■范超群

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推國進家審計職業(yè)化建設(shè)初探

■范超群

【摘要】隨著我國國家法治的日益完善，國家審計逐步走向職業(yè)化道路，審計職業(yè)化建設(shè)是當前中國審計制度改革的重要內(nèi)容，是審計事業(yè)發(fā)展的重要途徑。筆者以推進國家審計職業(yè)化的必要性為出發(fā)點，借鑒美國審計職業(yè)化經(jīng)驗，結(jié)合我國審計職業(yè)化的現(xiàn)狀，從國家審計體制、審計機關(guān)、審計隊伍建設(shè)等方面來闡述如何有效推進國家審計職業(yè)化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】國家審計；職業(yè)化建設(shè)

從2004年《審計署黨組關(guān)于進一步加強審計機關(guān)人才工作的指導意見》提出的“要實行審計職業(yè)準入制度、促進審計隊伍職業(yè)化建設(shè)”，到2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），以及《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號，以下簡稱《意見》）明確提出要“推進審計職業(yè)化建設(shè)”，這充分說明推進審計職業(yè)化建設(shè)是當前我國審計制度改革的重要內(nèi)容，已提上重要議事日程，迫在眉睫。審計隊伍的建設(shè)是國家審計事業(yè)發(fā)展的重中之重，積極推進審計職業(yè)化建設(shè)不僅是提高審計隊伍整體素質(zhì)的重要保障，更將有效服務(wù)于國家治理。

一、推進國家審計職業(yè)化建設(shè)的必要性

所謂國家審計職業(yè)化，即以行使國家審計監(jiān)督權(quán)為專門職業(yè)，并具備獨特的職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位，是一種工作狀態(tài)的制度化、標準化。推進審計職業(yè)化建設(shè)是全面推行依法治國的基本要求，是服務(wù)國家治理的重要途徑，是行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要保障，是現(xiàn)代審計發(fā)展的前進方向。

（一）推進國家審計職業(yè)化是全面推行依法治國的基本要求

在具有中國特色的現(xiàn)代法治社會，審計機關(guān)作為國家利益的“捍衛(wèi)者”、公共資金的“守護者”，需要牢固樹立法治理念和法治思維，嚴格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，維護法律的權(quán)威和尊嚴，這就需要審計機關(guān)完善審計職業(yè)制度，需要審計人員具備良好的職業(yè)操守和專業(yè)能力。因此，嚴格執(zhí)行憲法和法律相關(guān)規(guī)定，推進審計職業(yè)化建設(shè)，是完善社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是有效發(fā)揮審計作用、全面貫徹落實依法治國方針政策的基本要求。

（二）推進國家審計職業(yè)化是服務(wù)于國家治理的重要途徑

國家審計是國家治理的重要組成部分，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計制度的形態(tài)。今后一段時間是國家審計實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，審計機關(guān)和審計人員依法履行審計職責，持續(xù)推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是全面推進依法治國形勢下國家審計的自覺擔當，對今后做好審計工作意義重大，推進審計職業(yè)化建設(shè)是服務(wù)于國家治理的重要途徑。

（三）推進國家審計職業(yè)化是行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要保障

審計在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中處于綜合經(jīng)濟監(jiān)督的地位，不僅對政府部門的財政、財務(wù)活動進行監(jiān)督，而且對整個國民經(jīng)濟的各個環(huán)節(jié)、各個方面進行監(jiān)督。近年來，備受關(guān)注的鐵道部劉志軍案、民航系統(tǒng)李培英案、國家開發(fā)銀行王益案、郵儲銀行陶禮明案等重大案件，都發(fā)端于審計，這也預示著審計在行政權(quán)力的制約和監(jiān)督中發(fā)揮著不可替代的作用。從審計入手不僅可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力出軌，也有利于發(fā)現(xiàn)制度漏洞和體制問題，進而對其進行完善，從源頭上遏制腐敗，打造廉潔政府。然而目前，我國審計機關(guān)尤其是基層審計機關(guān)的審計工作仍然受到地方上的影響，不能夠完全公允、客觀的反映審計事實。實現(xiàn)審計職業(yè)化，能夠?qū)覍徲嫷莫毩⑿酝宫F(xiàn)出來，更能夠有效的制約和監(jiān)督行政權(quán)力運行，推進審計職業(yè)化是行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要保障。

（四）推進國家審計職業(yè)化是現(xiàn)代審計發(fā)展的前進方向

隨著時代的變遷，現(xiàn)代審計不再是單純的傳統(tǒng)方式查賬，而是對會計的結(jié)果的真實性、公允性作出評價，審計技能也從單一化向多元化發(fā)展。新時代是一個“大數(shù)據(jù)”的時代，實現(xiàn)審計職業(yè)化能夠使得現(xiàn)代審計適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟管理需要，促使現(xiàn)代審計向理論化、系統(tǒng)化方向發(fā)展。

二、國家審計職業(yè)化建設(shè)現(xiàn)狀分析

目前，世界上已有160多個國家（地區(qū)）建立了適合自己國情的國家審計體制，主要可以分為四類：立法型、司法型、獨立型和行政型。歐、美等發(fā)達國家的審計體制主要集中在前三類，其國家審計職業(yè)化的進程較快，皆經(jīng)歷了立法、完善法律法規(guī)、加強審計的獨立性與權(quán)威性、嚴格審計執(zhí)業(yè)標準和職業(yè)認證等發(fā)展過程。我國審計職業(yè)化一直在不斷地探索，筆者認為，我們應(yīng)當借鑒國外審計職業(yè)化經(jīng)驗（如美國國家審計職業(yè)化經(jīng)驗），同時準確把握我國審計職業(yè)化的現(xiàn)狀，從而系統(tǒng)、科學地探尋我國審計職業(yè)化建設(shè)的前進方向。

（一）美國國家審計職業(yè)化現(xiàn)狀分析

美國國家審計體制是以立法型為主、行政型為輔的審計體制，從1984年國會頒布《單一審計法》以來，其審計職業(yè)化狀態(tài)已較為完善，其主要特點有：

1.具有較強的獨立性。美國是聯(lián)邦制國家，實行的是立法、行政、司法三權(quán)分立與制衡相結(jié)合的政治制度。審計總署隸屬于立法部門，向國會報告工作。對總統(tǒng)及其下屬的行政部門獨立行使監(jiān)督權(quán)，具有較強的獨立性，并且審計總署的經(jīng)費，由國會單列預算予以保證。

2.審計長職務(wù)權(quán)威性大。審計長的任命是由國會提名、總統(tǒng)確定、參議院選舉、總統(tǒng)正式任命等流程來決定的，任期長達15年，不得隨意罷免，退休后仍領(lǐng)全額薪資，并且審計內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員配置均由審計長自行決定。

3.審計計劃性較強。美國審計總署十分重視審計的計劃性，他們的戰(zhàn)略性審計計劃是一管幾年的計劃，美國審計總署工作量的80%是國會和國會委員會根據(jù)審計戰(zhàn)略計劃要求審計署安排的，其他20%是審計長根據(jù)總體計劃和工作需要決定安排的。

4.審計工作效率高。從上世紀八十年代前后開始，美國審計總署就開始使用計算機輔助審計，至今日，美國國家審計人員已全面掌握了計算機審計，工作效率大大的提高。

5.職業(yè)認證較為嚴格。美國國家審計從業(yè)人員執(zhí)業(yè)后2年內(nèi)必須完成120小時的一系列后續(xù)教育，并統(tǒng)一實施政府會計認證與審計教育認證，且不能通過后續(xù)教育者將失去從業(yè)與晉升資格。

（二）我國國家審計職業(yè)化建設(shè)現(xiàn)狀分析

從1983年成立審計機關(guān)以來，我國國家審計逐步發(fā)展為具有中國特色的審計監(jiān)督制度，從科學理論到審計實踐，我國國家審計職業(yè)化一直在不斷探索中前進，也取得了一定的成果。審計相關(guān)法律法規(guī)在逐步完善，建立了以《審計法》為核心的審計監(jiān)督法律規(guī)范體系，以《審計法》來構(gòu)建我國審計監(jiān)督法律規(guī)范體系的基本框架，以《審計法實施條例》來保障審計法具體施行，以《國家審計基本準則》來規(guī)范審計工作、保證審計質(zhì)量；國家審計的功能從單純的會計賬表分析擴大到現(xiàn)在的績效審計、投資審計、自然資源審計等各個領(lǐng)域的審計；審計監(jiān)督也頗具成效，曝光了大批財經(jīng)問題和經(jīng)濟案件，在保護國有資產(chǎn)，維護國家財經(jīng)紀律，提高國有資產(chǎn)和公共資源的使用效益，保證國家各部門的財政收支等方面做出了重要貢獻。但是與發(fā)達國家相比，我國國家審計職業(yè)化仍處于初級階段，在職業(yè)化進程中遇到了一些阻礙發(fā)展的難題，具體而言，主要存在以下幾個方面的不足：

1.審計職業(yè)制度體系不夠完備。審計職業(yè)制度體系是良好開展審計工作的依據(jù)、保障，從2004年提出“要實行審計職業(yè)準入制度、促進審計隊伍職業(yè)化建設(shè)”至今，我國審計職業(yè)化建設(shè)仍處在初級階段，審計職業(yè)制度體系，如職業(yè)準入制度、職業(yè)退出制度、任職資格管理制度、職業(yè)保障制度、職業(yè)教育培訓體系以及審計人員管理制度等制度還需加以完善。

2.審計監(jiān)督的獨立性難以保證?！秾徲嫹ā芬?guī)定：“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”我國實行的是“雙重領(lǐng)導”行政型審計體制，雖然為我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了重要的作用，但是仍存在一些弊端，尤其是地方審計機關(guān)，人員編制、經(jīng)費來源、福利待遇等，都依附于地方政府和地方財政，審計機關(guān)人員的任免、調(diào)動、獎懲，都取決于地方政府的態(tài)度。地方審計機關(guān)既要履行審計監(jiān)督的職責，又不得不從地方行政機關(guān)角度出發(fā)充分考慮地方政府的利益，嚴重影響了審計機關(guān)依法審計的獨立性和權(quán)威性，增大了審計風險，不利于審計機關(guān)嚴格履行《憲法》和《審計法》賦予的監(jiān)督職責，也不利于審計事業(yè)的健康發(fā)展。

3.審計結(jié)果公開力度不夠?！秾徲嫹ā返谌鶙l規(guī)定：“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果?！钡窃趯嶋H操作中，一般是將審計結(jié)果向政府、人大或組織部報告以及向被審計單位送達審計報告，真正向社會公布的審計結(jié)果極少，這也導致了群眾監(jiān)督的缺失，對審計的權(quán)威性存在影響。

4.審計隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化。審計機關(guān)、尤其是基層，審計人員年齡普遍偏大，年輕審計人員較少，存在嚴重斷層的現(xiàn)象。如某市2014年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市現(xiàn)有審計機關(guān)人員377人，35歲以下人員僅為63人，占總?cè)藬?shù)的16.7%，35～55歲288人，占總?cè)藬?shù)的76.4%，平均年齡為46歲，年齡斷層現(xiàn)象十分明顯。該市審計業(yè)務(wù)骨干大多是八、九十年代進來的，年齡大都集中在50歲上下，往往習慣于傳統(tǒng)的工作方式方法，較難適應(yīng)信息化的現(xiàn)代審計。雖然近年來審計機關(guān)通過考錄等方式注入了一批“新鮮血液”，但是他們的經(jīng)驗不足，仍需要不斷加強學習和實踐，因此，青黃不接的問題較為嚴峻。

5.審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)單一。長期以來，人們的思維定勢認為審計工作是以財會類為基礎(chǔ)，因此基層審計機關(guān)人員大部分都是會計與審計類專業(yè)出身。就某市審計人員來看，雖然90%以上具有大專以上學歷，但是80%以上為財政經(jīng)濟類和會計與審計類專業(yè)，法律、計算機、工民建等專業(yè)類的人員比例只占14%，既具有查核能力，又具備分析能力、協(xié)調(diào)溝通能力、創(chuàng)新能力和管理能力的一專多能的復合型人才更為缺乏，這與現(xiàn)代審計的要求極不相符。

三、如何有效推進國家審計職業(yè)化建設(shè)

筆者認為，推進審計職業(yè)化建設(shè)應(yīng)以《決定》、《意見》和科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平總書記系列重要講話精神，以及劉家義審計長在全國審計工作會議上的講話精神，借鑒發(fā)達國家審計職業(yè)化經(jīng)驗，立足于我國基本國情，從加強審計隊伍職業(yè)化保障、增強審計隊伍職業(yè)意識、提高審計隊伍職業(yè)技能、強化審計職業(yè)化管理等方面入手，創(chuàng)新思維，扎實有效推進我國審計職業(yè)化建設(shè)。

（一）加強審計隊伍職業(yè)化保障

筆者認為，要建立一套完整、公開、透明的審計職業(yè)保障管理體系，從法規(guī)層面明確具體的審計職業(yè)保障，在制度上確保審計職業(yè)化建設(shè)。

1.要在職業(yè)定位上予以明確。審計機關(guān)是《中華人民共和國憲法》中唯一作出具體規(guī)定的行政機關(guān)，明確強調(diào)“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”我們要以今年國家審計署在江蘇、山東、云南、浙江、湖北和湖南等省份進行的條管試點工作為契機，在全國積極推廣試點做法，逐步將人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等各方面從地方人民政府管理中剝離出來，逐步實現(xiàn)審計部門垂直管理以及省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，確保審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，提升審計權(quán)威，保障審計隊伍的職業(yè)地位。

2.要在物質(zhì)經(jīng)費上予以保障。我們可以借鑒美國經(jīng)費單列預算的做法，根據(jù)我國國情，從維護審計人員的職業(yè)利益出發(fā)，因地制宜，根據(jù)不同的審計項目，制定具體的審計經(jīng)費保障制度，為審計工作提供充足的經(jīng)費支撐，切實保障各級審計機關(guān)履行職責所需經(jīng)費，為審計機關(guān)提供相應(yīng)的工作條件，保障審計人員正常的從事審計活動。同時保障審計人員的收入，逐步提高審計人員的工資薪酬，增強審計職業(yè)的吸引力。

3.要在制度體系上予以完善?？梢詤⒄瘴覈ü俾殬I(yè)化的做法，建立完善符合審計工作職業(yè)特點的審計人員管理制度，保障審計人員的職業(yè)權(quán)利，除正常工作變動外，非因法定事由、法定程序，不得對審計人員免職、撤職、辭退和處分；建立健全績效考核制度，以定期考核為主、平時考核為基礎(chǔ)結(jié)合進行，將獎金福利分配與考核結(jié)果掛鉤；積極引進激勵機制，建立以能力及業(yè)績考核為首要條件、“凡晉必考”的職務(wù)晉升制度，發(fā)揮業(yè)績和綜合素質(zhì)在干部晉升中的導向作用；建立以審計業(yè)績?yōu)閰⒖家罁?jù)的教育培訓體系，激勵干部加強學習；建立審計工作責任追究制度，對于審計責任的劃分應(yīng)事前明確，做到“誰審計誰負責”，提高審計人員責任意識，確保審計隊伍高效運作。

（二）增強審計隊伍職業(yè)意識

筆者認為，要不斷加強審計人員的職業(yè)道德教育，主要是增強審計隊伍的“五種”意識。

1.增強審計人員的政治意識。要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，教育引導審計人員在任何情況下都要保持堅定的政治立場和大局意識。

2.增強審計機關(guān)的獨立意識。審計機關(guān)要認真履行《憲法》職責，嚴格依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，以保證審計監(jiān)督的客觀性、公正性、權(quán)威性和有效性。

3.增強審計人員的職業(yè)道德意識。建立一套嚴格的審計人員職業(yè)道德操守，不斷加強審計工作人員的理想信念、愛崗敬業(yè)、艱苦奮斗等職業(yè)道德方面的教育，堅持奉獻精神，鼓勵他們在現(xiàn)有的條件下努力工作。

4.增強審計人員的文明審計意識。深入學習《審計署文明審計暫行辦法》，建立完善嚴密的審計工作紀律，嚴格規(guī)范審計工作人員的言行舉止，切實改進工作作風，堅決防止和克服方法簡單、態(tài)度粗暴等現(xiàn)象。

5.增強審計人員的廉潔意識。嚴格按照中央“八項規(guī)定”和審計“八不準”規(guī)定的要求，不斷加強審計工作人員的廉政意識教育，引導他們自覺依法廉潔從審，培養(yǎng)他們在審計工作中敢于執(zhí)法、敢于碰硬，堅決做國家資產(chǎn)和人民利益的忠誠守護者。

（三）提高審計隊伍職業(yè)技能

筆者認為，審計隊伍職業(yè)技能水平的高低關(guān)乎審計事業(yè)的發(fā)展，影響著審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的最終效果，要提高審計隊伍的職業(yè)技能，應(yīng)從以下幾個方面來抓好：

1.多渠道引進審計專業(yè)人才。一是將公務(wù)員招錄和選調(diào)作為主要渠道。根據(jù)審計事業(yè)發(fā)展的需求，各級審計機關(guān)應(yīng)積極協(xié)調(diào)組織人事部門，有計劃、有目的的招錄、選調(diào)審計、經(jīng)濟、法律、工民建、計算機等專業(yè)的優(yōu)秀大學畢業(yè)生，參照公檢法機關(guān)做法設(shè)置進入審計機關(guān)的資格門檻，加試審計工作必需的專業(yè)知識和技能。二是將聘任制作為輔助手段。目前審計力量不足與審計工作任務(wù)重的矛盾暫時還難以有效解決，審計機關(guān)可采取面向中介組織或者面向社會招聘的辦法，利用社會審計力量參與審計，部分專業(yè)性強的職位可實行聘任制。

2.多方式培養(yǎng)審計優(yōu)秀人才。一是建立常態(tài)化的審計職業(yè)培訓體系，建立終生學習制，增強培訓的針對性和實用性，強化審計案例教學，優(yōu)化人員知識結(jié)構(gòu)，努力提高審計隊伍的研究能力和理論素養(yǎng)，培養(yǎng)復合型的審計人才。二是將審計實踐作為培養(yǎng)審計人才的主要手段，多讓年輕干部參與不同類型的審計，給年輕干部壓擔子、交任務(wù)，激發(fā)其綜合分析、重點突破的能力，讓其在實踐中不斷得到鍛煉培養(yǎng)。三是建立跟班學習制度，選拔年輕優(yōu)秀的審計工作人員到上一級審計機關(guān)進行跟班學習，增強其綜合審計能力。四是堅持“崗位練兵”和以審代訓，推行審計實務(wù)導師制，努力培養(yǎng)一批查核問題能手、分析研究高手、計算機應(yīng)用強手和精通管理的行家里手。

3.多角度創(chuàng)新審計技術(shù)方法。審計人員應(yīng)依托現(xiàn)代信息技術(shù)和方式，創(chuàng)新審計思路，更新審計理念，熟練運用計算機進行輔助審計，深化和探索信息系統(tǒng)審計和聯(lián)網(wǎng)審計，努力構(gòu)建實時監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)控的在線審計系統(tǒng)，努力實現(xiàn)審計業(yè)務(wù)信息化、審計管理數(shù)字化以及審計方式現(xiàn)代化，提升審計綜合能力。

（四）強化審計職業(yè)化管理

筆者認為，應(yīng)從以下幾個方面強化審計職業(yè)化管理：

1.制定長效的審計計劃。古人說，凡事預則立，不預則廢。一個周密的計劃是審計工作的良好開端，我國審計機關(guān)每年都會制定年初計劃，但是相對美國審計機關(guān)來說，缺乏戰(zhàn)略性、宏觀性。我們可借鑒美國的經(jīng)驗做法，立足長遠，因地制宜，制定一管幾年的戰(zhàn)略性審計計劃，減少計劃的隨意性，將長遠計劃和年度計劃相結(jié)合，努力使之科學化、規(guī)范化，使審計工作事半功倍。

2.提高審計工作效率。審計項目的多元化就需要審計機關(guān)能夠抓住項目特點，提高審計工作效率。一是建立審計人才庫，審計署負責人才庫的規(guī)劃、管理，省、市、縣審計機關(guān)逐層推進，將每位審計人員的專業(yè)、職稱、工作年限、主審過的項目類型等詳細情況放入庫中，根據(jù)審計項目安排，從人才庫中抽取審計人員，打破原有行政劃分，整合資源，以資源優(yōu)化組合、優(yōu)勢互補的原則組建審計小組更好地完成審計項目。二是實施“金審工程”，將審計一線打造成一個信息化的審計現(xiàn)場，實現(xiàn)審計數(shù)據(jù)共享、打印機共享、電子數(shù)據(jù)互傳等自動化辦公功能，把單兵分散工作的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬎銠C協(xié)同作戰(zhàn)，提高審計工作效率。

3.推行審計結(jié)果公告制度。首先應(yīng)在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容的前提下，嘗試先在一定范圍內(nèi)采取通報、公示的方式公布審計結(jié)果，逐步擴大公開力度，實現(xiàn)審計公告的常態(tài)化,擴大群眾的知情權(quán)，便于群眾直接參與監(jiān)督；其次，把審計整改作為審計結(jié)果公告的重要內(nèi)容，進一步增強審計整改公告的力度，準確發(fā)表審計整改評價意見，全力推進審計整改工作，提高公眾對審計整改的滿意度。這樣既能夠通過群眾的監(jiān)督督促被審計單位有效及時整改，又能夠使得審計人員更加認真謹慎，審計質(zhì)量得到提高。

4.加大政府績效審計力度。我國的政府績效審計相對滯后，應(yīng)當以財務(wù)審計為依托，圍繞經(jīng)濟性、效率性、效益性三個要素，對政府部門和國有企事業(yè)單位所掌握的人力資源、物力資源、財力資源進行配置、管理和使用，有效利用公共資源，有效提高公共資源配置效率。

參考文獻

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［2］孫德志.重視實務(wù)努力提高審計職業(yè)化水平［J］.中國審計，2006，（6）：58－59.

（作者單位：九江市審計局）