曾小唯

摘 要：所謂社會(huì)管理創(chuàng)新，就是指多元化的管理主體和多樣化的管理方式以及民主化的管理程序。目前，正處于新的歷史背景之下，因此，我國(guó)行政給付制度改革為了順應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新就需要確立新的目標(biāo)和新的要求。

關(guān)鍵詞：行政給付；社會(huì)管理創(chuàng)新；實(shí)質(zhì)行政

一、社會(huì)管理創(chuàng)新的基本理念

社會(huì)管理是一項(xiàng)綜合性事業(yè)，涉及社會(huì)生活的方方面面。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與全能政府理念的影響，我們將社會(huì)管理視作政府的獨(dú)占領(lǐng)地與當(dāng)然職能。這種慣性思維即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，行政體制改革不斷深化的背景下，仍然有很大的影響力。2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第11條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院要全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?！钡?4條對(duì)“社會(huì)管理”的內(nèi)涵作出了界定：“加強(qiáng)社會(huì)管理，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，妥善處理社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定，健全突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制。”雖然，我們對(duì)政府履行社會(huì)管理職能抱有很大的期待，但事實(shí)證明，由政府一手包辦社會(huì)管理事業(yè)的做法己經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益糾葛和社會(huì)矛盾層出不窮，如貧富分化、城鄉(xiāng)差距、勞資糾紛、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、物業(yè)糾紛、突發(fā)事件、社會(huì)治安、人口老齡化、艾滋病、自然災(zāi)害等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，政府單方的社會(huì)管理模式對(duì)這些問(wèn)題己經(jīng)應(yīng)接不暇，而公民對(duì)政府管理與服務(wù)能力的信任危機(jī)不斷加深，并對(duì)社會(huì)秩序穩(wěn)定造成諸多負(fù)面影響。因此，創(chuàng)新社會(huì)管理模式己經(jīng)成為我國(guó)政府社會(huì)管理改革的重要議題。

所謂社會(huì)管理創(chuàng)新，是指“在現(xiàn)有的社會(huì)資源和管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，引入新的社會(huì)管理理念、知識(shí)和方法，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式及管理方法進(jìn)行完善，從而建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的活動(dòng)?？梢哉f(shuō)，社會(huì)管理創(chuàng)新凸顯了我國(guó)基層社會(huì)組織的重要地位和作用。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型正不斷突破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，社會(huì)階層的分化更加細(xì)致，社會(huì)大眾的主體意識(shí)和參與意識(shí)更加強(qiáng)烈，各類社會(huì)組織的自我組織能力不斷提高，政府與民間相互配合。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新助推行政給付轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）行政給付主體應(yīng)當(dāng)從單一的行政主體轉(zhuǎn)向多元化給付主體

現(xiàn)代社會(huì)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性事業(yè)，不僅涉及眾多領(lǐng)域，而且需要面對(duì)眾多社會(huì)群體的利益交集，“在現(xiàn)代服務(wù)行政中，出現(xiàn)的大量問(wèn)題就是要求對(duì)集體物品和價(jià)值進(jìn)行權(quán)衡、在相互沖突的目標(biāo)之間進(jìn)行選擇、并對(duì)具體案子進(jìn)行規(guī)范性評(píng)價(jià)的。”顯然，僅憑行政主體一己之力很難應(yīng)付這一局面。社會(huì)管理創(chuàng)新要解決的一個(gè)重要問(wèn)題就是政府在社會(huì)管理過(guò)程中的 “短板”現(xiàn)象。既然行政主體并不是社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者，它扮演的只是公共產(chǎn)品的分配者的角色，那么，有權(quán)分配公共產(chǎn)品的主體就不應(yīng)當(dāng)局限于行政主體，行政給付應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)給付主體多元化。具體來(lái)說(shuō)，一方面，行政給付主體的確定應(yīng)堅(jiān)持公共性標(biāo)準(zhǔn)，只要是以公共產(chǎn)品的直接提供為目標(biāo)的主體都可以算作是行政給付主體； 另一方面，行政給付主體的確定也必須符合法律授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。是否享有行政給付權(quán)以及是否可以將行政給付權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他公共產(chǎn)品提供主體，要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)決定，或者由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)授權(quán)立法的方式授權(quán)行政主體轉(zhuǎn)讓行政給付權(quán)。例如，我國(guó)在 2002 年實(shí)施的 《民辦教育促進(jìn)法》，將作為公共物品的教育實(shí)行民營(yíng)化運(yùn)作，允許并鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人投資興學(xué)。而對(duì)于老年人的社會(huì)保障，1996 年實(shí)施的 《老年人權(quán)益保障法》在第三章 “社會(huì)保障” 中明確規(guī)定： “國(guó)家鼓勵(lì)、扶持社會(huì)組織或者個(gè)人興辦老年福利院、敬老院、老年公寓、老年醫(yī)療康復(fù)中心和老年文化體育活動(dòng)場(chǎng)所等設(shè)施?！?/p>

（二）行政給付的依據(jù)應(yīng)當(dāng)從政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)向法律與政策的協(xié)作互動(dòng)

行政給付作為一種行政行為，必須符合依法行政的基本要求。但是，目前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于行政給付的專門(mén)法律，關(guān)于行政給付的規(guī)定只是散見(jiàn)于貧困救濟(jì)和災(zāi)害救助法律的若干條款中。在社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，許多新型的行政給付并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，主要依靠行政政策推動(dòng)和實(shí)行。在法律缺位的情況下，應(yīng)當(dāng)建立健全法律和政策的協(xié)作機(jī)制，確保行政給付不至于脫離法治的軌道。從法政策學(xué)的視角來(lái)看，一切國(guó)家職能可以概括為政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)管。行政其實(shí)就是國(guó)家政策執(zhí)行機(jī)能的體現(xiàn)。尤其是給付行政蘊(yùn)含著非常復(fù)雜的集團(tuán)利益衡量和階層力量博弈，這不是單純的法律手段就可以解決的?！霸诜ㄅc政策高度融合的時(shí)代背景下，行政必須持續(xù)性的從事政策形成、規(guī)劃制定以及管制革新，以有效調(diào)控社會(huì)的多元利益沖突。此時(shí)，法不授權(quán)即禁止的機(jī)械法治主義原理，已無(wú)法為行政提供充分的正當(dāng)性依據(jù)?！币虼?，在法律不周全的情況下，允許以政策作為暫時(shí)性的規(guī)范行政給付活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。但是，將在行政給付實(shí)踐中運(yùn)行良好的政策通過(guò)立法程序上升為法律，才是實(shí)現(xiàn)行政給付規(guī)范化、理性化的根本保障。

（三）行政給付的方式應(yīng)當(dāng)從權(quán)力行政轉(zhuǎn)向非權(quán)力行政

在傳統(tǒng)行政給付活動(dòng)中，行政給付的方式僅局限于行政行為方式，這是自?shī)W托·邁耶以降的概念法學(xué)的必然邏輯。但是，行政行為概念自提出之日起，就存在先天性不足，“把行政法降為進(jìn)行行政管理的國(guó)家與進(jìn)行行政管理時(shí)涉及的被統(tǒng)治者之間關(guān)系的特殊法律，這種做法在兩個(gè)方向產(chǎn)生影響。第一，它專注于政府權(quán)力因素，這會(huì)導(dǎo)致當(dāng)時(shí)已經(jīng)不是什么新鮮的社區(qū)和其他服務(wù)行政管理的失靈。而公法設(shè)施制度的形成也不能解決這種失靈。第二，隨著政府獨(dú)斷權(quán)力行為的合法化，它會(huì)中斷與國(guó)家學(xué)尤其是與行政學(xué)說(shuō)的聯(lián)系?！庇绕涫请S著保護(hù)、助成、援助、獎(jiǎng)勵(lì)、指導(dǎo)等非權(quán)力行政活動(dòng)的開(kāi)展，傳統(tǒng)的以權(quán)力行政為核心內(nèi)容的行政行為已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展。傳統(tǒng)的形式行政法理論必須轉(zhuǎn)向建立在功能主義基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)行政法理論。實(shí)質(zhì)行政法認(rèn)為，行政權(quán)的特性在于為實(shí)現(xiàn)行政目的而作出行政活動(dòng)時(shí)必須得到授權(quán)或者受到統(tǒng)制。至于行政主體是選擇權(quán)力性手段還是非權(quán)力性手段，只要不影響行政目的的實(shí)現(xiàn)，都是可行的。這對(duì)行政給付來(lái)講是尤為重要的。正如田中二郎所言： 給付行政是一種以直接增進(jìn)公共利益為目的的非權(quán)力行政，其目的具有公法的性質(zhì)而在行為形式上則表現(xiàn)為私法的特征。所以，行政給付方式的多樣化已經(jīng)成為必然趨勢(shì)?？傊姓o付是與社會(huì)管理創(chuàng)新契合度最高的行政活動(dòng)類型。因?yàn)樯鐣?huì)管理創(chuàng)新的基本模式是合作治理。這種合作治理模式 “強(qiáng)調(diào)的是政府部門(mén)與私人部門(mén)、政府與公民之間的合作與互動(dòng)，使得不同的主體在社會(huì)管理過(guò)程中發(fā)揮各自特有的職能與作用，目的是通過(guò)社會(huì)參與和改善政府管理來(lái)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步?！崩?，近年來(lái)我國(guó)部分地區(qū)在包括醫(yī)療、教育等行政給付領(lǐng)域推行公共服務(wù)券制度，即由政府部門(mén)發(fā)放給有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個(gè)體有價(jià)證券。持券人可以在政府指定的機(jī)構(gòu)消費(fèi)服務(wù)券，接受服務(wù)券的機(jī)構(gòu)可從政府那里獲得一定的資金補(bǔ)貼。第四，行政給付的決策應(yīng)當(dāng)從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向官民協(xié)商合作。公民在行政給付活動(dòng)中享有一系列權(quán)利，這些權(quán)利不僅包括實(shí)體權(quán)利，還包括大量的程序性權(quán)利。例如行政給付申請(qǐng)權(quán)、給付聽(tīng)證權(quán)、行政給付監(jiān)督權(quán)等。但是，由于公民主要是在給付實(shí)施過(guò)程中有表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，所以，很多人認(rèn)為行政給付對(duì)象的程序性權(quán)利主要集中在給付過(guò)程中。

本文認(rèn)為，給付過(guò)程中的程序性權(quán)利固然重要，但給付對(duì)象的其他程序性權(quán)利卻沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。社會(huì)管理創(chuàng)新既然主張社會(huì)事務(wù)由社會(huì)主體優(yōu)先解決，如果社會(huì)主體不能有效參與社會(huì)事務(wù)決策，并就自己的利益訴求與政府進(jìn)行協(xié)商和溝通，那么所謂的 “社會(huì)自治”不過(guò)是空談而已。隨著行政行為先定力理論的提出，行政給付對(duì)象在給付政策制定過(guò)程中所享有的程序權(quán)利變得至關(guān)重要。行政行為的先定力實(shí)際上是行政行為作出之前的一種法律效力。它產(chǎn)生于行政程序的啟動(dòng)，終止于行政行為的做出。因此，如果相對(duì)人不能在行政政策的形成過(guò)程中參與意見(jiàn)，那么最后的決策難免會(huì)有損相對(duì)人的合法權(quán)利，也會(huì)加大行政決策的執(zhí)行成本。所以，必須使相對(duì)人能夠在行政政策形成過(guò)程中表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自己的合法權(quán)利。值得稱道的是，我國(guó)許多地方政府已經(jīng)意識(shí)到公眾在行政給付決策中的程序性權(quán)利，積極吸收社會(huì)公眾參與行政給付決策。例如，重慶市萬(wàn)州區(qū)《百安壩街道低保聽(tīng)證制度實(shí)施方案》規(guī)定在居民低保對(duì)象的確定過(guò)程中引入聽(tīng)證制度，提高行政給付決定的可接受性。

三、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)如今，我國(guó)正大力推行社會(huì)管理改革，其中，最為關(guān)鍵的就是社會(huì)管理創(chuàng)新。行政給付要想適應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新，就需要行政給付內(nèi)容不能只是局限于行政救助或者行政物質(zhì)幫助，必須要從傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代結(jié)構(gòu)。因此，應(yīng)該對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新助推行政給付轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略進(jìn)行探討，使其獲得更好、更穩(wěn)定的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄧海娟.社會(huì)管理創(chuàng)新背景下醫(yī)療行政給付的發(fā)展[J]. 貴州社會(huì)科學(xué)，2014年 02期.