湯艷

摘 要：南通市面臨人口老齡化問(wèn)題較全國(guó)其他地區(qū)形勢(shì)嚴(yán)峻。每4個(gè)人中就有一位60歲以上的老人，已達(dá)到深度老齡化。本文對(duì)南通市街道、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)中心及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等單位進(jìn)行調(diào)研，采用問(wèn)卷調(diào)查和深入訪談等方法，了解目前南通市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及分析養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：南通 社區(qū)居家養(yǎng)老 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目：促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的研究——以南通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為調(diào)查重點(diǎn)（項(xiàng)目編號(hào)：2014SJD646）的階段性研究成果

一、引言

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，在短短的十幾年間，我國(guó)進(jìn)入快速老齡化社會(huì)。人口老齡化是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著人口老齡化的不斷加劇，以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主的模式正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)功能逐漸由家庭向社會(huì)轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變包含了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、養(yǎng)老保障體系構(gòu)建、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能強(qiáng)化等一系列深層次的問(wèn)題，特別是由于目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展還很不完善，所以構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系已成為亟待解決的突出問(wèn)題。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2011年底印發(fā)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)（2011-2015）》，規(guī)劃中指出：“我國(guó)在十二五期間，基本建立起與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求”[1]。

全球第一個(gè)，也是唯一一個(gè)被授予“世界長(zhǎng)壽之都”稱號(hào)的南通是全國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策最早并獲得成效的地區(qū)之一。1982年，南通就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，是全國(guó)最早進(jìn)入老齡化城市之一，人口老齡化程度嚴(yán)重，南通市戶籍人口已經(jīng)連續(xù)13年負(fù)增長(zhǎng)，目前已進(jìn)入老齡化快速發(fā)展期。

雖然近年南通市政府在健全養(yǎng)老保障體系，提高養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)模和品質(zhì)上取得了顯著的成績(jī)，但是，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變化，養(yǎng)老方式和消費(fèi)習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需求和社會(huì)供給之間的矛盾日益凸顯。因此，促進(jìn)南通市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的研究顯得極為重要。本文對(duì)南通市的社區(qū)居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)狀進(jìn)行分別分析。

二、南通市人口老齡化現(xiàn)狀及特點(diǎn)

到2010年12月，南通市60周歲以上老齡人口170.8萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?3.5%，超過(guò)江蘇省6.1個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)平均水平9.8個(gè)百分點(diǎn)。到2014年底，南通市60周歲以上老齡人口191.68萬(wàn)人，占常住人口總數(shù)的26.27%，超過(guò)江蘇省5.7個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)平均水平10.4個(gè)百分點(diǎn)。截止2015年12月，南通市60周歲以上老齡人口197.12萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?7%，超過(guò)江蘇省7.89個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)平均水平11個(gè)百分點(diǎn)（見表一）。

從表一可以明顯看出，近五年來(lái)南通市老年人口增長(zhǎng)迅速，原因在于：一是我國(guó)長(zhǎng)期采取了計(jì)劃生育政策。二是由于南通市戶籍人口人口長(zhǎng)期“凈流出”，已經(jīng)連續(xù)13年負(fù)增長(zhǎng)，加上年輕人中大部分人由于工作等原因選擇晚婚晚育甚至是不生育，導(dǎo)致“深度老齡化”與“少子化”并存。三是隨著科技的發(fā)展，生活水平和醫(yī)療水平不斷提升，人口的平均壽命也普遍提高。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一） 社區(qū)居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀

居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老都是目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的一部分。居家養(yǎng)老是以家庭為核心、社區(qū)為依托、專業(yè)化服務(wù)為依靠，以上門服務(wù)為主要服務(wù)形式，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)，涵蓋家政服務(wù)、生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、家政服務(wù)、老年助餐、精神慰藉、法律服務(wù)等。其基本服務(wù)功能是以助餐、助樂(lè)、助伴、助為、助行、助醫(yī)、助法、助養(yǎng)為主要內(nèi)容的八助服務(wù)。居家養(yǎng)老的服務(wù)對(duì)象主要可以分為兩種：一種是身體狀況較好、日?；顒?dòng)基本能自理的老年人，對(duì)這部分老年人主要提供老年食堂、家庭服務(wù)、法律服務(wù)等服務(wù)。另一種是生活不能自理的高齡、空巢、失能、半失能等老年人，對(duì)這部分老年人主要提供家政服務(wù)、送飯上門、家庭保健、緊急呼叫、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)。居家養(yǎng)老是由大連市首創(chuàng)，它大大解決了社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的困難。而社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的重要支撐，是面向家庭短時(shí)間無(wú)人或者無(wú)力照料的社區(qū)老齡人提供服務(wù)，在社區(qū)設(shè)置社區(qū)日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)中心以及居家養(yǎng)老服務(wù)站等設(shè)施。目前我們常說(shuō)的社區(qū)居家養(yǎng)老，實(shí)際上是指居家養(yǎng)老與社區(qū)照顧兩者的結(jié)合。

近年來(lái)，南通市已基本建成市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，能為60周歲以上老齡人提供生活、健康、醫(yī)療、教育等動(dòng)態(tài)信息，并正在積極推進(jìn)老年居家呼叫服務(wù)及應(yīng)急救援服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，目前全市已建成呼叫服務(wù)平臺(tái)8個(gè)，覆蓋1.1萬(wàn)獨(dú)居、空巢老人。全市38個(gè)街道，185個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了每個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)都有居家養(yǎng)老服務(wù)中心或服務(wù)站，為滿足特殊老人的需要，全市各街道、社區(qū)正在逐步建設(shè)融文化活動(dòng)、體育活動(dòng)、醫(yī)療、衛(wèi)生、康復(fù)等為一體的各類托老所、助餐送餐中心、日間照料室等，目前建成日托、助餐等居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)415個(gè)；市政府積極建立政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)制度，以崇川區(qū)為例，崇川區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為區(qū)戶籍年滿60周歲及以上的低收入家庭老人、70周歲以上無(wú)固定收入的重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、80-89周歲重度失能、90周歲以上的四類人員，購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)每人每月200元，區(qū)戶籍年滿60周歲及以上低收入家庭中的重度失能老年人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每月300元，目前全市已有8000多人享受了政府購(gòu)買服務(wù)，市財(cái)政投入居家養(yǎng)老服務(wù)的資金正逐年增加。同時(shí)，南通市還鼓勵(lì)社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)，目前市區(qū)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量已經(jīng)有好蘇嫂、安通、海盟金網(wǎng)、安吉通、澤旺家政等社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)6家，它們?yōu)榧s3000名老人直接承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)參加居家養(yǎng)老服務(wù)的加盟企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)已達(dá)1017家，有專（兼）職工作人員7300余人，已成為南通市居家養(yǎng)老服務(wù)工作不可或缺的力量。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

1.服務(wù)內(nèi)容少，難以滿足老年人需求

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，南通市政府出資，采取政府購(gòu)買服務(wù)的形式，利用社會(huì)組織以及企業(yè)為老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、家政服務(wù)、精神慰藉等服務(wù)。但通過(guò)調(diào)查得知，目前所提供的主要服務(wù)還是停留在家政服務(wù)層面，而其他一些專業(yè)性較強(qiáng)的健康心理、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)雖然已經(jīng)開設(shè)，但是由于資金和人力等因素，在實(shí)際操作上有很大的困難。例如不少社區(qū)服務(wù)站都有護(hù)理上門服務(wù)的項(xiàng)目，但是由于大多數(shù)社區(qū)服務(wù)站由于缺少相關(guān)專業(yè)的工作人員，因此難以提供上門護(hù)理服務(wù)。服務(wù)供給滯后于服務(wù)需求，無(wú)法滿足老年人的需要。

2.服務(wù)覆蓋面小，方式單一

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的主要對(duì)象還僅限于一些生活特別困難的“五保”、“三無(wú)”、低保和低收入的“弱勢(shì)老年群體”，對(duì)符合條件的老年人免費(fèi)提供服務(wù)，其他不符合條件的老年人需要自費(fèi)購(gòu)買服務(wù)，其收益群體主要是高齡、空巢的困難老人，而這部分人占整個(gè)老年人群不足1%，對(duì)于高齡、失能、半失能的老人來(lái)說(shuō)，僅靠政府購(gòu)買居家養(yǎng)老也無(wú)法滿足其養(yǎng)老需要。另外，以200元與300元的補(bǔ)貼方式，形式過(guò)于單一，沒(méi)有考慮老年人的家庭情況、健康狀況等因素，難以符合老年人實(shí)際。目前政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)還屬于新興事物，在我國(guó)還處于探索階段，相關(guān)政策尚未規(guī)范化、系統(tǒng)化，缺乏合理的監(jiān)督機(jī)制。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老資金不足及來(lái)源不穩(wěn)定

通過(guò)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所需資金主要來(lái)源于政府補(bǔ)助、個(gè)人捐贈(zèng)、社會(huì)籌集、適當(dāng)收費(fèi)等，雖然政府投入在逐年增加，但是與人口老齡化的發(fā)展速度相比還存在很大的缺口，因此各個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心普遍存在資金短缺的問(wèn)題。政府購(gòu)買服務(wù)是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作重心，居家養(yǎng)老服務(wù)站除獲得市、區(qū)政府劃撥的居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼款外，幾乎沒(méi)有其他資金來(lái)源，同時(shí)社區(qū)還沒(méi)有建立利用個(gè)人捐贈(zèng)和社會(huì)籌資機(jī)制。社區(qū)面向老年人的生活照料、文化娛樂(lè)等設(shè)施投入方面，還無(wú)法滿足老年群體的需求，特別是一些空巢、失能、半失能老人的吃飯問(wèn)題還沒(méi)有從根本上有效解決。因此，資金短缺是制約居家養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展的主要瓶頸。

4.專業(yè)人員缺乏，專業(yè)化水平低

目前在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站主要有專職服務(wù)人員和志愿者兩類服務(wù)人員。專職服務(wù)人員主要是面向小區(qū)內(nèi)的下崗、失業(yè)人員中招聘，這些人員雖然具有較強(qiáng)的責(zé)任心，但是沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)專業(yè)的培訓(xùn)，缺少專業(yè)化知識(shí)和技能，居家養(yǎng)老服務(wù)中心雇用的專職服務(wù)人員數(shù)量不足且年齡偏大，缺乏創(chuàng)新意識(shí)和服務(wù)的激情。無(wú)法滿足老年人多元化的服務(wù)需求。社區(qū)服務(wù)站中的大部分志愿者和義工僅憑經(jīng)驗(yàn)和人道主義而提供服務(wù)，同樣缺乏專業(yè)的知識(shí)和技能，例如心理咨詢、臨終關(guān)懷等專業(yè)服務(wù)無(wú)法展開，不能充分、長(zhǎng)效地發(fā)揮其作用。

四、南通市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）南通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

隨著家庭規(guī)模的小型化，家庭結(jié)構(gòu)的核心化，人口流動(dòng)的加速等都對(duì)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式發(fā)起了挑戰(zhàn)，使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為一種日趨重要的選擇[2]。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指為老年人提供飲食起居、醫(yī)療、康復(fù)、生活護(hù)理、文體娛樂(lè)和健康管理等綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)。在我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的設(shè)施主要有老年人住宅、老年人公寓、養(yǎng)老院、護(hù)理院等。近年來(lái)，在市政府的高度重視下，南通市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老服務(wù)水平不斷提高。截止2013年，南通市區(qū)共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)61家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)28家，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)33家，總建筑面積218549平方米，床位總數(shù)7861張，每百名老人擁有床位數(shù)約1.6張，入住人數(shù)3661人，占南通市區(qū)老年人的0.75%，入住率46.6%。南通市區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀的具體情況見表2。

為了清楚了解南通市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及入住情況，課題組成員攜帶問(wèn)卷先后對(duì)南通市3家公辦養(yǎng)老院和7家民辦養(yǎng)老院拜訪調(diào)研，共對(duì)9位負(fù)責(zé)人、10位護(hù)工及103位入住養(yǎng)老設(shè)施老人進(jìn)行訪談。調(diào)查員在聽取老人回答基礎(chǔ)上填寫了問(wèn)卷中的各項(xiàng)內(nèi)容，有效回收問(wèn)卷為103份。樣本總數(shù)為103人，男性為32人，女性為71人，調(diào)查總體中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住的老人占樣本總數(shù)的35%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住的老人占65%；未婚的占6%，喪偶的占63%，離異的占31%。在老人年齡分布上，年齡在60-69、70-79、80-89以及90以上的老人年齡所占比例分別為2%、20%、51%和27%。在家庭結(jié)構(gòu)上，孤寡老人、兩代、三世同堂、四世同堂、五世同堂的老人所占比例分別為7%、2%、44%、43%和4% 。在健康狀況方面，很好、好、一般、差的老人分別為8%、39%、31%和22%。在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿意度上，滿意、較滿意、一般、不滿意的老人所占比例分別為33%、35%、29%和3%。在對(duì)老人滿意度進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，老人物質(zhì)生活上的滿意度普遍高于精神生活的滿意度。

（二）南通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

據(jù)2015年1月份民政部公開數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)52%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支勉強(qiáng)持平，40%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長(zhǎng)年處于虧損狀態(tài)，盈利的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有8%。根據(jù)課題組通過(guò)對(duì)南通市7家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)7位經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行訪談得知，南通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身完善程度不足，不能滿足老年人多層次、多樣化需求。這些情況表明，民辦養(yǎng)老院經(jīng)營(yíng)困局亟待破解。

1.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用率低，優(yōu)質(zhì)公辦養(yǎng)老資源不足

根據(jù)我們的調(diào)查南通市區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老床位總體數(shù)量不多，而對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求較低的農(nóng)村，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位的數(shù)量卻相對(duì)較多。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，除個(gè)別提供高端服務(wù)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率較高外，其他大部分的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于在硬件、服務(wù)、費(fèi)用上無(wú)法跟公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，入住率普遍較低，而公辦養(yǎng)老院由于內(nèi)部管理規(guī)范，政府監(jiān)管嚴(yán)格，服務(wù)水平較高，所以目前南通市優(yōu)質(zhì)公辦的養(yǎng)老資源常常出現(xiàn)一床難求的局面。如：南通市陽(yáng)光老年公寓。一方面是對(duì)居住環(huán)境不滿、價(jià)格貴住不起，另一方面是供不應(yīng)求，這一矛盾使的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源不能得到有效利用，床位閑置率高，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而真正有需要的老人很多不能入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這一現(xiàn)象亟待需要解決。

2.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施和服務(wù)不夠完善

到2015年底南通市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有230家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)110家、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)120家，床位5萬(wàn)余張（含社區(qū)），其中社會(huì)力量辦養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)到2.28萬(wàn)張。近年來(lái)，南通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政府的大力支持下迅速發(fā)展壯大，數(shù)量不斷增多，但是質(zhì)量上卻良莠不齊。由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受前期資金投入大、回收資金周期長(zhǎng)等因素影響，規(guī)模一般都比較小，服務(wù)水平及設(shè)施條件都比較低，入住的老人雖然生活上有保障，但是，一些娛樂(lè)設(shè)施和生活設(shè)施卻得不到滿足。同時(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)嚴(yán)重缺少專業(yè)人員，特別是心理咨詢師、康復(fù)護(hù)理人員基本上沒(méi)有。據(jù)我們調(diào)查大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一般不提供專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，而主要是以簡(jiǎn)單的生活照料服務(wù)為主，缺少“養(yǎng)醫(yī)結(jié)合”等的相關(guān)服務(wù)，這樣就導(dǎo)致生活能夠自理的老人受歡迎，而失能、半失能的老人多數(shù)難以入住，無(wú)法滿足南通市老年人的多元化需求。

當(dāng)前，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)陷入困局實(shí)質(zhì)凸顯了整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老危機(jī)。筆者認(rèn)為造成民辦養(yǎng)老結(jié)構(gòu)經(jīng)營(yíng)困難的原因：一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)管理不善。二是政府監(jiān)管不到位，缺少統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)級(jí)機(jī)制。三是優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。民政部出臺(tái)的《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》，要求社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)享受用地、用水、用電、電信業(yè)務(wù)等優(yōu)惠價(jià)格。但是，地方政府在實(shí)際操作中落實(shí)不到位。

參考文獻(xiàn)

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