。因此，從長遠來看，應(yīng)因地制宜挖掘社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，創(chuàng)新社區(qū)生態(tài)補償方式，采取包括技術(shù)補償、智力補償、政策補償、產(chǎn)業(yè)扶持等最適合社區(qū)實際需求的補償方式，在促進生態(tài)建設(shè)的同時提高受償社區(qū)的自我發(fā)展能力，并“輸血式”補償為“造血式”補償。

4.4 加強生態(tài)價值教育

首先，加大對活躍在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）的大力扶持。近年來，這些非政府、非營利性的民間環(huán)保組織越來越為人們所熟知，他們對于我國的環(huán)保事業(yè)所作出的貢獻也不可小覷。這些組織的參與者與支持者身份都所有不同，代表著不同公眾階層，他們以其強烈的責任感與公益心宣傳著環(huán)保理念。隨著其影響力的擴大，他們也為政府決策提供了有力依據(jù)，并在更大層面上參與到政府環(huán)保事業(yè)中來。他們是鏈接社會公眾參與生態(tài)補償?shù)闹匾~帶。但是，目前在我國這些組織的發(fā)展仍舊比較薄弱。因此，政府及有關(guān)部門應(yīng)在政策制定上，應(yīng)考慮到讓更多非政府的力量匯聚到環(huán)保事業(yè)中來，同時應(yīng)鼓勵這些民間環(huán)保組織的發(fā)展。其次，普及生態(tài)價值教育，讓更多公民意識到環(huán)境保護與自身休戚相關(guān)，在此基礎(chǔ)上合理引導(dǎo)公民在生態(tài)補償事業(yè)中扮演更重要的角色。同時，生態(tài)補償機制的落腳點在社區(qū)，政府在政策制定上要合理評估社區(qū)的重要性，在項目實施過程中也要極力發(fā)揮社區(qū)的作用，鼓勵社區(qū)公眾的參與，將參與式方法融入到項目的實施過程中，加強政府部門和社區(qū)組織的能力建設(shè)，提高社區(qū)公眾的自我保護、自我發(fā)展、自我管理能力，以此應(yīng)對外部環(huán)境沖擊與不確定性。

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中圖分類號：S7－9

文獻標識碼：A

文章編號：1003－5508（2016）02－0058－04

doi：10.16779/ j.cnki.1003－5508.2016.02.011

收稿日期：2016-02-23

基金項目：碩士論文《多元參與的社區(qū)生態(tài)補償機制創(chuàng)新研究》的階段成果；

作者簡介：杜 嬋（1991-），女，碩士研究生，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理專業(yè)農(nóng)村生態(tài)方向。