文/趙央未

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縣鄉(xiāng)級政府債務(wù)與基層財政體制改革問題研究

文/趙央未

摘要：我國縣鄉(xiāng)級政府面臨著嚴峻的政府債務(wù)問題。提高基層政府工作效率，有效地防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，成為基層政府在運行過程中面臨的一個重要問題。要完善基層政府財權(quán)，增強自主權(quán)；明確不同層級的政府職責(zé)，充分行使職權(quán)；規(guī)范縣鄉(xiāng)財政支出管理。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)風(fēng)險；財政；改革

一、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的現(xiàn)狀

如果僅僅從縣鄉(xiāng)級政府的債務(wù)規(guī)模來判斷其是否存在債務(wù)風(fēng)險或債務(wù)危機，在實踐層面有很多困難。其主要原因在于地方政府的債務(wù)信息通常難以在第一時間通過準確和合法的途徑獲得全部內(nèi)容。另一方面，從現(xiàn)階段能掌握的信息來看也很難獲得一個地區(qū)在一定時間內(nèi)政府的債務(wù)總額。具體分析來看，首先，地方政府在政府部門內(nèi)部審計方面還存在一定的缺陷或漏洞，也就是說，地方政府還沒有提供充分的關(guān)于部門債務(wù)的信息，在統(tǒng)計或計量過程中還有一定的疏漏。其次，縣鄉(xiāng)級政府債務(wù)如果從其根本屬性上來看，其中有相當(dāng)一部分屬于并不受法律保護的隱性債務(wù)，這些債務(wù)在計量的過程中難以進行劃歸。而且，有些項目難以列支到政府的預(yù)算或決算編制中。再次，縣鄉(xiāng)級政府在債務(wù)標準的認定上還存在不同的口徑，不同級別和不同地區(qū)的政府對待債務(wù)的態(tài)度及其償還債務(wù)的水平、抵御債務(wù)風(fēng)險的能力也不同。（見圖1）

根據(jù)國家統(tǒng)計局門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，從2009年到2014年的五年間，我國地方財政國債還本付息支出始終保持高位走勢，在五年間持續(xù)走高。截止到2014年底，我國地方財政國債還本付息支出累計達到1000億元的規(guī)模。由此可見，地方政府對待舉借債務(wù)和償還債務(wù)的總體態(tài)度還是比較積極的，地方政府搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱潮近年來有增無減，而財政規(guī)?？刂频妮^為嚴格。在這種情況下，地方政府通過舉債來進行資源籌措也是破解財政困難的一個途徑。

二、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的成因分析

（一）對政府職能認識不清，職能出現(xiàn)錯位

應(yīng)該說從現(xiàn)階段我國政府的層級劃分來看，似乎并沒有一個統(tǒng)一的、權(quán)責(zé)相符的政府布局。換言之，不同層級政府之間在職能上往往容易出現(xiàn)交叉，對本級政府的職能認知不清。在這種情況之下縣鄉(xiāng)政府就容易陷入一個行使職能的尷尬境地，進而導(dǎo)致政府在某些事務(wù)上的不作為。從我國現(xiàn)階段地方政府職能劃分的總體情況來看，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、公共文化服務(wù)建設(shè)、行政管理、環(huán)境保護等方面，需要省級政府和地市級政府負責(zé)，而縣級和鄉(xiāng)級政府一般沒有足夠的財力保障進行這方面的投資和供給。從九十年代開始，我國中央政府和地方政府正式開始實行分稅制改革，中央和地方財政分灶吃飯。然而，即使到今天，不同政府層級之間的權(quán)責(zé)劃分并不清晰，從總體上影響了我國政府管理體制改革，也使地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷增加。

（二）縣鄉(xiāng)基層政府財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠

財政轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)階段彰顯我國社會主義優(yōu)越性，體現(xiàn)中央政府科學(xué)決策的一項財政制度。我國財政轉(zhuǎn)移支付的主要目的就是為了盡可能地彌補地方政府在財政收入上的不足，滿足地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障民生等方面的支出。需要指出的是，現(xiàn)階段我國還有不少基層政府由于財力不足，難以實現(xiàn)政府職能的發(fā)揮，在推廣民生工程等方面還存在著較大的困難。在這種情況之下，財政轉(zhuǎn)移支付就能夠有效地提供支持，讓地方政府渡過難關(guān)。然而，從實際情況來看，財政轉(zhuǎn)移支付到縣級層面之后往往難以立即發(fā)揮作用。特別是農(nóng)村稅費制度改革以來，地方政府財力更加困難，農(nóng)業(yè)稅取消之后，農(nóng)民的負擔(dān)雖然減輕，但是基層政府的壓力卻在不斷增加。有的基層政府雖然在職能上進行了縮減，然而人員并沒有同時進行縮編，維持原有的編制仍然需要較大的投入。

（三）落后的預(yù)算管理束縛機制

地方政府財政管理體制的落后是近年來我國基層政府和財政管理改革中的一個難點問題。需要指出的是，地方政府預(yù)算管理近年來并沒有完全體現(xiàn)出一定的自主性，相反，預(yù)算管理相對更加嚴格，對列支項目的匹配度監(jiān)管更加嚴格。這一方面雖然能夠加強資源管理，發(fā)揮財政的作用，但也在一定程度上限制了基層政府的作為，難以真正地讓資源更加有效地發(fā)揮作用。在另一方面，政府預(yù)算過程中也有相當(dāng)一部分用在了一些不必要的面子工程上，這些投資都在一定程度上加重了基層政府的財政負擔(dān)，債務(wù)風(fēng)險不斷加大。

另外，昆明中支利用 “定向降準”政策加大支小力度。分別于2018年4月25日、7月5日，對云南省特定地方法人金融機構(gòu)（8家）按時下調(diào)人民幣存款準備金率1個、0．5個百分點。通過宏觀審慎評估（MPA）考核等手段，引導(dǎo)相關(guān)金融機構(gòu)將定向降準釋放的資金主要用于小微企業(yè)貸款投放，適當(dāng)降低小微企業(yè)融資成本，體現(xiàn)了定向調(diào)控和精準調(diào)控。經(jīng)測算，年內(nèi)3次定向降準（包括2018年1月25日對云南省達到普惠金融定向降準標準的5家地方法人金融機構(gòu)下調(diào)人民幣存款準備金率），云南省相關(guān)地方法人金融機構(gòu)共釋放資金約50億元。

三、化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的對策

（一）完善基層政府財權(quán)，增強自主權(quán)

在我國不少地方政府近年來都開始探索鄉(xiāng)財縣管的體制，在此體制基礎(chǔ)之上我們也可以采取其他一些措施來增強縣、鄉(xiāng)級財政的自主權(quán)。現(xiàn)階段，如何把財政的盤子做大仍然是基層政府需要首先考慮的問題，只有不斷增加財政規(guī)模，才能有充足的調(diào)動力來增強地方的公共服務(wù)建設(shè)，并充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性投身到社會主義事業(yè)的建設(shè)之中。在一些資源分布比較豐富的地區(qū)，縣鄉(xiāng)級財政應(yīng)該充分考慮到地方發(fā)展的長遠性，考慮到子孫后代的發(fā)展，做到資源的開發(fā)和資源的保護有機結(jié)合起來。

（二）明確不同層級的政府職責(zé)，充分行使職權(quán)

正如前文指出，不少地區(qū)對于政府本身所管轄范圍內(nèi)的財政資源投入范圍并不清晰，這也在一定程度上導(dǎo)致了財政效率的低下。在分稅制改革沿著事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的軌跡推進過程中，由于政府層級過多、職能轉(zhuǎn)變滯后，以及部門利益等因素的影響，造成各級政府職責(zé)模糊和交叉、事權(quán)和財權(quán)不協(xié)調(diào)的狀況，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品嚴重供給不足和質(zhì)量不高。從我國分稅制改革實踐來看，全國省以下政府間都普遍存在著支出責(zé)任劃分模糊的問題，減少政府財政級次有利于明晰公共產(chǎn)品的利益邊界，界定各級政府財權(quán)和支出責(zé)任。因此，明確不同層級的政府職責(zé)，充分行使職權(quán)才能夠讓財政資源更加有效地發(fā)揮作用。

（三）規(guī)范縣鄉(xiāng)財政支出管理

現(xiàn)階段不少地區(qū)的財政規(guī)模都比較大，特別是隨著民營企業(yè)的異軍突起和資源密集型企業(yè)的快速發(fā)展，縣鄉(xiāng)財政的收入規(guī)模不斷增加，為地方經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)的建設(shè)作出了重大的貢獻。但相對應(yīng)的是縣鄉(xiāng)財政支出規(guī)模也越來越龐大，而且隨著財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下壓，縣鄉(xiāng)財政剛性支出只增不減。隨著支出規(guī)模的不斷增大，支出隨意、管理不規(guī)范等問題也越來越暴露，所以從源頭上規(guī)范縣鄉(xiāng)財政支出管理也是化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的一個重要方面。

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（作者單位：慈溪地稅局）

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確指出可以給予資金支持的項目管理指標，提高部門負責(zé)人或團隊集體對財務(wù)管理的認識和了解，進而有助于調(diào)動各相關(guān)成員配合財務(wù)管理方案實施的積極性。

（四）強化監(jiān)督管理力度

加強監(jiān)督管理力度，有利于促進資金管理制度的完善，有助于促進財務(wù)部門設(shè)定科學(xué)、合理的資金管理方案，避免資金分配不均衡現(xiàn)象。一方面，相關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)對財務(wù)管理按照標準進行審計，對各項管理指標進行分析，并對資金管理方案是否具有可行性做出科學(xué)的判斷，如存在不可行因素加以指出糾正。另一方面，相關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)對高校內(nèi)其他部門或集體財務(wù)申報后進行的活動施行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)可以更合理支配資金的環(huán)節(jié)加以指出，為部門或集體提供有效的可行性意見。如：監(jiān)督部門的監(jiān)督職責(zé)落實到個人，高校制定政策鼓勵部門之間、財務(wù)人員之間相互監(jiān)督、相互制約，不但可以加強監(jiān)督力度，而且可以創(chuàng)造良好的客觀競爭環(huán)境。另外，相關(guān)監(jiān)督人員在收到財務(wù)人員的管理方案后應(yīng)及時進行公開審查，確保結(jié)果的客觀性和公正性，學(xué)校內(nèi)進行規(guī)模較大、影響力較大的經(jīng)濟活動時應(yīng)對資金分配的具體計劃進行指導(dǎo)。

三、結(jié)束語

高校是人才培養(yǎng)的基地，是人才的搖籃，財務(wù)管理的好壞影響著高校的實驗設(shè)備、教育資源、學(xué)術(shù)研究、教學(xué)目標以及高校教育事業(yè)的發(fā)展。高校多渠道的資金來源能否得到合理分配、高效利用，最大化發(fā)揮資金效益，同時，高校多樣化的財務(wù)支出能否有效進行管理，不造成浪費，保證利用效率與高校財務(wù)管理息息相關(guān)。為達到提高高校財務(wù)管理水平，保證資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)高校長遠發(fā)展目標。

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（作者單位：陜西藝術(shù)職業(yè)學(xué)院）