何艾霜

摘 要：在建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的時(shí)代背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)）問題一直受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)方式的多元化、土地流轉(zhuǎn)過程的市場化、土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理化等新特點(diǎn)。土地流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有效的途徑，但是在土地流轉(zhuǎn)過程中也存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不高、落后的社會(huì)保障制度、流轉(zhuǎn)意愿與行為的差異性、流轉(zhuǎn)過程中行政部門監(jiān)督管理制度不完善以及流轉(zhuǎn)后土地非農(nóng)化等問題，嚴(yán)重制約著土地有效有序的流轉(zhuǎn)，這些問題的產(chǎn)生原因以及如何處理好這些問題中的利益主體是值得深思與探討。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)；流轉(zhuǎn)意愿；制度保障

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）10-0031-03

1 引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程腳步的加快，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要面臨三大問題：一是人口的快速增長問題，人均耕地面積越來越少，土地也越來越分散；二是農(nóng)村大量的勞動(dòng)力外移，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，由此帶來了農(nóng)地的棄耕和撂荒的問題；三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式效率低下，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此我們可以看出，無論是從農(nóng)村自身發(fā)展角度來看，還是農(nóng)民增收需求角度，或者是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)要求角度下，農(nóng)村土地問題都是制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以說是解決當(dāng)前我國農(nóng)村土地利用細(xì)碎化及撂荒閑置問題的有效途徑，對于優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，加快農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及對最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的目標(biāo)都具有重要的促進(jìn)作用與重大的現(xiàn)實(shí)意義。特別是土地確權(quán)工作進(jìn)展越來越完善后，農(nóng)民可以放心地流轉(zhuǎn)土地給種田能手進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?？梢哉f土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，為我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要的作用，但是在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求的背景下，我國土地流轉(zhuǎn)在實(shí)行過程中卻困難重重，問題突出。

2 土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有效度低，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng) 我國在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)可謂是煞費(fèi)苦心，不僅從2008年的十七屆三中全會(huì)開始明確提出土地確權(quán)工作到2015年新增9省試點(diǎn)，國家政策上積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，甚至有些地方政府更是出臺(tái)了一系列的政策舉措，極力的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。部分省市甚至有16%的縣拿出專項(xiàng)資金用于流轉(zhuǎn)土地整理和補(bǔ)貼[2]，但是這樣的戰(zhàn)略性政策卻沒有收到預(yù)期的效果，土地流轉(zhuǎn)率依然沒有快速增長，甚至可以說很低。究其原因，簡單的說就是不管政策如何惠農(nóng)，政府如何積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿并不是一致的。我們都知道，人的信念決定其偏好，土地自古在我們國家的農(nóng)民心中具有三項(xiàng)基本的社會(huì)功能：就業(yè)崗位、經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)保障。并且很多時(shí)候土地給予農(nóng)民的心里保障要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出它的經(jīng)濟(jì)效益，因此我們不難理解為什么土地流轉(zhuǎn)效率在農(nóng)村那么難以提高。學(xué)者鐘曉蘭等認(rèn)為農(nóng)戶特征及農(nóng)戶認(rèn)知是影響農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的重要因素。其認(rèn)為那些家庭耕地面積大的、家庭年收入高、家庭收入來源以非農(nóng)業(yè)收入為主、家庭參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、對農(nóng)村社會(huì)保障制度滿意、農(nóng)戶城里有穩(wěn)定工作和收入來源、認(rèn)為土地調(diào)整制度不影響租賃土地的穩(wěn)定性、認(rèn)為土地拋荒現(xiàn)象應(yīng)該受處罰的這部分農(nóng)戶，更容易實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)[3]。然而現(xiàn)實(shí)情況是，很多農(nóng)戶都達(dá)不到上述的滿意度，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿得不到有效的激發(fā)。

2.2 農(nóng)村社保制度的不健全嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn) 我們都知道土地是大部分農(nóng)民賴以生存的最主要的生產(chǎn)要素之一，土地對于農(nóng)民保障功能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的想象。主要原因是農(nóng)村土地社會(huì)保障功能難以從土地生產(chǎn)功能中剝離出來。盡管我們都明白土地流轉(zhuǎn)交易可使土地資源和勞動(dòng)力資源得到重新配置，進(jìn)而增進(jìn)土地供給者和土地需求者的福利，提高經(jīng)濟(jì)效率。但是目前我國農(nóng)村社保不健全、農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定和土地依然承擔(dān)著社會(huì)保障作用。首先，正是這種土地的社保功能使得農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的機(jī)會(huì)成本加大，從而影響了土地流轉(zhuǎn)，一旦農(nóng)戶外出打工的機(jī)會(huì)受損，土地還可以充當(dāng)一種保險(xiǎn)。所以，當(dāng)社保系數(shù)低的時(shí)候，農(nóng)民最大的可能就是不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，因?yàn)樽饨鹛倭恕Ｆ浯?，對于年齡較大的農(nóng)民一般缺乏生產(chǎn)技能，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)就會(huì)比較少，相對于有生產(chǎn)技能的青壯年來說可能就不愿意土地流轉(zhuǎn)。并且我國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障的形式是家庭養(yǎng)老，家庭土地的保障作用更多的是因?yàn)槠渚哂叙B(yǎng)老的功能。同時(shí)，我國目前農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率普遍偏低，甚至仍有部分農(nóng)村地區(qū)沒有覆蓋任何養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而實(shí)施新農(nóng)保或老農(nóng)保以及對65歲以上老人發(fā)放補(bǔ)助等養(yǎng)老保障政策措施的社區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比例相對較高。因此我們可以看出農(nóng)村如果有好的社會(huì)保障制度，可以對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，而我國現(xiàn)階段的絕大部分農(nóng)村的社會(huì)保障制度還不夠完善，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率。除了土地農(nóng)民基本無法從其他地方獲取保障，對于年齡很大的農(nóng)民更是把土地當(dāng)成是養(yǎng)老的命根子，所以不完善農(nóng)村社保制度體系，很難提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率。

2.3 土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)意愿與流轉(zhuǎn)行為出現(xiàn)差異 導(dǎo)致農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿與流轉(zhuǎn)行為差異的主要原因就是外部環(huán)境，什么是流轉(zhuǎn)意愿與流轉(zhuǎn)行為的差異呢？主要是轉(zhuǎn)入方有很好的轉(zhuǎn)入土地的意愿卻因?yàn)闆]有好的生產(chǎn)項(xiàng)目或者是因?yàn)檗D(zhuǎn)入的價(jià)格太高而阻礙了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)，很多以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主的農(nóng)戶更愿意轉(zhuǎn)入農(nóng)地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，但是源于以上原因而造成了其轉(zhuǎn)入意愿的無法實(shí)現(xiàn)；而對于轉(zhuǎn)出方，農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意愿，實(shí)際上卻沒能成功轉(zhuǎn)出農(nóng)地的主要原因是由于擔(dān)心流轉(zhuǎn)后的收益可能得不到長期的保障，流轉(zhuǎn)糾紛難于處理，增加了其對土地經(jīng)濟(jì)上和心理上的依賴感，再有就是需求不足或者是流轉(zhuǎn)交易價(jià)格太高，超過了農(nóng)戶的心理預(yù)期，農(nóng)民就會(huì)選擇不發(fā)生流轉(zhuǎn)。這就導(dǎo)致了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿和流轉(zhuǎn)行為無法產(chǎn)生一致性，有轉(zhuǎn)入愿望的農(nóng)戶與有轉(zhuǎn)出意愿的農(nóng)戶無法達(dá)成統(tǒng)一，原本以為有供求方和需求方就可以完美地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的想法是不現(xiàn)實(shí)的，目前的外部環(huán)境嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)中意愿與行為的合理統(tǒng)一。并且在一些農(nóng)村中還會(huì)出現(xiàn)，部分農(nóng)戶一開始就并不愿意參與土地流轉(zhuǎn)，只是人情或者是政府行政干預(yù)或引導(dǎo)最終才進(jìn)行了流轉(zhuǎn)。

2.4 土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制不夠完善 在一些進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村，我們不難發(fā)現(xiàn)，如果出現(xiàn)了承包方之間的土地流轉(zhuǎn)糾紛僅僅只有一小部分農(nóng)民會(huì)想到找村委會(huì)去協(xié)調(diào)，而絕大部分農(nóng)民選擇雙方自己私下協(xié)商解決。這說明了村行政管理部門監(jiān)督管理土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠完善。并且因?yàn)榇_權(quán)頒證的進(jìn)一步實(shí)施，農(nóng)民看到了土地的潛在價(jià)值，對土地的期望值也越來越大，很多村落發(fā)生農(nóng)民“寸土必爭”的現(xiàn)象，甚至因?yàn)闋幍囟l(fā)生暴力事件，嚴(yán)重危害了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。有些農(nóng)民會(huì)因?yàn)榈馗従哟蟠虺鍪?，甚至一些村落已?jīng)形成了一些異化組織，通過非法的手段來解決土地的糾紛問題。在前不久我看到一則新聞是關(guān)于大慶市讓胡路區(qū)喇嘛甸鎮(zhèn)下某村的農(nóng)民要求土地重新確權(quán)，原因是農(nóng)民一開始種地是集體的，在農(nóng)民種地的幾年后開始實(shí)施了土地確權(quán)，村民反映說原本答應(yīng)給農(nóng)民的土地也重新確權(quán)給集體，并且為了安撫這些農(nóng)民，一些企業(yè)跟農(nóng)民簽訂了承包合同，要求農(nóng)民都種果樹。然而當(dāng)農(nóng)民都種植了沙果樹之后，沒有人來進(jìn)行收購，農(nóng)民自己去集市上賣，即便是虧本也無人問津。最后導(dǎo)致雖然合同上簽訂的是種植果樹，很多農(nóng)民卻都違反了合同種植了自己所需要的糧食作物，盡管農(nóng)民的這種行為構(gòu)成了違反合同行為，但是究其原因還是因?yàn)橥恋氐慕?jīng)濟(jì)效益無法供應(yīng)其平時(shí)的生活所需。在解決這個(gè)問題的時(shí)候村民選擇的是比較消極的處理辦法。這也側(cè)面反映了在土地流轉(zhuǎn)過程中的流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范，基層政府的監(jiān)督管理機(jī)制還不夠完善的問題。

2.5 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：農(nóng)村土地非糧化，非農(nóng)化。很多農(nóng)業(yè)企業(yè)因?yàn)榉N植糧食等大田農(nóng)作物收益少，而將流轉(zhuǎn)土地用來種植蔬菜花卉，甚至是建設(shè)農(nóng)莊以獲得高額收益。雖然流轉(zhuǎn)土地非糧化和非農(nóng)化會(huì)給農(nóng)戶帶來較高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，但對于國家糧食安全和農(nóng)業(yè)安全構(gòu)成威脅。非糧化和非農(nóng)化的農(nóng)業(yè)企業(yè)一旦破產(chǎn)，會(huì)導(dǎo)致耕地難以恢復(fù)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不可持續(xù)，最終受害的還是土地流轉(zhuǎn)方。并且土地轉(zhuǎn)出后的增值效益跟農(nóng)戶基本沒什么關(guān)系，農(nóng)戶每年只能拿到一小部分的租賃費(fèi)用，而無法獲得土地轉(zhuǎn)出后的增值效益。在土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化過程中，甚至有些村落是政府主導(dǎo)的，例如《法治周末》記者在2011年就接到了河北省雞澤縣農(nóng)民的投訴，鎮(zhèn)政府以創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)為名，強(qiáng)制農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)給私人之后違法更改土地的用途，嚴(yán)重?fù)p害了村民的利益。雖然流轉(zhuǎn)給一些私人企業(yè)進(jìn)行建廠，可能會(huì)帶來一些高額的經(jīng)濟(jì)效益，給農(nóng)戶的賠償或者是租金也相對提高，雖然村民知道這樣做不對，但是土地流轉(zhuǎn)后用于種植經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展觀光旅游的趨勢還在擴(kuò)大，這不僅潛藏著市場風(fēng)險(xiǎn)，而且嚴(yán)重影響了國家的糧食安全。

3 解決土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生問題的建議

解決土地流轉(zhuǎn)過程中的問題我們主要從五方面思考。一是提高農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿，只有以農(nóng)民的需求為出發(fā)點(diǎn)的農(nóng)地制度改革才能夠推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。政府可以給農(nóng)戶一些土地流轉(zhuǎn)比較好的示范案例，給農(nóng)民普及土地流轉(zhuǎn)的知識(shí)。要切實(shí)解決好農(nóng)民的需求問題，對家庭農(nóng)戶進(jìn)行有耐心的疏導(dǎo)。二是要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，解放農(nóng)村土地保障功能。在養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面，可以建立以家庭保障為主，土地保障為輔，社會(huì)保障適當(dāng)補(bǔ)充的農(nóng)村社會(huì)保障體系。從根本保障制度上減少農(nóng)民對土地的養(yǎng)老心理依賴。我們可以利用流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，吸引外出打工的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這樣不僅可以解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，也方便了這些人對家里老人的照顧。同時(shí)，社會(huì)保障基金的來源可以是多樣化的，可以是農(nóng)業(yè)企業(yè)捐贈(zèng)，亦可以適當(dāng)?shù)耐ㄟ^財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式解決，也可通過土地?fù)Q保障，也就是說通過不同形式的轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)來換取社會(huì)保障的形式來解決農(nóng)村社會(huì)保障問題。三是積極推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)業(yè)。想要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，就需要加大農(nóng)村金融服務(wù)的支持力度，給予土地轉(zhuǎn)入方積極的金融服務(wù)支持，在符合政策的前提下，積極提供信貸支持。同時(shí)，政府在鼓勵(lì)擴(kuò)大規(guī)?；?jīng)營意愿的農(nóng)戶轉(zhuǎn)入農(nóng)地時(shí)，要積極加強(qiáng)農(nóng)地轉(zhuǎn)出信息的收集和宣傳工作，加大向這些有規(guī)?；?jīng)營意愿的農(nóng)戶推薦好的生產(chǎn)項(xiàng)目，并且針對農(nóng)地轉(zhuǎn)出方要積極引導(dǎo)農(nóng)戶通過正規(guī)合法的流程進(jìn)行土地轉(zhuǎn)出，保障流轉(zhuǎn)雙方的收益。四是完善流轉(zhuǎn)監(jiān)督與管理制度。基層政府要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)中的監(jiān)督和管理力度，確保農(nóng)民的根本利益和生產(chǎn)生活的基本穩(wěn)定。同時(shí)還要建立完善的流轉(zhuǎn)市場，建立以信息采集、發(fā)布、咨詢、培訓(xùn)為一體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。最后要解決在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的利益雙方發(fā)生的糾紛，要成立以農(nóng)村社區(qū)為依托的土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，不斷完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地糾紛解決的司法路徑。但是需要注意的是，這里的仲裁機(jī)構(gòu)中的人員要經(jīng)過專門的培訓(xùn)，而且仲裁員中不可以有參與土地流轉(zhuǎn)的人員。五是嚴(yán)守耕地紅線，政府等相關(guān)的部門應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)去向的監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)土地非糧化和非農(nóng)化。創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金，一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)經(jīng)營和市場風(fēng)險(xiǎn)，以便保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。同時(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村土地流入方的跟蹤管理，解決土地流轉(zhuǎn)中的實(shí)際困難，防范和化解流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入門檻，對農(nóng)村土地流入方的資信情況，履約能力等要進(jìn)行嚴(yán)格的審查。對于不符合流轉(zhuǎn)要求的一方絕對不允許其進(jìn)入到土地流轉(zhuǎn)過程中來。

4 結(jié)語

土地流轉(zhuǎn)為我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供了基礎(chǔ)性的保障，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)不僅可以提高土地流轉(zhuǎn)效率，增加農(nóng)民的收入，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)也產(chǎn)生了積極的作用?？梢哉f土地的有效流轉(zhuǎn)，為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的騰飛提供了制度保障，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營提供了有效的途徑。但是如何進(jìn)行土地規(guī)范化和有效的流轉(zhuǎn)仍是我們需要解決的問題，要處理好土地流轉(zhuǎn)雙方的利益關(guān)系是一個(gè)需要長期摸索的課題。

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