◎劉成蹊

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國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式比較與借鑒

◎劉成蹊

城市的存在以基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)為依托，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資建設(shè)也構(gòu)成了城市可持續(xù)發(fā)展的必然條件。本文通過(guò)對(duì)國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的基本模式進(jìn)行比較，并研究其發(fā)展模式對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式選擇的借鑒意義。

國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式基本特征

以市場(chǎng)為主導(dǎo)的投融資模式和以政府為主導(dǎo)的投融資模式是國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的兩種主要模式?；A(chǔ)設(shè)施投融資投資主體、投資方式、政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資融資中發(fā)揮的作用構(gòu)成了投融資模式的主要內(nèi)容。

以市場(chǎng)為主導(dǎo)的投融資模式的基本特征。以市場(chǎng)為主導(dǎo)的投融資中私人資本是基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金來(lái)源，政府制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和良好的投融資環(huán)境來(lái)吸引私人資本的注入，在投融資過(guò)程中政府并不設(shè)立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)，政府對(duì)于私人資本進(jìn)入投融資市場(chǎng)的要求比較低，針對(duì)很多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)制定相應(yīng)的定價(jià)權(quán)。

以政府為主導(dǎo)的投融資模式的基本特征。劃分以政府為主導(dǎo)的投融資模式還是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的投融資模式以基礎(chǔ)設(shè)施共有還是私有為主要標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)以私有資本為主體，那么政府在調(diào)動(dòng)私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的時(shí)候依然起到主導(dǎo)性作用。以政府為主導(dǎo)的投融資模式中，政府的管制是比較嚴(yán)格的。

政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型之中政府起到的作用是截然相反的。政府主導(dǎo)型在各個(gè)國(guó)家也因政府的作用不同呈現(xiàn)出不同的管理模式。政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型的好壞之分并不清晰和明確。從各國(guó)選擇適合自身的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式上來(lái)講，一國(guó)做出哪種選擇都是受到當(dāng)時(shí)的歷史背景所影響的，只要符合各國(guó)國(guó)情，選擇的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式符合國(guó)家發(fā)展需要，那么就是合理的。如果一國(guó)在發(fā)展過(guò)程中發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資產(chǎn)業(yè)中有阻礙因素的存在，那么政府就要及時(shí)對(duì)這種模式進(jìn)行調(diào)整，但是調(diào)整也并不意味著投融資模式的改變。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)變、社會(huì)政治變革發(fā)生的條件下，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式也會(huì)發(fā)生變化。

國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式借鑒

筆者從以下幾個(gè)方面分析我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式構(gòu)建中對(duì)國(guó)外模式的借鑒：

政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資中應(yīng)該明確分工，劃分邊界。基礎(chǔ)設(shè)施帶有濃重的公共物品的特性，但是這并不是說(shuō)所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要政府全部出資或者需要有政府投資。任何一個(gè)國(guó)家都是由不同層次的政府組成自己獨(dú)有的行政體系，不同層次的政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任是不盡相同的，投資效率也不可以一概全。確定基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式之前我們首先需要明確政府的投資邊界并進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆止?，比如說(shuō)美國(guó)政府將財(cái)政支出劃分為公共物品支出和準(zhǔn)公共物品支出，私人資本可以在準(zhǔn)公共物品的范圍內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的融資和投資，有一些基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品和服務(wù)可以完全由私人資本投資，有一些則是由私人和政府共同投資和提供，還有一些基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品和服務(wù)是由私人資本和社區(qū)聯(lián)合投資的。德國(guó)是按照是否進(jìn)行收費(fèi)作為基礎(chǔ)設(shè)施投資分類的標(biāo)準(zhǔn)，那些社會(huì)公益性質(zhì)比較大或者完全非經(jīng)營(yíng)性的投資項(xiàng)目是由政府投資的，那些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則允許私人資本和民間資本介入其中。德國(guó)中央政府和各級(jí)政府之間的分工是比較明確的，比如說(shuō)各個(gè)地方的政府負(fù)責(zé)港口投資建設(shè)的主體部分，并負(fù)責(zé)港口內(nèi)部一切設(shè)施的投資和建設(shè)，聯(lián)邦政府對(duì)此不予補(bǔ)助和幫助，但是相應(yīng)的河流航道進(jìn)港航道的建設(shè)是由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的。

對(duì)各級(jí)地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的控制。在分權(quán)制國(guó)家之中，各級(jí)地方政府的負(fù)債規(guī)模受到同級(jí)立法部門的直接控制，集權(quán)制國(guó)家之中則是由上級(jí)主管部門對(duì)此進(jìn)行控制。美國(guó)地方政府通過(guò)發(fā)行市政債券進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集，并且地方政府只對(duì)當(dāng)?shù)氐牧⒎ú块T負(fù)責(zé)，因?yàn)槊绹?guó)是一個(gè)分權(quán)制國(guó)家，但是它在發(fā)行債券的時(shí)候必須經(jīng)過(guò)轄區(qū)內(nèi)人民的投票同意或者相關(guān)立法部門的審查和批準(zhǔn)。英國(guó)則是對(duì)地方政府的資本開(kāi)支進(jìn)行了嚴(yán)格的控制和把關(guān)，地方政府需要借債的話首先需要經(jīng)過(guò)中央政府的批準(zhǔn)，因?yàn)橛?guó)是一個(gè)集權(quán)制國(guó)家。而另一個(gè)集權(quán)制國(guó)家日本，其地方政府在沒(méi)有獲得中央政府允許的前提下是不允許借債的。中央政府每一年定期給地方政府制定貸款的計(jì)劃，將地方政府債券的發(fā)行方式、發(fā)行金額、發(fā)行債務(wù)的額度進(jìn)行了明確的規(guī)定，并將之納入到地方政府財(cái)政計(jì)劃體系之中。

要進(jìn)行投融資模式的創(chuàng)新，將民間資本引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中來(lái)。新型的基礎(chǔ)設(shè)施投資方式可以劃分為PPP、BOT、PFI等。其中美國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資和融資過(guò)程中的資金缺口是越來(lái)越大的，它傾向?qū)⑾鄳?yīng)的投融資的權(quán)利下放給民間資本，鼓勵(lì)他們進(jìn)行有效的基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)。在2006年，美國(guó)就有半數(shù)的州已經(jīng)通過(guò)的推進(jìn)PPP的法律，目前美國(guó)越來(lái)越重視稅款增量融資法的融資方式的利用。英國(guó)和日本兩國(guó)政府進(jìn)行積極引導(dǎo)，大力開(kāi)展PFI事業(yè)，并獲得了快速的發(fā)展和前進(jìn)。德國(guó)則正在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)中不斷發(fā)展特許經(jīng)營(yíng)制度，使其對(duì)于政府的投融資建設(shè)更具推動(dòng)力。與此同時(shí)，德國(guó)政府也在積極的推行PPP建設(shè)，雖然它并不是解決所有問(wèn)題的靈藥，但是它能夠幫助我們提升辦事的效率。PPP方案可以讓一個(gè)公司對(duì)一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期進(jìn)行細(xì)致的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)和維護(hù)，幫助政府快速的完成項(xiàng)目，并高效、高品質(zhì)的完成生產(chǎn)和運(yùn)作方式。

政府應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)中發(fā)揮重要的作用?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)自身的特殊性使得市場(chǎng)機(jī)制在此不能發(fā)揮完全的作用。政府需要在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)中發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用。即便美國(guó)主導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)型投融資政策，但是政府依然在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，以政府為引領(lǐng)是市場(chǎng)主導(dǎo)型政策中依然要遵守的原則之一。英國(guó)和日本的PFI事業(yè)的推廣和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民營(yíng)化中政府發(fā)揮了積極的作用。德國(guó)政府及其代理機(jī)構(gòu)則在特許經(jīng)營(yíng)制度的推行中發(fā)揮了重要的作用。

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革已經(jīng)是一個(gè)必然的趨勢(shì)，必須進(jìn)行投融資模式的創(chuàng)新，在堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)注重政府的引導(dǎo)，構(gòu)筑完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。

(作者單位：中國(guó)水電建設(shè)集團(tuán)國(guó)際工程有限公司)