劉志榮

摘要：農業(yè)信貸擔保作為連接商業(yè)金融與農業(yè)發(fā)展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農村融資主體，緩解農業(yè)貸款難起到了一定的作用。然而農業(yè)信貸擔保在實踐中仍然面臨不少發(fā)展難題。文章歸納了現(xiàn)有農業(yè)信貸擔保的幾種業(yè)務模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并在此基礎上提出農業(yè)信貸擔保服務體系建設的發(fā)展選擇，以期為統(tǒng)一部署建立全國農業(yè)信貸擔保體系提供參考。

關鍵詞：農業(yè)信貸擔保；服務體系；模式；困境；發(fā)展選擇

中圖分類號：F323.9 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2016）03-0012-007

長期以來，農業(yè)、農民“貸款難、貸款貴”問題未能得到有效破解，現(xiàn)有農村金融體系與種養(yǎng)大戶、農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體的迫切資金需求難以對接的矛盾愈來愈突出。如何順應農村信貸需求的變化，創(chuàng)新性地設計出能有效滿足新型經營主體融資需求的金融產品及供給模式，是研究者與政策層亟須解決的重大課題。近年來，農業(yè)信貸擔保作為連接商業(yè)金融與農業(yè)發(fā)展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農村融資主體，緩解農業(yè)貸款難起到了一定的作用。不少學者針對農業(yè)信貸擔保的現(xiàn)狀，對農業(yè)信貸擔保的運作機制及存在的問題進行了理論探討和案例研究。財政部、農業(yè)部和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文提出，要用三年時間建立覆蓋全國的政策性農業(yè)信貸擔保體系。目前，從研究層到政策層，建立政府扶持、多方參與、市場運作的農業(yè)信貸擔保體系，被認為是建立普惠農村金融體系不可或缺的一環(huán)，是新常態(tài)下促改革、調結構、惠民生的重要舉措。農業(yè)補貼改革試點以及農村集體產權制度改革的逐步推進，也為農業(yè)信貸擔保服務體系建設提供了政策與制度支持。然而在農業(yè)信貸擔保的實踐中，由于沒有一套成熟、高效的方法可以借鑒，各地都在積極探索，涌現(xiàn)了一些各具特色的信貸擔保模式，同時也遇到了不少發(fā)展難題。本文將歸納現(xiàn)有農業(yè)信貸擔保的幾種業(yè)務模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并提出農業(yè)信貸擔保服務體系建設的發(fā)展選擇，以期為統(tǒng)一部署建立全國農業(yè)信貸擔保體系提供參考。

一、農業(yè)信貸擔保的幾種業(yè)務模式

根據信貸擔保運作方式的不同，目前農業(yè)信貸擔保業(yè)務主要有以下幾種模式：

（一）基于政策性農業(yè)擔保機構的信貸擔保

在該模式下，農業(yè)信貸是由政府全額出資或主導組建的農業(yè)擔保公司進行擔保。這種財政支持下的農業(yè)信貸擔保大多實行市場化運作，且擔保項目具有明顯的政策導向。如蘇州市農業(yè)擔保有限公司就是由蘇州市政府全額出資的政策性農業(yè)信貸擔保機構，其設計出的“一保兩補”機制（1），將擔保貸款向符合農業(yè)產業(yè)規(guī)劃和產業(yè)政策，以及市政府重點扶持的農業(yè)微利項目傾斜。

（二）依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)（核心企業(yè)）的產業(yè)鏈融資擔保

在農業(yè)產業(yè)化實踐中，“龍頭企業(yè)+基地+農戶”的生產協(xié)作方式不僅在龍頭企業(yè)與農戶之間形成了風險共擔、利益共享的緊密關系，龍頭企業(yè)還可以通過向合作農戶提供農業(yè)生產資料，并收購其產品的方式控制農戶的現(xiàn)金流，這使得依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款擔保成為可能。產業(yè)鏈融資擔保模式就是一種基于農產品種植（養(yǎng)殖）、加工、銷售一體化的金融創(chuàng)新方式。該模式通過農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的信用擔保和動產抵押，以及對貸款的封閉式管理，將產業(yè)鏈核心企業(yè)的信用轉化為上下游成員的融資能力，從而降低金融機構面向農業(yè)貸款的交易成本與風險。

在該模式中，信貸擔保大多是通過政府注資、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)入股的農業(yè)擔保公司進行。四川樂山巨星畜牧投資擔保有限責任公司就是一例，該擔保公司采用“農戶+龍頭企業(yè)+擔保公司+銀行”的“四方合作、封閉運行”運作模式，實現(xiàn)了貸款的發(fā)放和回收封閉運行。（2）[1]又如，四川資陽市于2003年設立資陽市“千萬工程”信用擔保公司，以資陽生豬養(yǎng)殖產業(yè)鏈為依托，由金融機構、擔保公司、飼料企業(yè)、種畜場、合作社、肉食品加工企業(yè)和保險公司共同組成“六方合作+保險”的新型農業(yè)融資模式。[2]

產業(yè)鏈融資擔保也有少數(shù)是通過完全由農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)出資成立、實施商業(yè)化運作的農業(yè)擔保公司進行。如通威農業(yè)融資擔保有限公司是由通威股份有限公司投資9500萬元設立的全資子公司，是四川第一家由民營企業(yè)注資成立的專業(yè)從事農業(yè)融資的擔保公司，主要為產業(yè)鏈下游養(yǎng)殖類客戶提供融資擔保服務。

（三）基于農村互助合作組織的信貸擔保

基于互助合作的農業(yè)信貸擔保是一種自發(fā)秩序而形成的組織創(chuàng)新形式，在許多國家被作為解決農村信貸配給問題、防范信貸風險、提高信貸效率的有效途徑。在我國呈現(xiàn)出農戶聯(lián)保、社區(qū)互助擔保、專業(yè)合作社擔保、農村資金互助組織擔保、貸款擔保協(xié)會擔保等形式。

1.農戶聯(lián)保是農戶在自愿基礎上組成聯(lián)保小組，簽訂聯(lián)保協(xié)議，為獲得生產所需的貸款相互擔保、相互制約，共同承擔連帶保證責任。在我國農村地區(qū)，農村信用社和小額貸款公司已大量開展農戶聯(lián)保貸款業(yè)務。

2.社區(qū)互助擔保是指在一個小的社區(qū)范圍內，成員之間基于經濟或者地緣、血緣等特殊關系，投入一定的資金作為擔?；穑瑸槌蓡T從銀行獲得貸款提供擔保。如福建霞浦縣于2007年成立石湖農業(yè)發(fā)展擔保有限公司，村民每戶入股2000～10000元不等，擔保公司與信用社簽訂合作協(xié)議，為入股的農戶生產經營貸款提供擔保服務。[3]

3.專業(yè)合作社擔保將專業(yè)合作社作為貸款單位，實施整體授信，把對入社農戶的貸款由“零售式”轉為“批發(fā)式”，從而降低直接面對中小農戶的信息不對稱程度和經營成本。[4]如四川大邑縣于2012年由中國民生銀行、木材加工企業(yè)、林業(yè)經濟合作組織、林業(yè)經營者自愿組成林業(yè)商業(yè)合作社，通過該合作社為社員提供貸款擔保，將社員從需要貸款的散戶凝聚成“團購”的集體戶，建立銀行注資、協(xié)會兜底、政府貼息的扶持林業(yè)產業(yè)發(fā)展模式。

4.農村資金互助組織擔保就是先由一定區(qū)域內的村民和小企業(yè)共同出資成立資金互助合作社，然后由合作社將籌集起來的資金入股農村信用社，再以入股資金對合作社成員向農村信用社申請貸款提供擔保，建立一種“農村信用社+資金互助合作社+農戶”的信貸擔保機制，被稱為“股權信貸模式”。[5]

5.貸款擔保協(xié)會擔保一般是由若干農戶本著自愿結合、互惠互利、誠實守信的原則，組建貸款擔保協(xié)會，會員向農村信用社存入一筆擔保保證金，自愿履行擔保協(xié)議職責，擔保協(xié)會為本村農戶借款提供擔保，擔保貸款金額通常為擔保保證金的1～10倍。[6]

（四）引入信托公司的信貸擔保

該模式旨在發(fā)揮信托制度的財產隔離功能，即由農業(yè)經濟合作組織（如專業(yè)合作社）將土地承包經營權等委托給信托公司，由其履行管理職責，將土地出租等的信托收益權作為農村經營主體申請貸款的質押擔保來取得融資。[7]黑龍江肇東市五里明鎮(zhèn)的“五里明模式”，就是引入信托公司的信貸擔保創(chuàng)新模式。即，農戶以土地入股加入合作社，鎮(zhèn)政府將合作社的土地經營權、農機設備收益權以及魚塘承包經營權委托給中糧信托，中糧信托將上述信托收益權質押給龍江銀行，作為合作社的貸款償還擔保，龍江銀行與合作社簽訂貸款協(xié)議并向合作社發(fā)放貸款。

（五）基于中小企業(yè)信用擔保公司的農業(yè)信貸擔保

自從1999年開展中小企業(yè)信用擔保試點以來，中小企業(yè)信用擔保在制度建設、操作運行和管理方式等方面形成了較為完整的體系。該種模式就是借鑒中小企業(yè)信用擔保的經驗和運作模式，將中小企業(yè)信用擔保機構的業(yè)務向農業(yè)擔保延伸。如四川瀘州市于2000年成立了瀘州中小企業(yè)信用擔保有限公司，為了促進現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展，搭建農業(yè)產業(yè)化發(fā)展融資服務平臺，采取“兩塊牌子、一套人馬”的運作方式，成立了瀘州市興瀘農業(yè)融資擔保有限公司，依托瀘州市興瀘融資擔保公司成熟的運營模式和經營策略，開展針對農業(yè)的貸款擔保業(yè)務。[8]

二、農業(yè)信貸擔保服務體系建設面臨的困境

農業(yè)信貸擔保的發(fā)展晚于整個融資擔保行業(yè)，發(fā)展時間較短，積累的經驗不足，已有的相對成熟和成功的模式較少。盡管形式各異的信貸擔保模式在破解農民“貸款難、貸款貴”的問題上取得了一定的成效，但各地擔保機構在業(yè)務拓展過程中仍存在不少困難，農業(yè)信貸擔保服務體系建設仍面臨發(fā)展困境。

（一）擔?；鹋c風險補償?shù)拈L效機制不健全，制約了擔保公司的擔保能力

對于政策性擔保機構而言，其資本金來源以地方財政資金和資產劃入為主，但由于多數(shù)地方政府財政緊張，尤其是在我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，經濟增長速度放緩，財政增收和增加財政支農的難度加大，擔保機構難以持續(xù)、充足和及時地得到擔?；鹧a充，加上農業(yè)擔保機構的風險補償機制不健全，財政資金與擔保公司之間的長效扶持機制尚未形成。由于擔保機構的擔保規(guī)模受注冊資本限制，擔保服務常常出現(xiàn)資金缺口，總量上無法滿足農業(yè)經營主體的融資需求。對于互助性擔保機構而言，其擔保資本金來自于成員的入股。由于成員多來自一個較小的社區(qū)，大多是本身經濟處于劣勢的農戶為取得發(fā)展資金的聯(lián)合，資本金規(guī)模難以壯大，所提供的擔保貸款很難滿足農戶的融資需求。

（二）農業(yè)產業(yè)鏈自身的結構缺陷，加大了信貸擔保的操作風險和道德風險

農業(yè)產業(yè)鏈融資擔保依賴產業(yè)鏈核心企業(yè)的信用，即農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的信用狀況和整體實力，決定了產業(yè)鏈融資的質量和效果。如果龍頭企業(yè)與農戶良性合作，則可以提高產業(yè)鏈成員的信用級別；但一旦農業(yè)龍頭企業(yè)經營惡化，這種風險會擴散到整個產業(yè)鏈，影響產業(yè)鏈融資擔保的可持續(xù)性。[9]我國農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量多，但普遍實力不強。受制于各地農業(yè)產業(yè)化發(fā)展水平及企業(yè)規(guī)模、資本、信用等級等，目前符合銀行擔保貸款的龍頭企業(yè)較少，龍頭企業(yè)擔保額度有限。

另外，在農業(yè)產業(yè)鏈融資擔保模式下，貸款資金封閉運行的特點決定了核心企業(yè)始終處于優(yōu)勢地位，農戶不能實施對貸款資金的支配、監(jiān)督和管理，農戶的貸款履約責任被動地轉為單一的生產或加工責任，不僅使農戶失去了經營自主權和交易對象選擇權，還進一步降低了農戶的談判能力。如果核心企業(yè)出現(xiàn)道德風險，則可以利用價格、交易、賬期方面的優(yōu)勢，通過侵占農戶利益實現(xiàn)短期收益最大化。[10]

（三）農業(yè)信貸擔保業(yè)務品種少，難以滿足農業(yè)經營主體多樣化的資金需求

目前，農業(yè)擔保貸款主要集中于流動資金貸款，貸款期限較短。這主要是因為銀行出于資金安全考慮，對農業(yè)中長期貸款更趨保守和謹慎，使得各類農業(yè)經營主體得到銀行中長期貸款比較困難。據針對北京市農民專業(yè)合作社的調查發(fā)現(xiàn)，農民專業(yè)合作社的資金需求以生產性資金為主，資金需求期限以一到三年為主，但銀行更偏重于流動資金貸款。[11]可見，銀行貸款與農業(yè)資金需求之間存在結構性矛盾，農業(yè)擔保貸款仍不能滿足融資主體資金使用期限多樣化的需求。

另外，大多數(shù)農業(yè)信貸擔保公司的業(yè)務模式單一，尤其是互助合作基礎上的信貸擔保，生產經營的專業(yè)化、規(guī)?；忍攸c，決定了擔保貸款過于集中在農業(yè)生產中的某一行業(yè)。一方面，貸款方向的單一性，無法滿足農業(yè)生產經營多樣化的資金需求；另一方面，由于市場、自然、管理、技術等方面的因素使風險更加集中，一旦發(fā)生代償，極易引發(fā)資金鏈斷裂，將擔保機構推至破產的邊緣。

（四）農戶有效抵押物少與擔保抵押剛性約束的矛盾，導致農業(yè)信貸擔保的覆蓋面有限

目前，農業(yè)信貸擔保機構在提供擔保的過程中一般要求承貸主體提供相應的反擔保。這種反擔保機制設計一定程度上降低了擔保機構的風險，但由于農戶或農村中小企業(yè)所擁有的農村集體土地、房屋、土地承包經營權、建設用地使用權等主要產權歸屬不明、流轉不暢，抵押或質押受到極大的限制。大多數(shù)農戶由于無法提供有效擔保物而被農業(yè)擔保機構拒之門外，這不僅影響了農業(yè)擔保公司擔保作用的發(fā)揮，還使得農業(yè)信貸擔保的實際服務對象有偏離農戶的傾向。[12]據針對福建省近年成立的涉農擔保機構的調查顯示，擔保機構以涉農中小企業(yè)、農業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶為主要服務對象，農業(yè)信貸擔保在解決普通農戶擔保難、增加農戶信貸可得性方面發(fā)揮的作用十分有限，農業(yè)信貸擔保的覆蓋面仍然過窄。[13]

（五）銀行缺乏承擔信貸風險的動力，使擔保機構陷入風險增大與持續(xù)經營困難的“兩難境地”

由于農業(yè)擔保業(yè)務的特殊性，銀行缺乏與擔保機構，尤其是實力較弱的擔保機構合作的動力。目前大多數(shù)農業(yè)擔保業(yè)務發(fā)生在與信用社之間，更多的銀行還沒有把農業(yè)擔保公司納入合作對象，銀行與擔保機構之間并不是平等合作的關系。在擔保業(yè)務合作中，銀行與農業(yè)擔保機構簽訂合作協(xié)議，甚至不是為了做大做強農業(yè)擔保貸款，而僅僅是為了吸收擔保機構的資本金。即使是基于擔保貸款的合作，銀行也通常在合作之前提出前置條件，要求擔保機構按1∶1的比例繳存擔?；?，并只按1∶1的規(guī)模提供貸款擔保，一旦貸款發(fā)生風險，銀行先從擔保公司存在銀行的擔?；鹬锌凼召J款本息，將100%的貸款風險轉給農業(yè)擔保機構；或者直接規(guī)定單筆擔保貸款限額（如浙江臺州三門縣農信社規(guī)定與其合作的扶農擔保公司的最高擔保額僅為20萬元），限制了擔保機構的擔保能力。[14]不僅如此，在當前世界經濟增長乏力、我國經濟下行壓力增大的背景下，不少中小微企業(yè)的經營風險必然向擔保機構轉移和集中，在擔保機構承擔100%貸款風險的情況下，農業(yè)信貸擔保機構遇到了前所未有的風險管控壓力，代償和風險處置可能將成為新常態(tài)，其持續(xù)經營能力受到巨大的挑戰(zhàn)。

此外，銀行放貸支持的重點往往與農業(yè)擔保公司的推薦項目不一致。一些農業(yè)擔保公司愿意扶持的項目，由于用款規(guī)模小、產出周期長、效益不穩(wěn)定等原因，銀行卻不肯放款，使得農業(yè)擔保公司在融資主體與銀行之間處于非常尷尬的境地。[15]可見，在擔保機構與金融機構的合作中，擔保機構基本處于被動地位，既承擔了借款人的市場風險，還要面對金融機構的道德風險。

（六）農業(yè)信貸擔保業(yè)務的定位偏差與同質化競爭，危及擔保機構的存續(xù)發(fā)展

由于資本金來源不同，農業(yè)信貸擔保機構的社會責任存在差別。與互助性和商業(yè)性擔保機構不同的是，政策性農業(yè)擔保機構往往由政府出資組建，必然要承擔一定的社會職能，履行扶農、助農的重任。但絕大多數(shù)政策性農業(yè)擔保機構實行市場化運作，不僅要實現(xiàn)社會效益，還要保證實現(xiàn)一定的經濟效益。為履行其社會職能，政策性農業(yè)擔保機構的擔保費率往往要低于一般商業(yè)擔保。按照財政部相關規(guī)定，擔保費按照不超過銀行貸款利率的50%收取，低于擔保市場收費標準的部分，中央和地方財政給予補貼。但目前政府承諾的保費補貼未能及時足額到位，加上農業(yè)信貸擔保的高風險、高成本和擔保貸款追償困難，政策性擔保機構甚至難以達成有效的收支平衡，面臨難以維持生存的困境。

通常，商業(yè)性擔保機構的擔保費率高于政策性擔保機構，但金融機構很少對擔保貸款給予利率優(yōu)惠，甚至實行利率上浮，再加上一定比例的擔保費，使得借款戶融資成本很高，從而制約了擔保公司的業(yè)務拓展能力。如新希望集團旗下的六合集團，與無棣縣政府共同出資成立和興牧農業(yè)擔保有限公司，為專業(yè)養(yǎng)殖戶提供貸款擔保，其中與六合集團簽約的農戶（合同戶）按照基準利率上浮50%支付貸款利息，非合同戶貸款利率上浮100%，并一次性繳納貸款金額3‰的擔保費。如此高的融資成本使得商業(yè)性農業(yè)擔保機構的市場認可度并不高，和興牧擔保公司在運作中對貸款的擔保杠桿系數(shù)（3）只有3.08，擔保放大倍數(shù)（4）只有0.9，遠遠低于與信用社約定的5倍擔保倍數(shù)。[16]此外，隨著經濟與金融環(huán)境的變化，政策性和商業(yè)性擔保機構的業(yè)務目標與職能定位不斷模糊，部分政策性擔保機構為了追求經濟效益，轉而開展商業(yè)性擔保服務，憑借其政府背景和行政能力，在業(yè)務拓展上比商業(yè)性擔保機構更具競爭力，很大程度上損害了農業(yè)信貸擔保行業(yè)的公平競爭環(huán)境，危及商業(yè)性擔保公司的存續(xù)發(fā)展。[17]

（七）農業(yè)信貸擔保機構之間缺乏有力的聯(lián)系機制與合作平臺，降低了農業(yè)信貸擔保的運作效率

目前，盡管大多數(shù)地區(qū)都嘗試建立了形式各異的農業(yè)信貸擔保機構，但農業(yè)擔保體系松散化、低效化問題仍較為嚴重。尤其是各農業(yè)擔保機構之間缺乏相互支持與協(xié)作，缺乏有力的聯(lián)系機制和合作平臺，使得擔保業(yè)務的集中度較低，不僅無法發(fā)揮整體力量應對借款戶和企業(yè)等方面的要求，導致其在與金融機構進行業(yè)務合作時議價能力弱，也無法發(fā)揮信貸擔保機構上下聯(lián)保的效能，使財政資源無法共享，大大降低了農業(yè)信貸擔保的運作效率。

特別值得一提的是，在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，農業(yè)信貸擔保的區(qū)域分布不均，擔保機構一般設立在縣及其以上地域，甚至一個縣里沒有一家。即使在擁有擔保公司的縣城里，擔保公司的業(yè)務開展也并不理想，這主要是由于這些擔保業(yè)務大多擔保金額小、筆數(shù)多，且大多遠離城鎮(zhèn)，管理成本較高，致使縣以下的農業(yè)擔保需求實際受理率低下的現(xiàn)象普遍存在。

三、農業(yè)信貸擔保服務體系建設的發(fā)展選擇

由于金融生態(tài)與產業(yè)環(huán)境的差異，農業(yè)信貸擔保難以形成一套適于全面推廣的擔保模式。但各地在擔保實踐中仍然需要通過創(chuàng)新體制機制，建設一個能力更強、帶動更廣的農業(yè)信貸擔保服務體系，以促進各類擔保機構形成合力，提升擔保機構的擔保能力和防范風險能力，撬動金融和社會資本投向農業(yè)農村領域，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。

（一）建立農業(yè)擔保資金投入和風險補償?shù)拈L效機制，提高農業(yè)信貸擔保機構的擔保能力

擔?；鸬膩碓春鸵?guī)模是擔保機構存在與發(fā)展的關鍵，建立農業(yè)擔保資金投入的長效機制，是擔保機構存續(xù)發(fā)展的前提。根據財政部、農業(yè)部和銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關于財政支持建立農業(yè)信貸擔保體系的指導意見》，省級財政部門要利用中央財政支持糧食適度規(guī)模經營補貼資金，對省級、市縣級農業(yè)信貸擔保機構進行資本金注入。各地政府在落實這一政策措施時，不僅要在財政預算中明確作為農業(yè)擔?；鸬耐度氡壤?，還需規(guī)定資金投入逐年變動的計算方法和基金使用的權限等，形成政策性擔保機構擔?；鹜度氲拈L效機制。對于政府主導或參與成立的信貸擔保機構，可以采用擔保貼息、以獎代補等方式，鼓勵擔保機構不斷增加注冊資本，并將其上繳的稅費以全額返還的形式增加擔?；?，從而不斷提高農業(yè)擔保機構的擔保能力。

農業(yè)擔保成本高，收益低，風險相對較高，因此沒有一定的風險補償機制難以撬動擔保資源向農業(yè)企業(yè)傾斜。大多數(shù)發(fā)達國家在擔保實踐中都建立了風險損失補償機制，對農業(yè)信貸擔保機構進行再擔保和風險補償。如日本成立了農業(yè)專項風險金補助制度，對各信用保證協(xié)會提交的涉農擔保項目按比例承擔連帶賠償責任。[18]借鑒國際經驗建立科學合理的風險補償機制，一方面，通過設立風險補償基金，確定每年允許擔保機構虧損的最高額度或比例，在額度內由補償基金給予補貼，超過額度虧損部分，由擔保機構自行承擔；另一方面，加快組建省級和中央級再擔保機構，逐步形成中央級擔保機構對省級再擔保機構、省級再擔保機構對地市級擔保的分級再擔保運行模式，從根本上提升農業(yè)信貸擔保機構的擔保能力，為其全面兜底風險發(fā)揮應有的功能和作用。

（二）鼓勵分類設計差異化擔保產品，提升農業(yè)信貸擔保的惠及面和支持效率

為滿足農業(yè)經營主體多樣化、個性化的信貸需求，政府應鼓勵擔保機構根據信貸主體的特點對擔保產品進行分類設計，實施差異化的支持政策。首先，根據農村經濟主體的不同，將信貸擔保分為農戶類貸款、小微企業(yè)類貸款、農業(yè)產業(yè)化類貸款、龍頭企業(yè)類貸款和農村創(chuàng)業(yè)類貸款等五類。在此基礎上，結合農業(yè)生產的特點，可將農戶類貸款細分為從事特色經濟作物種植的農戶，從事糧食作物種植的農戶，從事養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)的農戶，并對創(chuàng)業(yè)類貸款進一步劃分為“初創(chuàng)型”和“成長型”兩類。針對不同類型農戶的特點，根據生產周期的不同靈活設定貸款期限，設計不同類型的擔保產品，并相應規(guī)定不同的信貸流程和費用標準。其次，鼓勵擔保機構根據農業(yè)企業(yè)的信貸需求，結合其發(fā)展階段和前景，為其量身定做信貸擔保產品，提升農業(yè)擔保的運作效果。再次，積極引導農業(yè)信貸擔保機構的擔保范圍，逐漸從流動資金擔保向生產性資金、農業(yè)服務業(yè)等更廣的領域延伸，增大擔保的市場份額和業(yè)務量。

此外，還應通過引導信貸擔保資金的流向，將擔保業(yè)務的展開與貫徹產業(yè)政策和調整農業(yè)產業(yè)結構結合起來。在確定擔保項目和貸款發(fā)放對象的過程中，充分發(fā)揮農業(yè)管理部門的地緣、人緣、技術和信息優(yōu)勢，由農業(yè)管理部門對項目的科技含量、發(fā)展前景和市場風險進行評估，并結合農業(yè)發(fā)展政策導向，向擔保機構推薦符合產業(yè)發(fā)展要求的農業(yè)項目，提高政策支持的效率。

（三）引導探索可行的反擔保途徑，有效破解農戶抵押品不足的困境

如前所述，農業(yè)信貸擔保的反擔保措施受到農戶有效抵押品不足的限制。因此，需積極引導擔保機構探索可行的反擔保途徑，解決農戶因缺乏抵押物而難以獲得擔保貸款的問題，這也是農業(yè)信貸擔保機構的生存活力所在。農業(yè)擔保機構可以根據融資主體的不同因地制宜地嘗試保證、生產機器設備抵押、交通工具抵押、經營權及有價單證質押、存貨質押、法定代表人個人財產抵押、公務員擔保、不動產抵押等反擔保措施。如，北京市農業(yè)融資擔保有限公司通過“大型農機購置融資擔保”金融產品進行反擔保，將貸款購置的農機作為抵押物；重慶農業(yè)擔保有限公司推行的農村“三權”（土地承包經營權、林權和宅基地使用權）抵押融資擔保貸款模式和“四權”（農村三權+生物資產）抵押融資委托貸款模式，值得借鑒和推廣。

（四）健全風險分擔合作機制，改變擔保機構承擔全額風險的弱勢地位

農業(yè)信貸擔保機構作用的發(fā)揮，很大程度上取決于金融機構的認同與合作。建立擔保機構與銀行之間“風險共擔、利益共享”的合作機制，是擔保機構實現(xiàn)有效運營的前提。一方面，對于擔保機構擔保的貸款，政府可以與銀行協(xié)商降低利率水平，并通過財政貼息等方式按比例補償銀行的利息損失。為促進金融機構與擔保機構加強合作，政府還應將政策性貸款貼息資助的農業(yè)項目適度向農業(yè)信貸擔保機構傾斜。另一方面，構筑由政府、擔保機構和銀行三方面共同參與的對話平臺，促進相關利益主體之間的溝通交流。如政府定期組織舉辦“銀擔農”洽談會等。目前，不少地區(qū)正在積極探索信貸擔保風險分擔的新模式。如安徽省從2014年起試點推進“4321”工程，即一旦發(fā)生代償，由承辦的政策性擔保機構承擔40%，安徽省擔保集團承擔30%，銀行承擔20%，地方政府財政承擔10%，從而構筑起更加公平和可持續(xù)的“銀政擔”合作新機制，取得了良好的成效，值得借鑒。

（五）推動擔保業(yè)務結構創(chuàng)新，實現(xiàn)農業(yè)擔保政策內涵與商業(yè)價值的有效平衡

農業(yè)信貸擔保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，需要兼顧各類資本的訴求，充分發(fā)揮各類擔保機構的優(yōu)勢，實現(xiàn)擔保資源和信貸資源的優(yōu)化配置。一方面，對政策性擔保機構擔保業(yè)務的公益性和收益性給予適度的比例設計，通過政策導向與市場化相結合、扶微扶農與創(chuàng)新發(fā)展相結合，實現(xiàn)社會效益與經濟效益的最佳平衡。另一方面，鼓勵擔保機構發(fā)揮業(yè)務特色，分層分類發(fā)展。政策性擔保機構應充分體現(xiàn)政策性的扶持作用，其服務的目標群應該是帶動輻射作用大的科技型、產業(yè)型農業(yè)企業(yè)和合作生產組織，以及服務于新農村建設的基礎設施項目等。其他擔保機構則著眼于農戶與農村中小企業(yè)的貸款擔保上，以避免由于業(yè)務對象重疊而引起的低效競爭。通過科學合理的制度設計，促進政策性擔保機構與商業(yè)性擔保機構職能的有機結合，既體現(xiàn)農業(yè)擔保的政策內涵，也兼顧擔保的商業(yè)價值。

（六）加強擔保機構培訓平臺和人才隊伍建設，提高擔保機構的業(yè)務水平

農業(yè)信貸擔保是個專業(yè)性很強的行業(yè)，涉及的擔保業(yè)務面更廣，擔保主體更為復雜，對人員素質的要求也比較高。近年來，盡管各類農業(yè)信貸擔保機構不斷涌現(xiàn)，但懂農業(yè)、懂金融、懂市場的專業(yè)人才短缺的問題比較突出，機構工作人員大多來自財務或銀行部門，無法及時深入調查和把握企業(yè)、產業(yè)的運行風險，既不利于擔保業(yè)務的拓展，也不利于擔保機構的風險防范。加強擔保機構培訓平臺建設，強化擔保專業(yè)人才培訓，有利于更好地設計和開發(fā)擔保品種，促進擔保業(yè)的理念更新與創(chuàng)新能力的形成，提高擔保機構的業(yè)務水平。農業(yè)信貸擔保的人才隊伍建設要根據不同層級擔保機構的特點和業(yè)務需要，堅持引進與培養(yǎng)相結合的原則。省級機構要重點引進專業(yè)管理人才，開展適合農業(yè)特點和地方產業(yè)發(fā)展要求的信貸擔保產品設計和推廣服務；市縣擔保機構的組織架構和業(yè)務人員組成要接地氣，培養(yǎng)一支沉得下心、深得下身的信貸擔保隊伍。

（七）促進不同農業(yè)擔保機構之間開展合作，推動擔保業(yè)務的綜合效率最大化

受不同生產周期或銷售季節(jié)的影響，業(yè)務對象與擔保品種不同的農業(yè)擔保機構，其信貸主體的融資需求與資金周轉期存在差異，這為農業(yè)信貸擔保機構之間的業(yè)務合作提供了可能。通過促進同一層級的農業(yè)擔保機構之間的聯(lián)合，擔保機構按照各自能力實行比例分保、收益共享和協(xié)同監(jiān)管，不僅能分散單一機構獨自承擔風險的壓力，而且能有效提高擔保基金的利用效率。而不同層級農業(yè)擔保機構之間的聯(lián)合，應由省級擔保機構重點拓展批量業(yè)務，并與市縣擔保機構開展分包、聯(lián)保，充分發(fā)揮擔保體系的綜合優(yōu)勢；市縣農業(yè)擔保機構則應充分發(fā)揮其與農戶距離最近、擔保業(yè)務管控最直接的優(yōu)勢，以此改變縣以下農業(yè)擔保需求難以得到滿足的困境，逐步形成優(yōu)勢互補、上下聯(lián)動、資源共享的合作新機制，為農業(yè)經營主體提供低成本、高效率的擔保服務，推動擔保業(yè)務綜合效率的最大化。

注釋：

（1）以擔?；馂樘K州市農民、農業(yè)企業(yè)、農村合作經濟組織發(fā)展生產所需貸款提供擔保，并對符合該市農業(yè)產業(yè)規(guī)劃和農業(yè)產業(yè)政策的擔保項目給予擔保費用補貼和貸款貼息補貼。

（2）巨星擔保公司在金融機構存入保證金，農戶通過巨星集團引薦或者主動向金融機構提出貸款申請，金融機構向借款人發(fā)放的貸款直接轉入農戶在巨星集團的賬戶，巨星集團向借款農戶供給生豬飼養(yǎng)所需的飼料等，待生豬收購時，巨星集團直接將生豬貨款用于歸還金融機構貸款本息，余下金額返還養(yǎng)殖戶，從而實現(xiàn)了貸款的發(fā)放和回收封閉運行。

（3）擔保杠桿系數(shù)和擔保放大倍數(shù)是衡量擔保公司運作效率的兩個重要指標。擔保杠桿系數(shù)=年內企業(yè)通過擔保獲得的貸款額/擔保資金額。

（4）擔保放大系數(shù)=年末擔保責任余額/擔保資金額。

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（責任編輯 吳曉妹）