周　麗

(鹽城師范學(xué)院 法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224200)

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澳門控?zé)煼ㄖ萍敖梃b

周麗

(鹽城師范學(xué)院 法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224200)

摘要：澳門《預(yù)防及控制吸煙制度》自實施以來，有效地解決了公共場所控?zé)熾y題，吸煙率明顯降低。2014年底，大陸地區(qū)由國務(wù)院衛(wèi)生計生委起草的《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》面向社會公開征求意見。筆者借鑒澳門成熟控?zé)煼ㄖ平?jīng)驗，結(jié)合內(nèi)地實情，對此條例(送審稿)的執(zhí)法主體、處罰程序等提出建議。

關(guān)鍵詞：澳門；內(nèi)地；控?zé)煟?執(zhí)行

中國是世界上最大的煙草生產(chǎn)國、消費國，同時也是受煙草危害最嚴(yán)重的國家。據(jù)統(tǒng)計，全國吸煙人數(shù)超3 億，青少年人群吸煙率為28.1%，每年約有137萬人死于與吸煙有關(guān)的疾病[1]。我國雖已采取多項控?zé)煷胧珗?zhí)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，控?zé)熜袆右芽滩蝗菥?。國?wù)院意識此問題的嚴(yán)重性，加之多位專家學(xué)者提議，2014年底《控?zé)煑l例(送審稿)》公開征求社會各界意見，控?zé)熈⒎ㄒ呀?jīng)進(jìn)入實質(zhì)性階段[2]。

筆者從內(nèi)地來澳門訪學(xué)，仔細(xì)觀察后發(fā)現(xiàn)，凡是澳門公共場所全部張貼吸煙標(biāo)識。當(dāng)人們看到禁止標(biāo)識后，多數(shù)情況下能主動放棄吸煙。相比于內(nèi)地，澳門公共場所控?zé)熜Ч^為理想。當(dāng)內(nèi)地人在澳門看到禁煙標(biāo)識后，能主動放棄吸煙，自覺遵守澳門的控?zé)煼梢?guī)定，在內(nèi)地對控?zé)煒?biāo)識卻視而不見。究其原因，是澳門控?zé)煼ㄋl(fā)出的威懾力逼迫人們在公共場所不敢吸煙，是澳門控?zé)煹拇蟓h(huán)境讓人們在公共場羞于吸煙，是澳門執(zhí)法主體的嚴(yán)格執(zhí)法讓人們違法吸煙的成本提高而主動禁煙。澳門在1997年7月1日開始實施控?zé)煼桑?011年，澳門針對舊法中存在問題，結(jié)合《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》的規(guī)定，制定第5/2011號法律《預(yù)防及控制吸煙制度》(以下簡稱《控?zé)煼ā?，并于2012年1月1日起開始實施，在2012年和2014年進(jìn)行三次修訂。澳門《控?zé)煼ā返牧⒎ㄏ冗M(jìn)，實施效果好，筆者試將此法與內(nèi)地比較，望能借鑒澳門成熟的控?zé)煼ㄖ平?jīng)驗，結(jié)合內(nèi)地實情，對《控?zé)煑l例(送審稿)》的控?zé)煼秶?、?zhí)法主體、處罰程序等提出意見，為創(chuàng)造無煙環(huán)境貢獻(xiàn)微薄之力。

1澳門控?zé)熈⒎咙c介紹

澳門在1997年7月1日開始實施控?zé)煼?，澳門針對舊法中存在問題，結(jié)合《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》的規(guī)定，制定第5/2011號法律《預(yù)防及控制吸煙制度》(以下簡稱《控?zé)煼ā?，并于2012年1月1日起開始實施新法。

1.1列明控?zé)煹攸c(如表1所示)

表1　控?zé)煹攸c

續(xù)表

控?zé)煹攸c具體規(guī)定違法處罰室內(nèi)公共場所室內(nèi)工作場所公共交通工具室外公共場所文化體育設(shè)施(博物館、圖書館、禮堂、公共會議室、室內(nèi)體育設(shè)施、陳列館,文化中心等)社會服務(wù)設(shè)施(老人院舍、殘疾人院舍、日間中心、小區(qū)中心、康復(fù)中心、收容單位等)消費服務(wù)場所(酒店、餐廳、卡拉OK、銀行、商場、超市、街市、健身、理發(fā)、美容場所、桌球室、保齡球場、網(wǎng)吧、酒吧、舞廳、蒸汽浴室、按摩院、娛樂場中場全面禁煙)室內(nèi)工作場所及食堂載客集體運輸車輛及船只、的士,救護(hù)車、電動纜車、運送病人的車輛衛(wèi)生護(hù)理設(shè)施、未成年人設(shè)施、教育場所(高等教育場所及職業(yè)培訓(xùn)中心室外吸煙區(qū)除外)、易燃品設(shè)施、扶手電梯、行人天橋、有上蓋的集體客運車輛總站、集體客運車輛候車亭、公園,花園及綠化區(qū)、體育設(shè)施、公共泳灘、公共泳池罰款400元特別強(qiáng)調(diào):針對以上全部違法行為,若違法者不遵從監(jiān)察人員依法作出的命令,構(gòu)成普通違令罪,可處最高一年徒刑。違法者若對監(jiān)察人員作出下列刑事行為,按刑法典相關(guān)規(guī)定處理:侮辱──可處最高三個月徒刑?？咕芑蛎{逼──可處最高五年徒刑。傷害身體完整性──可處最高四年徒刑。

1.2禁止煙草廣告、促銷和贊助

澳門《控?zé)煼ā坊緦崿F(xiàn)廣泛禁止所有煙草廣告、促銷和贊助的目標(biāo)，尤其是取消了舊控?zé)煼ㄈ菰S的“煙草商業(yè)信息”，并明文禁止任何形式的煙草及煙草制品的廣告及促銷、免費派發(fā)或促銷煙草制品或煙草制品的消費、煙草制品企業(yè)派發(fā)宣傳贈品、給予獎賞或舉行比賽、任何以公眾為銷售對象的煙草制品促銷活動、將煙草制品名稱、商標(biāo)或其他標(biāo)志加入非屬煙草制品廣告中、生產(chǎn)及銷售呈煙草制品狀或帶有煙草商標(biāo)識別標(biāo)志的游戲用具、玩具、電子游戲、食品或糖果等促銷活動和贊助，違者罰款1萬元至10萬元。廣告代理機(jī)構(gòu)、推銷者、生產(chǎn)商、公共實體及私人實體須對繳付罰款負(fù)連帶責(zé)任。如表2所示。

表2　 廣告、促銷行為規(guī)范

1.3規(guī)范煙草制品銷售

澳門新《控?zé)煼ā仿鋵嵙私瓜蛭闯赡耆顺鍪蹮煵葜破芳敖褂晌闯赡耆虽N售煙草制品的規(guī)定。新法規(guī)定，向未滿十八歲人士銷售煙草制品，在衛(wèi)生護(hù)理設(shè)施、未成年人設(shè)施、體育設(shè)施、社會服務(wù)設(shè)施、教育場所、公共泳池、游戲機(jī)中心、桌球室、保齡球場、網(wǎng)吧銷售煙草制品，罰款3千元并扣押煙草制品；由未滿十八歲人士銷售煙草制品，罰款2千元并扣押有關(guān)煙草制品。如表3所示。

表3　煙草制品銷售規(guī)范

2澳門與內(nèi)地控?zé)煼ㄖ浦容^借鑒

2.1控?zé)煹攸c

控?zé)煹攸c的規(guī)定，是控?zé)煼傻暮诵?，立法設(shè)計必須考慮可執(zhí)行性，控?zé)煼秶^大會造成鞭長莫及，范圍過小又不易實現(xiàn)控?zé)熌康摹?/p>

2.1.1室內(nèi)公共場所

室內(nèi)公共場所人員較多，空氣不易流通，吸煙產(chǎn)生的二手煙對被動吸煙人士健康不利影響更大，所以嚴(yán)格禁止在室內(nèi)公共場所吸煙是整個控?zé)煿ぷ鞯闹刂兄??！犊責(zé)煑l例(送審稿)》中寫明所有室內(nèi)公共場所一律禁止吸煙*《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》第10條。，表明國家對于室內(nèi)公共場所控?zé)煹臎Q心，令人精神為之振奮。但在高興之余，筆者冷靜思考，對現(xiàn)今內(nèi)地實行室內(nèi)公共場所全面禁煙有三個疑慮：①在內(nèi)地民眾守法意識淡薄，煙文化廣為流傳的實際情況下，采取“一刀切”的室內(nèi)公共場所全面禁煙能否為大眾所接受？②實行室內(nèi)所有公共場所全面禁煙，在法律實行初期，需大量執(zhí)法人員加強(qiáng)對室內(nèi)公共場所進(jìn)行巡查，加強(qiáng)監(jiān)管，對違法者進(jìn)行處罰，可關(guān)鍵問題是我們現(xiàn)在有這么強(qiáng)的執(zhí)法隊伍嗎？③雖然在送審稿中對公共場所界定為公眾可以進(jìn)出或者使用的場所、工作期間使用的場所、公共交通工具*《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》第2條。，但社會事物復(fù)雜多變，能否準(zhǔn)確界定何為室內(nèi)公共場所又是一難題。

澳門《控?zé)煼ā穼κ覂?nèi)公共場所進(jìn)行明確列明，讓執(zhí)法人員和普通民眾一目了然。內(nèi)地《控?zé)煑l例(送審稿)》中對于室內(nèi)公共場所的規(guī)定也可采用N+1的列舉模式，將室內(nèi)公共場所在法律中詳細(xì)列明，最后以“其它供集體使用的室內(nèi)公共場所”兜底條款作補(bǔ)充，這樣更有利于民眾對于室內(nèi)公共場所的了解，更便于督促執(zhí)法人員對室內(nèi)公共場所加強(qiáng)監(jiān)管。

2.1.2室外公共場所

關(guān)于室外公共場所可吸煙地點的規(guī)定，澳門《控?zé)煼ā穼τ谑彝夤矆鏊囊?guī)定方式采用明確列舉許可性規(guī)定*澳門特別行政區(qū)第5/2011號法律《預(yù)防及控制吸煙制度》第5 條。，而內(nèi)地與澳門正好相反，采用明確列舉禁止性規(guī)定，其中列明婦幼保健機(jī)構(gòu)、兒童醫(yī)院、婦產(chǎn)醫(yī)院的室外區(qū)域為禁止吸煙區(qū)。對于衛(wèi)生護(hù)理設(shè)施無論是室內(nèi)還是室外一律禁止吸煙，比《控?zé)煑l例(送審稿)》中禁煙范圍要寬。緊鄰澳門的珠海，調(diào)查顯示54.8%(304/555)居民支持醫(yī)院全面禁煙[3]184。筆者亦比較贊同澳門此項規(guī)定，因為衛(wèi)生護(hù)理設(shè)施中病人居多，而病人身體本就不好，如果再允許在衛(wèi)生護(hù)理設(shè)施中吸煙，可能會更不利于病人身體的康復(fù)，所以不管是何種類型的衛(wèi)生護(hù)理設(shè)施，不管是室內(nèi)還是室外公共區(qū)域都應(yīng)禁止吸煙。

2.2控?zé)熖幜P

2.2.1罰款數(shù)額

《控?zé)煑l例(送審稿)》規(guī)定違法吸煙的，由執(zhí)法人員責(zé)令立即改正，并可處以五十元以上五百元以下的罰款*《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》第37條。。對于此條款，筆者認(rèn)為有兩處不妥之處：第一,“可處以”罰款，那也就意味著“可不處以”罰款，那到底罰還是不罰；第二,罰款金額“五十元至五百元”，對于同是在公共場所違法吸煙的行為進(jìn)行處罰，授予執(zhí)法人員自由裁量權(quán)太大，對于相同違法行為給予相差十倍的罰款，會滋生民眾的不滿情緒，導(dǎo)致處罰往往難以執(zhí)行。

澳門《控?zé)煼ā分袑τ谶`法吸煙的罰款數(shù)額規(guī)定明確，按吸煙地點的不同，給予不同數(shù)額的罰款*澳門特別行政區(qū)第5/2011號法律 《預(yù)防及控制吸煙制度》第23 條第1款。。沒有授予執(zhí)法人員有自由裁量權(quán)，只要發(fā)現(xiàn)有違法吸煙行為即按照法律給予相應(yīng)數(shù)額的罰款。筆者認(rèn)為，澳門對于罰款數(shù)額的規(guī)定較為妥當(dāng)，值得內(nèi)地借鑒，特別是現(xiàn)今中國的執(zhí)法人員素質(zhì)還有待提高的情形下。如此規(guī)定，既可避免執(zhí)法人員罰與不罰的尷尬境地，亦可避免“人情罰”等現(xiàn)象發(fā)生。

2.2.2刑事處罰

《控?zé)煑l例(送審稿)》中涉及刑事處罰有兩條分別針對違法者及執(zhí)法者。違法者擾亂公共秩序，阻礙行政執(zhí)法人員執(zhí)行職務(wù)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不依法履行控制吸煙職責(zé)或者濫用職權(quán)、謀取私利的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任*《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》第44、45條。。

澳門控?zé)焾?zhí)法人員如發(fā)現(xiàn)違法吸煙者，有權(quán)命令吸煙者停止吸煙，給予行政處罰。填寫處罰決定書時，有權(quán)要求吸煙者提供其姓名及地址并出示身份證明文件。如違法者拒絕停止吸煙，控?zé)焾?zhí)法人員應(yīng)要求治安警察局提供合作。若違法吸煙者被處罰時不予合作，將構(gòu)成普通違令罪*澳門特別行政區(qū)第5/2011號法律 《預(yù)防及控制吸煙制度》第28 條第2款。，將違法吸煙者的處罰上升至刑事處罰領(lǐng)域，以此來保障處罰的順利進(jìn)行。違法者若對執(zhí)法人員作出下列行為，按刑法典相關(guān)規(guī)定處理：侮辱，可處最高三個月徒刑；抗拒或脅逼，可處最高五年徒刑；傷害身體完整性，可處最高四年徒刑。雖然此法至實施以來，僅有一人因違法吸煙不合作出示身份證而判處違令罪，但刑罰的威懾力增強(qiáng)了吸煙人主動在公共場所禁煙的意識。筆者并不提倡嚴(yán)刑峻法，但應(yīng)考慮公共場所人員易流動、身份不易查明的特殊性，避免極少部分違法者拒不提供身份信息，造成處罰事后難以執(zhí)法的尷尬境地，可借鑒澳門的此項規(guī)定。

2.3控?zé)焾?zhí)法

2.3.1執(zhí)法權(quán)的配置

言及執(zhí)法，一個無法繞過的話題就是如何配置行政執(zhí)法權(quán)，即將行政執(zhí)法權(quán)賦予給哪些政府機(jī)關(guān)。因為，行政執(zhí)法權(quán)的配置狀況，對行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果具有決定性的意義[4]。澳門《控?zé)煼ā穼?zhí)法權(quán)的配置較為合理，規(guī)定衛(wèi)生局、民政總署及治安警察局在所屬職責(zé)范圍內(nèi)，監(jiān)察遵守情況。加之澳門特殊產(chǎn)業(yè)涉及到大量娛樂場所控?zé)焼栴}，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)控?zé)煿ぷ?。相對于《控?zé)煑l例(送審稿)》，澳門的控?zé)焾?zhí)法主體相對明確。

我國控?zé)焾?zhí)法主體面臨著多與少的兩難困境。一方面多部門的聯(lián)合執(zhí)法，如廣州控?zé)熮k沒有執(zhí)法權(quán)，開展執(zhí)法檢查時須協(xié)調(diào)15個部門，將執(zhí)法權(quán)配置給多部門的優(yōu)勢在于整合相關(guān)行政部門的執(zhí)法力量，解決執(zhí)法力量薄弱的問題[5]。但劣勢也同樣明顯，多部門共同管理很可能形成部門之間的互相推諉，最終形成無人管理的局面；另一方面專門從事控?zé)煿ぷ鞯娜藛T較少，國家全職從事控?zé)煿ぷ鞯膬H為27人，包括八部委履約協(xié)調(diào)小組、中國疾控中心控?zé)熮k公室、WHO健康合作中心的工作人員[6]。

筆者曾寄希望在全國統(tǒng)一立法時，能改變地方控?zé)熤黧w多頭執(zhí)法問題，但細(xì)讀《控?zé)煑l例(送審稿)》時，失望之情油然而生。文中規(guī)定衛(wèi)生計生、教育、公安、工商、質(zhì)檢、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、旅游等部門對公共場所控?zé)煿ぷ鞯墓芾砺氊?zé)。有關(guān)行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對本行政區(qū)域內(nèi)的公共場所控制吸煙工作進(jìn)行監(jiān)督管理*《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》第32條。?！犊?zé)煑l例(送審稿)》中對于執(zhí)法主體不明確這一執(zhí)行中的最大障礙并未移除。多方執(zhí)法，也就意味著多方不執(zhí)法。筆者提倡借鑒澳門控?zé)焾?zhí)法權(quán)的配置模式，控?zé)煿ぷ鞑捎媒y(tǒng)一執(zhí)法，即由國務(wù)院直接確定衛(wèi)生主管部門為控?zé)熤鞴懿块T，下設(shè)專職的控?zé)焾?zhí)法隊伍負(fù)責(zé)控?zé)煹膱?zhí)行和監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)予以配合。

2.3.2執(zhí)法方式

要使法律得到良好執(zhí)行，除正確配置執(zhí)法權(quán)以外，還應(yīng)采取更多的綜合性措施以保障法律執(zhí)行。法律離不開強(qiáng)制，違反《控?zé)煑l例(送審稿)》行政處罰的執(zhí)行，必然要以國家強(qiáng)制力保障，但又不能依賴強(qiáng)制。澳門《控?zé)煼ā分袨楣膭钸`法者積極繳付罰款，規(guī)定對規(guī)定自接獲控訴通知之日起十五日內(nèi)自愿繳付，則僅須繳付罰款金額的一半*澳門第5/2011號法律《預(yù)防及控制吸煙制度》第32條第3款。。澳門違法者繳付罰款率達(dá)80%。

《控?zé)煑l例(送審稿)》中對于執(zhí)法方式及罰款的收繳無任何規(guī)定，筆者猜想起草者可能是認(rèn)為我國有《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》無需再對此重復(fù)規(guī)定。但《行政處罰法》畢竟只是行政處罰領(lǐng)域中的一般法，由于違法吸煙者流動性較強(qiáng)，強(qiáng)制執(zhí)法成本較大，《控?zé)煑l例》可以結(jié)合控?zé)煹奶厥庑?，?chuàng)設(shè)靈活多變的處罰和收繳方式。罰款的目的并不是為了款，而是為了教育吸煙者以后不再違法吸煙，所以可在此基礎(chǔ)上通過減免罰款的方式，鼓勵違法人及時繳費罰款，提高罰款繳付率。

2.3.3執(zhí)法力度

澳門政府高度重視本澳控?zé)煿ぷ鳎犊責(zé)煼ā穼嵤┖?，衛(wèi)生局按既定的部署及策略嚴(yán)格執(zhí)行，設(shè)有70名控?zé)煻讲斐Ｒ?guī)巡查各食肆和辦公室外，還針對投黑點作部署。同時，亦與治安警察局密切配合，按不同的風(fēng)險級別部署行動，對食肆餐廳、卡拉OK、游戲機(jī)中心、桌球室及網(wǎng)吧等違法黑點進(jìn)行突擊稽查，以確保控?zé)煿ぷ鞒掷m(xù)和有效執(zhí)行。執(zhí)法人員自新法實施以來平均每日巡查次為670間次，每年違法懲處7378宗?？?zé)焾?zhí)法人員秉持“依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法、不偏不倚、絕不松懈”的原則，持續(xù)嚴(yán)格執(zhí)法?？?zé)煼▓?zhí)行情況理想，控?zé)煷胧┬兄行?，符合了世界衛(wèi)生組織的有關(guān)要求和政策方針，而本澳一般室內(nèi)場所的吸煙情況明顯得到改善，得到社會大眾普遍認(rèn)同。如表4所示。

表4　澳門控?zé)焾?zhí)法人員高頻率的執(zhí)法巡查

注：以上數(shù)據(jù)來源于澳門衛(wèi)生局網(wǎng)站

如此高的工作頻率和效率，是澳門控?zé)熜Ч己玫闹匾颉７从^我國內(nèi)地，如武漢禁煙條例實行5年多來也沒有開出一張罰單，廣州實施“史上最嚴(yán)厲、范圍最徹底的禁煙活動”的一年僅開出4張罰單，其中3張是餐飲單位，1張是個人。珠海市居民對控?zé)熈⒎☉B(tài)度的電話調(diào)查中顯示54.6%(303/555)的調(diào)查對象認(rèn)為目前控?zé)煿ぷ髯钚韪倪M(jìn)的環(huán)節(jié)是加大政府執(zhí)法力度[3]184。我國內(nèi)地普遍存在控?zé)焾?zhí)法人員配備和經(jīng)費保障不足的問題，從而導(dǎo)致執(zhí)法力度較弱。我國內(nèi)地應(yīng)配備專門控?zé)煿ぷ魅藛T，每天對公共場所隨機(jī)抽查，主管部門對控?zé)熑藛T的工作情況進(jìn)行考核，從制度層面力促使執(zhí)法人員加大執(zhí)法力度。

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責(zé)任編輯：沈宏梅

Legal System for Tobacco Control in Macau and References

ZHOU LI

(School of Law and Politics, Yancheng Teachers University, Yancheng 224200, China)

Abstract：Since the implementation of Tobacco Prevention and Control System, Macau has effectively solved the difficulty of controlling tobacco in public places and the smoking rate reduces obviously. At the end of 2014, Regulations of Tobacco Control in Public Places (Manuscript) drafted by Health and Family Planning Commission of the Mainland State Council was open to the whole society for suggestions. Through drawing the mature legal experience from Macau in tobacco control, and combining with the actual situation of the mainland, the author puts forward suggestions on the subjects of law enforcement, punishment procedures and other aspects for the Regulations (Manuscript).

Keywords：Macau; mainland; tobacco control; enforcement

收稿日期：2015-10-29

基金項目：鹽城師范學(xué)院校級科研項目(15yckwq002)

作者簡介：周麗(1981-)，女，江蘇東臺人，講師，博士，主要從事憲法與行政法的理論研究。

中圖分類號：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-3907(2016)03-0081-05