盧洪友++劉丹

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，中國農(nóng)村社會保障的內(nèi)容不斷充實(shí)，受益范圍逐漸擴(kuò)大，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，責(zé)任主體更加清晰，但仍存在制度發(fā)展不均、受益范圍有待拓寬、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明確等問題。在當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革背景下，應(yīng)從供給側(cè)完善農(nóng)村社會保障及相關(guān)財政政策制度設(shè)計；從需求側(cè)增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)村人力資本；從生產(chǎn)效率角度，增強(qiáng)信息對稱性，多元化供給主體，加強(qiáng)地區(qū)間社會保障資源的共享和利用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障；發(fā)展困境；對策

中圖分類號：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0067-04

隨著中國財政由生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，居民的社會福利水平大幅提升，但農(nóng)村社會保障等基本公共服務(wù)的總體供給水平和均等化水平仍然較低①，農(nóng)民日益增長的生命健康權(quán)利訴求同相對滯后的農(nóng)村社會保障發(fā)展的矛盾日益凸顯。作為國家現(xiàn)代化治理體系的重要內(nèi)容，農(nóng)村社會保障制度亟待完善。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，對農(nóng)村社會保障制度的研究大多按照時間和路徑邏輯進(jìn)行，維度略顯單一。為構(gòu)建考察中國農(nóng)村社會保障制度的立體框架，本文在借鑒楊斌和徐敬凱運(yùn)用的“三體系”分析框架的基礎(chǔ)上②，選擇了保障內(nèi)容、受益群體和責(zé)任主體三個維度來闡釋中國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀，在分析發(fā)展困境的基礎(chǔ)上提出對策建議。

一、中國農(nóng)村社會保障的三維發(fā)展現(xiàn)狀

1.農(nóng)村社會保障內(nèi)容的發(fā)展

在農(nóng)村社會保險方面，中國經(jīng)歷了“老農(nóng)合”“老農(nóng)?！钡健靶罗r(nóng)合”“新農(nóng)?！钡霓D(zhuǎn)變。從1990年開始，政府頒布了一系列文件來推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，并將工作重點(diǎn)由增加醫(yī)療衛(wèi)生供給轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿r(nóng)民有效需求。民政部1992年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資方式等作了詳細(xì)規(guī)定。這一階段的農(nóng)村社會保險資金主要依靠農(nóng)民個人繳費(fèi)，政府少出甚至不出，不利于保障功能的實(shí)現(xiàn)。黨的十六大以后，中國的農(nóng)村社會保險工作進(jìn)入了以新農(nóng)合和新農(nóng)保為代表的新時期。2003年，衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，對新農(nóng)合制度做了明確規(guī)定。2009年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著新農(nóng)保制度正式建立。與老農(nóng)合和老農(nóng)保相比，新農(nóng)合和新農(nóng)保更強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，保障功能顯著提升。

在農(nóng)村社會救助制度方面，中國進(jìn)行了諸多新嘗試。1994年，國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，標(biāo)志著農(nóng)村五保工作走上規(guī)范化的道路。1995年，全國民政廳局長會議提出有步驟地在農(nóng)村進(jìn)行最低生活保障制度試點(diǎn)。由于收入標(biāo)準(zhǔn)難以確定，這一時期的制度運(yùn)行效果不甚理想。黨的十六大后，農(nóng)村社會救助內(nèi)容更加豐富。中共中央2002年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中提出，在農(nóng)村實(shí)行醫(yī)療救助制度。民政部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會2004年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》中規(guī)定，五保供養(yǎng)資金列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算，為五保制度提供經(jīng)費(fèi)保障。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村低保制度，國務(wù)院于2007年發(fā)布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保制度正式建立。

此外，農(nóng)村社會福利（這里主要討論農(nóng)村教育福利）也日趨完善。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提出有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育。第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，為適齡兒童、少年接受義務(wù)教育提供了法律保障。2000年，國家出臺了向貧困家庭學(xué)生“免費(fèi)提供教科書、免收雜費(fèi)并逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”的政策。為了縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平的差距，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”，大幅提升了農(nóng)村教育福利水平。

2.農(nóng)村社會保障群體受益的發(fā)展

從群體受益的角度看，農(nóng)村社會保障制度分為面向全體的和有限范圍的。前者主要指農(nóng)村社會保險，后者主要指農(nóng)村社會救助。③第一，在面向全體的農(nóng)村社會保障制度方面，新農(nóng)合參合率不斷上升，由2007年的86.2%上升到2013年的98.7%，補(bǔ)償受益人次達(dá)19.42億；④農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)不斷增加，截至2011年年底，參保人數(shù)已達(dá)32643.5萬人，達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡的參保人數(shù)為8921.8萬人。⑤第二，在有限范圍享受的農(nóng)村社會保障制度方面，農(nóng)村最低生活保障制度的覆蓋人數(shù)不斷增加，截至2014年年底，覆蓋人數(shù)達(dá)到5207.2萬人，與2007年相比增長了46%，共有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象529.1萬人，農(nóng)村醫(yī)療救助農(nóng)民9119萬人次，其中，資助參加合作醫(yī)療6723.7萬人。⑥由此可以看出，農(nóng)村社會保障受益群體的范圍在不斷擴(kuò)大。

3.農(nóng)村社會保障責(zé)任主體的發(fā)展

農(nóng)村社會保障的責(zé)任主體包括政府、個人和社會。農(nóng)村社會保障的公共品屬性決定政府要承擔(dān)兜底責(zé)任。從農(nóng)村合作醫(yī)療來看，2015年，財政對參合農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為380元/人·年，較2007年增長了8.5倍；⑦從農(nóng)村低保和五保來看，保障標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高（見表1）。這些都體現(xiàn)出農(nóng)村社會保障中財政責(zé)任的擴(kuò)大。農(nóng)村社會保障制度中的社會責(zé)任可以通過社會捐款來反映，2014年該指標(biāo)為604.4億元，是2007年的4.6倍⑧，表明慈善機(jī)構(gòu)、志愿組織等社會力量承擔(dān)社會保障責(zé)任的能力在不斷增強(qiáng)。個人責(zé)任則主要體現(xiàn)在個人繳費(fèi)上。從新農(nóng)合的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來看，2003年農(nóng)民每年的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于10元，2015年提高到120元。⑨繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提升體現(xiàn)了個人責(zé)任的增強(qiáng)。

二、中國農(nóng)村社會保障的發(fā)展困境

1.制度發(fā)展不均

各個地區(qū)的農(nóng)村社會保障水平不一。從2015年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來看，東部最高，中部次之，西部最低。從社會保障制度運(yùn)行來看，農(nóng)村的社會保障還停留在一個低水平的運(yùn)作狀態(tài)，社會化程度較低，且政策具有隨意性、臨時性和非連續(xù)性的特征。另外，制度內(nèi)部發(fā)展不均。新中國成立初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，政府出臺了一系列救災(zāi)、救濟(jì)和優(yōu)撫安置制度，經(jīng)過不斷完善，這些制度已相對規(guī)范。然而最低生活保障制度、新農(nóng)合醫(yī)療、醫(yī)療救助和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等制度建立相對較晚，制度尚不成熟。endprint

2.受益范圍有待拓寬

從受益群體來看，中國初步形成了面向全體和面向有限范圍的農(nóng)村社會保障制度，但制度的覆蓋范圍相對不足。由于大部分地區(qū)的農(nóng)村社會保險并非強(qiáng)制參保，農(nóng)民根據(jù)個人意愿參保不利于覆蓋面的拓寬。2009年，新農(nóng)保開始在10%的縣（市、區(qū)、旗）進(jìn)行試點(diǎn)，之后逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，并在全國普遍實(shí)施。由于收入水平、保障水平和制度環(huán)境等原因，各個地區(qū)農(nóng)民的新農(nóng)保受益狀況不盡相同，但總體上說，受益范圍不斷擴(kuò)大。在此，我們使用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供款人數(shù)占農(nóng)村勞動年齡人口比重的指標(biāo)來衡量農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率。經(jīng)過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，2007—2011年，中國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率逐年上升，分別為9.52%、11.09%、13.06%、16.85%和47.10%，說明農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面不斷擴(kuò)大，但仍處于較低水平。另外，面向有限范圍的農(nóng)村社會保障制度的覆蓋范圍將一些生活貧困的家庭排除在外，對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的個體經(jīng)營者和靈活就業(yè)者的保障不足，應(yīng)進(jìn)一步拓寬覆蓋范圍。

3.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明確

1994年分稅制改革對中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)進(jìn)行了明確的劃分，但對社會保障的財政支出責(zé)任方面并未涉及?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》（2012）對中央與地方政府的基本公共服務(wù)支出責(zé)任劃分作出了規(guī)定，如社會保險的基礎(chǔ)金由中央與地方負(fù)擔(dān)，基本養(yǎng)老服務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療救助、最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)由地方政府負(fù)責(zé)，中央財政適當(dāng)補(bǔ)助等。但各級政府的負(fù)擔(dān)比例并不確定，具有一定的隨意性。從中央和地方財政承擔(dān)的社會保障支出比重來看，有學(xué)者對2011年國際貨幣基金組織統(tǒng)計的40個國家的中央和地方財政社會保障支出進(jìn)行了比較，有21個國家中央承擔(dān)比例在90%以上，這與中國的現(xiàn)狀恰恰相反。在中央財力逐漸增強(qiáng)而支出下降，地方財力逐漸減弱而支出增加的財政收支結(jié)構(gòu)失衡的背景下，政府社會保障財政支出責(zé)任劃分亟待優(yōu)化。

三、結(jié)構(gòu)性改革背景下完善農(nóng)村社會保障的建議

2015年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，“著力加強(qiáng)供給側(cè)改革”，發(fā)揮社會政策的托底作用。農(nóng)村社會保障是政府提供的基本公共服務(wù)，在結(jié)構(gòu)性改革的背景下，為充分發(fā)揮農(nóng)村社會保障制度的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定器作用和托底作用，本文建議從供給側(cè)、需求側(cè)和生產(chǎn)效率三個方面進(jìn)行完善。

1.供給側(cè)：完善農(nóng)村社會保障制度及相關(guān)財政制度設(shè)計

在農(nóng)村社會保障制度方面：逐步完善現(xiàn)有制度，與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。拓展最低生活保障、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)的覆蓋范圍，增加有限范圍受益的保障群體，精簡合并救助制度。適時建立農(nóng)村大病醫(yī)療統(tǒng)籌保險和計劃生育保險，構(gòu)建包含多層次的農(nóng)村社會保障制度。優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，注重各部門間的協(xié)同配合，將農(nóng)村社會保障事業(yè)納入政績考核機(jī)制。加強(qiáng)政府垂直系統(tǒng)和橫向部門之間的監(jiān)督，并重視社會監(jiān)督（如新聞媒介監(jiān)督和群眾監(jiān)督）。引入市場化運(yùn)營機(jī)制等創(chuàng)新農(nóng)村社會保障基金管理，探索基金保值增值的新機(jī)制。

在相關(guān)財政政策方面：第一，合理界定政府在農(nóng)村社會保障中的責(zé)任清單，根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)合理劃分支出責(zé)任。由于地方政府具有信息優(yōu)勢，可以節(jié)約執(zhí)行成本，因此作為第一層次；中央政府作為第二層次發(fā)揮收入再分配和宏觀調(diào)控方面的優(yōu)勢，調(diào)節(jié)地區(qū)差異，并側(cè)重對貧困地區(qū)和社會救濟(jì)的支持。第二，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速和財政收入增速放緩，而農(nóng)村老弱化、非農(nóng)化和土地空廢化不斷加快的背景下，應(yīng)加快農(nóng)村社會保障財政支出結(jié)構(gòu)性改革，完善轉(zhuǎn)移支付分配體制，結(jié)合東部、中部和西部地區(qū)的保障需求和政府財力，合理分配農(nóng)村社會保障各項內(nèi)容的支出權(quán)重?；谛罗r(nóng)合更有利于貧困地區(qū)農(nóng)民的邊際收益分配效應(yīng)，政府應(yīng)實(shí)施“精準(zhǔn)醫(yī)保扶貧”，精確瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的農(nóng)民。加大新農(nóng)合投入，建立新農(nóng)合籌資水平與醫(yī)療費(fèi)用增長速度及其他相關(guān)因素合理掛鉤的科學(xué)調(diào)整機(jī)制。同時，針對農(nóng)村低保支出更有利于富裕地區(qū)的邊際收益分配效應(yīng)，中央和地方政府應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付分配體制，實(shí)施針對貧困地區(qū)農(nóng)村低保對象的“精準(zhǔn)扶貧”政策。在對地方財力和農(nóng)村社會保障需求進(jìn)行測算的基礎(chǔ)上，按照財政均等化和財政公平的目標(biāo)，合理確定不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大向連片特困或重點(diǎn)貧困地區(qū)的扶貧資金投入，取消貧困地區(qū)縣以下政府的農(nóng)村低保配套資金。第三，加大農(nóng)村社會保障的財政資金投入，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，建立與物價聯(lián)動的農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)自然增長調(diào)整機(jī)制。第四，提高農(nóng)村社會保障財政資金使用效率，加強(qiáng)對社會保障資金的監(jiān)管，以防資金挪用、濫用。

2.需求側(cè)：增加農(nóng)民收入，提升人力資本

首先，應(yīng)致力于創(chuàng)新農(nóng)村社會保障方式，由“輸血”式向“造血”式轉(zhuǎn)變。美國和英國的社會救助有一個鮮明的特點(diǎn)，就是要求有勞動能力的救濟(jì)對象“以工代賑”，減輕其福利依賴性，實(shí)現(xiàn)自立脫貧。各地應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品市場，在大力引進(jìn)科技新興企業(yè)的基礎(chǔ)上推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，以增加農(nóng)民的就業(yè)和收入。

其次，理順收入分配關(guān)系，通過初次分配和二次分配來增加農(nóng)民收入。增加農(nóng)村收入首先要解決好一次分配的問題，增加農(nóng)民收入在初次分配中的比重。糧食等農(nóng)產(chǎn)品收入是農(nóng)民的主要收入，因此應(yīng)通過穩(wěn)定和完善農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼來確保安全有效供給，實(shí)施最低收購價格政策，健全農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。以確保農(nóng)民可以正常獲益。

最后，提升農(nóng)村人力資本。有研究表明，人力資本投資的差異不僅會拉大城鄉(xiāng)收入差距，還會造成農(nóng)村內(nèi)部的收入差距，因此應(yīng)加大對貧困落后地區(qū)農(nóng)村的健康和教育投資，提升人力資本。此外，應(yīng)加大對農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)力度，提高農(nóng)村勞動者的整體素質(zhì)，以促進(jìn)就業(yè)，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小貧富差距。

3.生產(chǎn)效率方面：增強(qiáng)信息對稱性，多元化供給，加強(qiáng)地區(qū)資源共享利用

首先，增強(qiáng)農(nóng)村社會保障供求雙方的信息對稱性。政府和農(nóng)民雙方信息不對稱是影響農(nóng)村社會保障生產(chǎn)效率低下的重要原因，因此，一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳輿論引導(dǎo)，通過報紙、手冊、板報、新聞廣播等渠道及時傳播農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容。在人手充裕的情況下，村干部可以到農(nóng)戶家中為其進(jìn)行詳細(xì)講解，提高農(nóng)民對農(nóng)村社會保障的認(rèn)知。另一方面，在保障對象甄別方面，加大公眾參與力度，強(qiáng)化信息披露機(jī)制。定期舉辦聽證會，廣泛聽取民眾意見，鼓勵民眾揭發(fā)檢舉“人情?！钡日加?、濫用保障資源的現(xiàn)象。

其次，鼓勵第三方組織參與農(nóng)村社會保障制度提供。目前國內(nèi)的社會組織呈碎片化與無助化格局，還不足以承接政府部分公共職能的能力，政府應(yīng)實(shí)行優(yōu)惠利好政策，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織和慈善團(tuán)體等參與農(nóng)村社會救助等工作，發(fā)揮行業(yè)扶貧和社會扶貧的綜合效益。

再次，破除當(dāng)前分割型社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的掣肘，積極推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)間勞動力的流動轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)地區(qū)間社會保障資源的共享利用，提高資源配置效率?？梢酝ㄟ^資源的優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障服務(wù)產(chǎn)生的“規(guī)模效應(yīng)”。在資源既定的前提下，進(jìn)一步提高供給標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量。

最后，設(shè)計新農(nóng)合績效考核指標(biāo)來完善對地方政府和相關(guān)官員的激勵約束機(jī)制，提高貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障服務(wù)的生產(chǎn)效率。

注釋

①盧洪友：《建立有助于改善社會公平的財政制度》，《地方財政研究》2013年第2期。

②③楊斌、徐敬凱：《1978年以來中國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展及評價——基于“三體系”的分析框架》，《山東社會科學(xué)》2014年第4期。

④此處數(shù)據(jù)由作者根據(jù)統(tǒng)計資料整理計算而來。

⑤2012年后的《中國統(tǒng)計年鑒》不再使用新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)計指標(biāo)，為保持一致性，這部分?jǐn)?shù)據(jù)只更新到2011年。

⑥⑧中國統(tǒng)計出版社：2008—2015年《中國統(tǒng)計年鑒》；民政部：《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部網(wǎng)站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml，2015年6月10日。

⑦⑨衛(wèi)生部、財政部：《關(guān)于做好2008年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》，中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zwgk/2008-03/24/content_927289.htm，2008年3月24日。

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