楊國棟

摘要：電子治理的價值觀念源于治理、電子政府和電子民主三個重要概念，它們從不同角度和程度影響了電子治理的概念基礎，共同建構電子治理的核心價值。電子治理的產(chǎn)生和發(fā)展是公共事務的信息技術應用持續(xù)深化的結果和需求，表現(xiàn)為從管理到治理的轉變、從構建電子政府到實施電子治理的演進。電子治理不是一種轉瞬即逝的時尚，而是公共管理的一項長久性事業(yè)；電子治理要實現(xiàn)更好的公共治理，并承擔重塑民主的使命；電子治理在現(xiàn)實中并不存在一個“最佳”模式，但要滿足公民最為迫切的需求，實現(xiàn)對公民的“最佳”承諾；電子治理要通過對民眾生活的嵌入，實現(xiàn)無界限、無差別的治理。

關鍵詞：電子治理；治理；電子政府；電子民主

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0077-09

隨著信息技術的不斷創(chuàng)新和公共治理變革的發(fā)展，有關公共事務的信息技術應用的概念也層出不窮，電子治理具有了完整的價值體系和多元的價值選擇。電子治理概念的提出具有深刻的歷史背景和必然的現(xiàn)實需要，其發(fā)展邏輯是公共事務信息技術應用的持續(xù)深化，表現(xiàn)為從管理到治理的轉變、從構建電子政府到實施電子治理的演進。電子治理的價值理念勾畫了信息網(wǎng)絡社會實現(xiàn)新的公共治理的愿景，但也面臨著日益增加的挑戰(zhàn)。

一、 電子治理的價值選擇

電子治理是基于電子政府、電子民主發(fā)展的一種治理形態(tài)或治理階段，是傳統(tǒng)治理的階段性躍升狀態(tài)。電子治理的理念與公共管理領域的三個概念——治理、電子政府和電子民主——有密切的關聯(lián)。在電子治理的理論發(fā)展中，這三個概念從不同角度和程度影響了電子治理的概念基礎，共同建構了電子治理的核心價值。

現(xiàn)代意義上的治理概念起源于西方。1989年，世界銀行在《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)發(fā)展》中首次提出“治理危機”一詞。此后，隨著公共管理改革的發(fā)展，以公眾為中心成為政府行政改革的邏輯起點，治理被賦予了新的涵義，即推動社會各界的不同力量，多方參與、多元組織參與國家和公共事務管理。治理理念被廣泛運用到管理學、社會學等領域，羅茨曾列舉治理的六種使用方法：作為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡的治理[1]。“治理”概念被以各種方式使用并賦予各種解釋，系統(tǒng)闡釋可將其區(qū)分為兩個層次：一是從管理和技術角度強調治理的形式和方法，包括多樣性的組織架構，發(fā)展的法律政策框架，關注采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，重視利益的調和以及利益關系，采用合作、協(xié)商甚至討價還價等多種方式達成目標；二是從社會和公民的角度強調多中心的共治、治理主體多元化和平等性，關注社會力量的發(fā)揮和公民社會的發(fā)展。

信息技術應用與治理的結合，最早產(chǎn)生的是IT治理的概念。IT治理認為，“IT治理是組織在IT 應用過程中，為鼓勵IT應用的期望行為而明確的決策權歸屬和責任擔當框架”[2]（p.1），信息技術作為組織的重要資源，治理是促進其價值實現(xiàn)的關鍵。IT治理為公共事務的信息技術應用提供了一般性的關注領域和解決方案：IT與業(yè)務緊密融合；有效管理組織的IT資源；IT治理與整體治理相融入；根據(jù)組織環(huán)境、組織目標和管理理念以及組織文化等，設計IT治理方案?；陔娮诱盏腎T治理提供了公共部門信息技術治理的管理和技術層面的價值觀念、方法和形式，但諸如信息技術的成本問題、公民隱私和安全問題、網(wǎng)絡輿情控制和“群體的極化”問題、社會數(shù)字鴻溝和民主數(shù)字鴻溝的擴大以及電子政府有復制傳統(tǒng)政府即延續(xù)其功能狹隘的傾向等，這些隨著公共部門日益增加的挑戰(zhàn)與新的信息技術形式帶來的機遇之間的張力，使公共事務的信息技術突破了政府主體的限制，而政府本身的信息技術應用即電子政務建設也越來越取決于社會、公民等多方面因素的共同作用。治理理念與信息技術的結合日益深入，使IT治理、基于電子政務的IT治理的理念已不能表達新時期的信息技術治理，同時使公共事務的信息技術應用超越了用技術手段重塑政府的政府中心論，將信息技術治理的主體和責任擴展到包括政府、市場、非政府組織、社團，以及由于信息網(wǎng)絡環(huán)境和社交網(wǎng)絡產(chǎn)生的新的網(wǎng)絡社群組織等在內的多元化主體。

對于電子政府，盡管曾出現(xiàn)過技術主導論或技術統(tǒng)治論的觀點，但許多學者很早就指出這不是一個技術問題，而是一個復雜的綜合性問題，更多的是個政治和管理的問題。電子政務本身包括工具理性與價值理性兩部分，其應然關系是工具理性必須為價值理性服務，歸屬于價值理性[3]。公共管理對于電子政府價值理性的承認大多集中于兩方面。一是改進政府的運作、提升公共服務、推動公共行政改革，這些解釋如“電子政府將改變政府內部的運轉過程，電子政府還是決策過程的輔助工具”[4]（p.1）；電子政府將帶來“監(jiān)督角色的修正、等級關系的轉型以及在文化的深層次上，權威結構和體制本質上的現(xiàn)代化”[5]（p.139）。二是促進公民參與、實現(xiàn)更好的民主，諸如“信息的即索即得能創(chuàng)造出更深層次的民主”[6]，“電子政府不僅將改變大多數(shù)公共服務的提供方式，而且還將改變政府與公民之間的基本關系”[7]（p.211）。電子政府的價值體系是政治價值與管理價值的結合，但由于受政府組織的特性和現(xiàn)實條件的制約，電子政府仍主要關注行政績效的改進和公共服務的改善，民主和參與一般居于次要地位。因此，盡管也提倡公民價值，但對于電子治理，電子政府提供的是一種凸顯管理主義的價值趨向。

電子民主幾乎是與電子政府同時產(chǎn)生的概念，一般被認為是運用現(xiàn)代信息和通訊技術改進民主運作、增進公民參與、完善民主治理的民主過程或民主形式，很多學者將其與電子政府、電子社會共同視為互聯(lián)網(wǎng)政治的應用領域。事實上，電子民主與電子政府之間有很多交叉域。由于行政民主是電子政府蘊含的施政理念，發(fā)展電子民主、擴大公民參與一直是電子政務實施的重要目標。有學者將電子民主視為電子政府發(fā)展的最終階段，如維斯卡特模型將電子政府的發(fā)展劃分為政府網(wǎng)站的建立、提供信息、互動、交易、數(shù)字化民主和參與式政府五個階段[8]。在過去十余年間，通過在可用性和易用性政策和工具上的投資，以及在網(wǎng)站的信息豐富程度、在線交易和政務網(wǎng)絡上的投入，政府已變得更容易接近了，電子政府之于民主的意義得到了初步證明?？傮w而言，公共管理中電子民主的潛力，如公民和公民社會參與、公眾咨詢和政治表達等，尚未得到充分挖掘。“民主本身可看做是一種治理手段，而治理的最終目標也是實現(xiàn)民主愿景”，“電子民主與電子治理兩個關鍵詞的共性在于它們是公共管理領域經(jīng)典問題在政府步入信息時代后的全新解讀”[9]（p.157）。隨著信息技術的進步和治理的發(fā)展，“人們對于技術的引入寄予了公平、民主等更為本質的、比技術價值更高層面的價值期待”[10]。在電子治理的理念中融入電子民主的價值，將更凸顯民主在公共事務的信息技術應用的價值與現(xiàn)實意義。

電子治理價值觀念的三大來源——治理、電子政府和電子民主——都對電子治理的價值產(chǎn)生重要影響：電子政府提供了電子治理的價值基礎；電子民主賦予了電子治理以重塑信息社會的民主治理和公民權利的價值期待；治理給予了電子治理更廣泛的應用領域，使電子治理可以涵蓋信息時代政府在信息網(wǎng)絡治理、公共管理、公共服務、民主建設和社會發(fā)展等諸多領域面臨的機遇和挑戰(zhàn)，同時支持以社會或公民為中心的公共管理體系的可能。在治理、電子政府和電子民主價值的融合與互動中，電子治理將具有多層次、綜合性的價值體系：復興民主治理的理想；提倡多主體的合作共治；建立以社會或公民為中心的公共管理體系；鼓勵協(xié)商和公共參與，增進社會和公民對公共政策的影響；提升管理和技術方面的能力，塑造高質量低成本的政府運作；變革公共行政的體制與文化，增進政府的責任、透明度和信任度；注重公民利益，提升和改善公共服務；等等。

電子治理具有開放性和包容性的特點，“兼具分權化、民主化和電子化屬性”[11]。也就是說，電子治理不是一個孤立的理論和實踐，在治理、電子政府、電子民主的概念之間，電子治理與它們的相互關系形成了一個重要程度可變的配置和臨時安排。在一些情況下，無論是在治理、電子政府和電子民主之間，還是在政治、管理和社會的價值關系之中，其某一方面的重要性可能超過其他，但這種變動不應被看做電子治理價值選擇的危機，而應被當成一個現(xiàn)實的機會加以利用，從而做出基于具體情境的理性選擇。在價值的選擇中，電子治理面臨著發(fā)展的機遇，同時也必將面臨諸多的矛盾，如民主與有效、工具與價值、行政與政治、政府與社會、公共利益與公民利益等。在這些相互關聯(lián)卻也潛在著沖突的選項之間，電子治理需要以包容的態(tài)度和平衡的策略去利用多領域的理論成果，整合多個主體和利益群體的意見，在推動自身漸進性發(fā)展的同時堅持正確的價值導向。

二、 電子治理的發(fā)展邏輯

電子治理是公共事務的信息技術應用日益深入的必然結果，也是普遍性應用治理理念的一個現(xiàn)實領域和實踐，反映了信息技術理念從管理到治理的轉變，呈現(xiàn)出從構建電子政府到實施電子治理的演進邏輯。這一過程也是電子治理面臨新挑戰(zhàn)并在其中不斷建構自身，與相關領域如信息技術進步、國家政策回應、社會趨勢變化和公共管理調整等多重互動的實踐進程。

（一）公共事務的信息技術應用：從管理到治理

目前對電子治理的界定存在幾種誤解：一是從電子政府的角度，認為電子治理是電子政府的一個同義詞或替代性的概念；二是從治理的角度，將電子治理視為治理的一項內容或實現(xiàn)治理的途徑和方法；三是將電子治理視為電子政府本身的治理。這些觀點夸大了電子治理某一方面的特征，缺乏對電子治理整體上的把握。

電子治理是信息技術應用在公共事務管理和治理中持續(xù)演進的結果。公共事務的信息技術應用最早采用的是辦公自動化形式，那時信息技術只是單純作為提升效率的工具。隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應用，新的技術形式創(chuàng)造了新的政務形式，電子政府成為改善行政績效和推進變革的重要途徑。在電子政府發(fā)展早期，它主要是新公共管理運動的一個組成部分，是政府改革計劃的一項內容。隨著信息網(wǎng)絡泛在性的增強，互聯(lián)網(wǎng)特有的屬性和作用逐漸顯現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)可以成為提高政務透明度、擴大參與、增進政府責任和回應性的重要手段，自此技術主導論和技術統(tǒng)治論的電子政府觀點逐漸褪色，取而代之的是更為綜合的觀點，社會和公民開始對電子政府寄予更高期望，政府也將電子政府視為政府改革的象征和重塑政府的手段。電子政府對政府行政和服務提供的改進以及對于經(jīng)濟社會發(fā)展的支持受到了人們的廣泛關注，同時由于傳統(tǒng)政府組織結構并不適合電子政府的結構和需求以及發(fā)展中遇到的誤解與偏離，電子政府的發(fā)展面臨日益增多的問題，如信息孤島的出現(xiàn)、信息共享和業(yè)務協(xié)同的困難、重建設輕應用和重形式輕內容等。這些問題使矛盾聚焦于電子政府自身的建設與管理以及政府改革的滯后，包括各自為政、部門利益、項目的高失敗率以及公共參與的不足、市場資源的利用效率低下、較少關注公民利益的導向，由此導致傳統(tǒng)的以政府為中心的信息技術管理遭遇重重困境，亟需理念的更新。

治理理念引入公共事務的信息技術應用最早產(chǎn)生電子政務治理的概念以及有關電子政務發(fā)展路徑和項目建設中IT治理模型的研究。電子政務治理只是在電子治理還未成為一個明確的概念之前的模糊性使用，基于電子政務的IT治理研究是從管理學、經(jīng)濟學角度進行的分析，關注的是實施的層面和項目建設。之后，有學者進一步將治理的相關理念、結構和機制作為影響電子政務治理績效的關鍵因素，與此同時的實踐也證明治理對于公共事務的信息技術應用的擴展與深化具有重要的意義，這是公共事務的信息技術應用從管理到治理轉變的重要一步，此后電子治理不再被視為電子政府的又一種“時尚”的表述，而成為一個規(guī)范性概念。一方面，大多數(shù)學者認識到，電子治理應當與電子政府有所不同，電子治理不僅包含政府層面的電子政務，還應擴展到政府和企業(yè)之間、政府和公眾之間等環(huán)節(jié)上的公共治理范疇。另一方面，治理的基本理念和通用框架，如多元化主體、合作共治、注重整體結構的安排、強調利益調和與協(xié)商合作等，日益深入地影響公共事務的信息技術應用?？梢姡娮又卫硎菤v史發(fā)展的結果，反映了人們對公共事務信息技術應用的認識深化和范圍拓展。

（二）從構建電子政府到實施電子治理的演進

盡管電子治理并不等同于電子政府，但在電子治理理念的三大來源中，電子政府與電子治理的關系最密切。自1999年美國聯(lián)邦政府提出“國家績效評估”、發(fā)展電子政府以來，電子政府就成為各國政府信息技術應用的一個主導性的理念和實施綱領。盡管近些年新一代移動通信技術、云計算、超高速寬帶網(wǎng)絡、物聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等新技術、新產(chǎn)業(yè)、新應用不斷涌現(xiàn)，一些“時髦”的用語如“移動政府”、“云政府”、“智慧政府”也相繼出現(xiàn)，但信息技術產(chǎn)業(yè)界有給技術“反復標簽化”（Re-labeling）的習慣[12]（p.115），這些概念并沒有超出電子政府的理論范疇。

電子治理的出現(xiàn)超越了“傳統(tǒng)”電子政府的理論，推動公共事務的信息技術應用由構建電子政府、建設電子政務到實施電子治理演進。首先，電子治理的出現(xiàn)表明，作為單一主體的政府，即使引入最先進的信息技術，在公共過程中仍面臨著能力、資源以及合法性等多個方面的危機，需要構建多元的治理主體間彼此合作而形成的協(xié)作網(wǎng)絡。在這一意義上，“‘電子治理’是電子政務從‘工具手段’技術層面到‘融入治理’管理層面的定位轉變，也是全世界對電子政務發(fā)展的新趨勢”[13]。其次，電子治理的研究范疇具有從電子政府、電子服務轉向整合、互動治理、電子參與和電子民主的開拓性。電子治理將公共事務的信息技術應用視角延伸到更廣闊的社會，反映了政府與社會之間新的關系模式的建構，也增強了電子政府、電子社會、電子民主等各個領域之間的關聯(lián)和融合，超出了政府主體的限制，適用于信息社會的“善治”理想。再次，電子治理適應了治理理念對于當今政治和公共管理領域的概念和實踐的深刻影響，也與各國建立國家治理體系、實施政府治理的實踐追求相一致，為信息技術在國家治理、政府治理、社會治理中的角色和作用的定位提供了理論和實踐的基礎。最后，電子治理賦予民主以更重要的價值意義，代表了信息網(wǎng)絡時代塑造新的民主治理的時代趨勢?！皬碾娮诱瞻l(fā)展到電子治理，關鍵是實現(xiàn)公民參與方式的轉變和參與程度的不斷深入”[14]，電子治理模式下公民的直接參與和自主創(chuàng)制成為一個主流趨勢，這是民主進程的必然。

從構建電子政府到實施電子治理的演進意味著在有關公共事務的信息技術應用領域，電子治理將取代電子政府成為一個引領性的概念和綱領，但這并不意味著對電子政府的替代。一方面，就目前的發(fā)展情況看，對大多數(shù)國家而言，社會主導即由公眾發(fā)起并通過輿論推動直至政府參與和處置的電子治理并不占主導性的地位，電子參與公眾主體規(guī)模發(fā)展、各類參與主體的行為規(guī)范供應仍依賴于政府解決。因此，“在當前信息社會的發(fā)展過程中，兩者面臨的問題有很多都是重疊的，一些基本問題的解決實際上是互為因果的”[15]。另一方面，電子治理與電子政府是兩個不同的概念，它們無論在理念還是在對象、范圍上都存在一定的差別。如果說電子政府主要集中于政府、政府管理和政府服務范圍內的虛擬政府形式及其活動，那么電子治理就是更廣泛地應用于政治、社會群體相互間關系領域的虛擬政治—社會結構及其相關關系方式，這種結構在不同的情況、條件和應用中會呈現(xiàn)不同的形式、具有不同的價值和功能。盡管從電子政府到電子治理的演變是公共事務的信息技術應用的必然趨勢，但電子政府作為“政府的一項永久性承諾”以及“對政府所要提供服務的一種最為行之有效的實現(xiàn)”將繼續(xù)存在并具有重要的價值。

（三）電子治理的挑戰(zhàn)

在治理實踐快速發(fā)展、信息技術不斷創(chuàng)新以及電子政府、電子社會發(fā)展創(chuàng)設條件的背景下，電子治理的發(fā)展具備了良好基礎。但“信息政體同樣表現(xiàn)為政治妥協(xié)和政策不確定的競技場”[16]（p.170），電子治理仍然受到現(xiàn)實公民需求、社會結構、官僚體制的分裂與保守、利益沖突、輿論導向和政黨政治等因素的限制，同時面臨著與它相關的各個領域即治理、電子政府、電子民主進行互動和融合的難題。這些困難和難題表現(xiàn)為實踐中的現(xiàn)實矛盾，也體現(xiàn)為潛存于政府、社會和公民中的理念和觀點，進而對它形成了雙重挑戰(zhàn)。

第一，電子治理發(fā)展的現(xiàn)實矛盾和問題。首先，技術以及技術推動的社會變革往往需要經(jīng)歷一個分階段發(fā)展的過程，這個過程更像是多股變革流的融合，人們從認識變革到研究對策需要一定的時間。電子治理需要政府、社會和廣泛的公民群體的協(xié)同與合作，涉及他們之間關系包括利益關系的調和，因而盡管信息技術產(chǎn)業(yè)家和學者們躊躇滿志、充滿信心，但實施良好的電子治理既不容易也無法速成。其次，電子治理作為一種基于信息技術的公共治理變革努力，同樣受一般的組織慣性和政府組織特性的制約。就公共組織的主體政府而言，仍未做好迎接電子治理變革機遇的準備，“公共行政以功能狹隘而聞名……有響應公民的需求時并不整合開通跨部門服務的趨勢”；這種功能狹隘的原因本質上與“極度根深蒂固、牢不可破的習俗和文化”相關，還與整合不同機構、部門和辦公室的可能不是以計算機為基礎的操作程序和信息系統(tǒng)的固有困難相關[17]。電子治理面臨著現(xiàn)有行政文化、社會文化和公民文化的挑戰(zhàn)，只要電子治理的理念與公共組織和社會的文化不適應，電子治理的發(fā)展就缺乏持久的動力。最后，電子治理與治理的緊密關聯(lián)意味著其不僅要面臨數(shù)字鴻溝的挑戰(zhàn)，同時還面臨治理鴻溝的挑戰(zhàn)。一方面，電子治理蘊含的社會主體、多方參與、多元組織的理念對社會和公民的信息素養(yǎng)和能力提出了更高要求，地區(qū)和群體的差異問題將更加凸顯。另一方面，治理鴻溝的存在，社會主體的“治理”素質和能力以及對公共治理的參與程度的差距，將構成電子治理尤其是對于需要政府、社會和公民協(xié)商合作的公共事務治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

第二，政府、社會和公民對電子治理的觀點。盡管政府不是電子治理的唯一或主導性的治理主體，但目前電子治理的發(fā)展仍然依靠政府推動，其發(fā)展受制于政府的支持。對于電子治理，政府管理中消極和積極的因素并存。一方面，官僚制度的內在邏輯與信息技術的進步邏輯存在潛在的沖突，“技術導向實際上仍是公共政策設計尤其是微觀治理創(chuàng)新中的潛在邏輯”[18]，很多管理者不把互聯(lián)網(wǎng)當作重要的優(yōu)先考慮的事或能振興公共部門的手段，對信息技術產(chǎn)業(yè)界往往表現(xiàn)出“漫不經(jīng)心”的態(tài)度[19]（p.3）。由于政府對電子治理的理解很多是從電子政府而來，很多管理者對電子政府與電子治理的概念混淆不清。另一方面，一些管理者對電子治理的總體態(tài)度是積極的，“官僚們相信互聯(lián)網(wǎng)促進了服務傳遞、績效水平和效率。他們對安全和隱私也有少許顧慮，但是比一般大眾對于此問題顯得更有信心”[20]（p.35）?？傮w而言，對技術持積極的個人偏好還無法為技術變遷提供足夠的動力，電子治理仍受官僚政治的邏輯、預算資源、利益沖突等因素的限制，在克服這些限制前政府認識到電子治理的全部潛力是很困難的。

電子治理具有明顯的社會性，既是服務于社會的行為，也需要全社會的共同參與。與云政府、智慧政府、大數(shù)據(jù)等術語相比，電子治理并不具備很強的技術色彩，因而它本身并不是一個能夠快速創(chuàng)造信息技術和信息產(chǎn)品市場的領域。因此，技術市場、資本市場對于電子治理的投入仍存在不確定的因素。社會和公民參與電子治理一般有兩種方式。一種是通過網(wǎng)絡空間或公民團體，由公眾發(fā)起并通過輿論推動直至政府參與的電子治理。盡管通過治理和電子民主的實踐，社會主體意識和作用已得到長足發(fā)展，但截至目前基于公眾發(fā)動的治理行為主要是個人行為，缺乏有效的組織運作，即電子治理的社會主體缺乏有序的組織力量。因此，電子治理中的社會主體的社會關系屬性和組織秩序仍需外力催化。另一種是通過公民社會，實現(xiàn)自主性的電子治理。公民社會是文明發(fā)展的一部分，它提供了參與社會生活的一種空間[21]（pp.319-332）?！疤貏e有必要使公民認識到他們所擁有的權利，承擔與這種權利相對應的責任，以此保證他們被賦予的民主社會的社區(qū)生活”[22]。自主性的電子治理需要公民社會的成熟和民眾治理自主性的成長，與一個國家的行政文化、互聯(lián)網(wǎng)與公民的接入程度以及信息技術對于公共治理的嵌入息息相關，這在不同國家、地區(qū)之間還存在較大的差距。

三、 電子治理的發(fā)展趨勢

查爾斯·J·?？怂购托荨·米勒說過：“作為一個可以接受的治理模式，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)死亡?！盵23]（p.3）我們正處于一個信息網(wǎng)絡社會和治理的時代，無數(shù)技術的、管理的、信息的和社會的革命共同決定了變遷的程度，電子治理在這過程中扮演何種角色以及它自身的前景是一個必須面對的問題。盡管目前對新出現(xiàn)的電子治理的全景還沒有針對官僚政治改革和民主的經(jīng)驗分析，但用概念的、抽象的、邏輯的工具分析仍可呈現(xiàn)由思辨層面的說服力形成的導向性。

（一）電子治理是一個“流行”的概念嗎

有關公共事務的信息技術應用概念層出不窮，“雖然時髦的概念蘊含簡潔明快的智力美感，但有適應性和真實性之分”[24]。一方面，在政治和公共管理的發(fā)展中，作為與統(tǒng)治、管理并列的概念，治理已經(jīng)成為基礎性的概念。另一方面，在技術的歷史上，有關技術與政治、社會的關系的討論是一個久遠的話題，對于今天而言也許不同的是，“信息技術已經(jīng)成為本來意義上的‘主導技術’”。L·弗洛里迪曾說：“信息和計算機的概念、方法、技術和理論已經(jīng)成為強大的‘解釋學裝置’（Hermeneutic Devices）的隱喻，通過它便可解釋世界， 它們已經(jīng)形成一種元學科， 具有統(tǒng)一的語言?！盵25]也許這種理解過于夸大，但它至少反映了在另一種具有主導性的技術未出現(xiàn)前，有關信息技術的理論與實踐將繼續(xù)成為我們時代的主題，而即使出現(xiàn)另一種革命性的技術，信息技術也必將與人們的存在方式、工作方式、交往方式日益緊密地聯(lián)系在一起，繼續(xù)在“退隱”的背景下發(fā)揮無所不在的作用。正如尼葛洛龐帝所指出，隨著退隱到我們生活中的大部分要素之中，未來的電腦將是單調而無法識別的：“電腦將是我們日常生活中到處存在但卻是無形的一部分，我們住在電腦里，穿戴著電腦，甚至食用電腦?！盵26]（p.69）當治理構成政治和公共管理領域的基礎性概念，當公共領域的信息技術應用成為我們長期探討的主題，電子治理的生命力是不言而喻的，它注定不是一個轉瞬即逝的管理時尚，也許“公共管理運動已經(jīng)死亡，而數(shù)字化時代的治理將基業(yè)常青”[27]。

（二）電子治理的使命是什么

目前主流學術觀點已將電子治理視為新的治理形式或實施治理的重要途徑，這就包含了重塑和創(chuàng)造新的治理的隱喻，也賦予了信息技術變革政府以及政府與社會關系的使命和任務。但在實踐中，由于公共部門充分利用已成熟的技術的能力受限制是世界普遍的現(xiàn)象，缺乏對技術更廣含義上的理解限制了公共部門創(chuàng)新和創(chuàng)造新管理模式的機會。在很多情況下，政府強調電子治理的技術統(tǒng)治論和官僚化服務導向，而不是草根階層提高自身力量的工具。這一問題的出現(xiàn)表明電子治理仍有相當長的一段路要走，也揭示了權力、制度和文化在電子治理中的重要作用，電子治理必定要將技術與政治、制度和文化的問題結合起來。電子治理與民主的關聯(lián)使它能否承擔重塑民主的使命也成為一個問題。米拉科維奇提出，信息和通信技術主要通過增強民主來改變政治體制。盡管互聯(lián)網(wǎng)強調溝通、分權、信息及專業(yè)化有改變公民與政府互動方式的潛力[28]（p.23），但“民主只有當共同關注和思考的機制存在的情況下才能通過更多的聲音來充實”[29]（p.159），而電子治理的互動式民主或者參與的民主幾乎都不在服務提供領域提供外部支持。除了不被重視的公民認同，社會上不存在一個迫使公共部門將互聯(lián)網(wǎng)作為一個指導民主的工具加以利用的組織良好的公民團隊。換句話說，電子治理對于民主的愿景，即使外部的支持力量也是微弱的，同樣面臨著在效率與民主之間的抉擇。電子治理給政府帶來平衡其行政價

值觀（諸如效率和專業(yè)水平） 和政治價值觀（如公民參與和民主）的挑戰(zhàn)[30]，而沒有效率民主就不可能延續(xù)。如何更負責任地運用民主治理的工具，在分權自治、民主參與及控制協(xié)調之間實現(xiàn)平衡，都是電子治理要面對的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，將電子治理當作必要的妥協(xié)或積極的行動，這是衡量是否正確把握了電子治理的治理變革主客體關系的兩種認識形態(tài)，我們需要后一種認識。

（三）電子治理是否存在一個“最佳”模式

首先，源于信息技術的本質，電子治理是否存在一個技術導向的科學模式。事實上，在一個具有驚人復雜程度的世界中，技術總是模糊的?！霸诩夹g現(xiàn)實的建構中，并無純粹合理的科學秩序之類的東西存在；技術合理性的進程就是政治的進程。”[31]（pp.131-154）信息技術具有與生俱來的政治性，這種政治性意味著并不存在完全的技術理性的合理模式。其次，基于西方發(fā)達國家的實踐，電子治理是否存在一個普適模式。“在理論中可能是真實的東西，也許并不適用于實踐?！盵32]（p.26）電子治理作為一種理念或戰(zhàn)略選擇，其最初來自并最終導向電子政府和國家治理的實踐，而這兩者都透露出不同國情下的差異性選擇。西方的電子治理將多中心和網(wǎng)絡化比作是信息網(wǎng)絡社會治理的同一，通常基于美國或西歐的社會形態(tài)和價值觀。但在人類歷史上，從未出現(xiàn)也不會出現(xiàn)一個放之四海而皆準的治理模式，更不會出現(xiàn)一個一勞永逸的治理模式。電子治理是一種時代性、世界性的潮流，一些發(fā)達國家的電子治理現(xiàn)在較為領先和成功，但并不代表它就是唯一的成功模本，而只是作為一項啟發(fā)性的工具。最后，電子治理必定是多元化的。一方面，治理本質上就是多元化的。另一方面，事物發(fā)展的復雜性，也使得電子治理在保持本質屬性和追求的前提下，必然會有國家特色和地區(qū)特點。盡管存在一種流行的傾向，習慣于假設有一種無論是想象中抑或是實踐中的“最佳”模式的存在，但電子治理具有許多不同的成功形式是可能的，而每一種模式都會有其各自的優(yōu)先考慮、成本、收益和結果。

真正重要的是，在各自的政治經(jīng)濟體制和行政生態(tài)環(huán)境下，我們如何通過電子治理來滿足公民最為迫切的需求，實現(xiàn)對公民的“最佳”承諾。

（四）電子治理的邊界在哪里

由于諸多經(jīng)濟、政治、社會、技術和文化的原因，在信息網(wǎng)絡社會中“數(shù)字鴻溝”將廣泛存在并繼續(xù)阻礙電子治理的發(fā)展。一方面是我們的生活中仍有大量的群體幾乎不使用互聯(lián)網(wǎng)（這些人群處在數(shù)字世界之外并且沒有意愿獲得電子鏈接），還有更多的人對于互聯(lián)網(wǎng)僅是商業(yè)的或娛樂化的應用。另一方面，對于電子治理，很多公眾傾向于持消極或不確定的觀點，在電子治理的不同領域之間公民的態(tài)度也有重大差異，許多公民只對與他們發(fā)生切實利益的領域感興趣。大量不使用互聯(lián)網(wǎng)和消極使用互聯(lián)網(wǎng)的公民在經(jīng)濟、社會和政治層次上對電子治理不利，這限制了電子治理的空間，也加劇了國家現(xiàn)存的階層劃分。電子治理是否只存在于使用互聯(lián)網(wǎng)并積極介入公共事務的公民中？因為人們對于電子治理寄予了公平、民主等更為本質的價值期待，電子治理的邊界就必定不存在于信息窮人與信息富人之間。在電子治理推進過程中，應注重民眾治理的自主性、對民眾生活的嵌入和民眾電子治理生活方式的塑造。如果電子治理的實踐不能深入人們的日常生活，引發(fā)人們對自身命運和具體生活狀態(tài)的深入思考，對電子治理的追求不能轉化成人們具體的自我要求和奮斗目標，那么再費力的倡導和呼吁都不可能深入人心。

同時也要認識到，民眾不可能對所有事物都有較高的關注和利用，由此電子治理的無形泛在要以合適的生活機制體現(xiàn)出來，無處不在的接入端口要實現(xiàn)對公眾工作、生活、消費、休閑等現(xiàn)實表現(xiàn)、偏好趨勢和變遷的適應，以實現(xiàn)無界限、無差別的電子治理。

四、 結語

電子治理的價值來源及其發(fā)展邏輯展示了其理念的包容性和實踐的先進性，其未來趨勢則預示了其長久的生命力和廣泛的適用性。電子治理正在成為信息技術驅動的公共治理變革的行動綱領，并將成為信息網(wǎng)絡社會政府與社會、公民合作型治理的基本形式。目前，有關這一概念的討論還過于紛亂和模糊，給人們的認知和公共管理者、社會和公民的合作實踐帶來了困難。由于“基于技術變化的性質和前進步伐，信息通訊技術戰(zhàn)略、工具和創(chuàng)新應用將繼續(xù)影響治理的信息環(huán)境”[33]，在信息技術進步、社會趨勢變化、公眾需求滿足和公共管理改革之間產(chǎn)生的互動將繼續(xù)為電子治理的研究和實踐提供一個動態(tài)的領域，關于電子治理與國家治理、電子治理與智慧城市、電子治理與互聯(lián)網(wǎng)+等新議題的不斷出現(xiàn)將持續(xù)為電子治理提供新的課題。因此，這一領域對于學術研究和政府創(chuàng)新來說都將是一片沃土，還有待各個領域的學者們和公共管理者進行更廣泛深入的探討。

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