摘 要：隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國家第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的腳步不斷加快，工業(yè)結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，資源、能源的高消耗、污染物的高排放問題嚴(yán)峻。污染物的擴(kuò)散并不遵守任何邊界，污染范圍從局部向區(qū)域不斷擴(kuò)大，在大氣環(huán)流的擾動下，造成城市間污染物相互影響逐漸加深。面對這樣的形勢，建立區(qū)域間污染物的治理合作機(jī)制勢在必行。本文主要從區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的主體、運(yùn)行機(jī)制、利益劃分和責(zé)任承擔(dān)方面進(jìn)行思考和分析。

關(guān)鍵詞：空氣污染；區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控

一、我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀

目前我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的推行程度并不廣泛，主要成果有北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會期間的空氣質(zhì)量保障行動。

北京奧運(yùn)會期間，實(shí)施“加強(qiáng)車輛管理”到“停止施工現(xiàn)場作業(yè)”、“重點(diǎn)污染企業(yè)停止生產(chǎn)、限量生產(chǎn)”的燃煤設(shè)施等措施。同時，各區(qū)域間加強(qiáng)合作力度，實(shí)現(xiàn)對空氣污染的有效限制；上海世博會期間由于進(jìn)行了區(qū)域間的強(qiáng)力合作，空氣質(zhì)量有了明顯好轉(zhuǎn)。2009年12月，環(huán)保部與上海、江蘇、浙江等地區(qū)的有關(guān)部門聯(lián)合舉辦了“上海世博會空氣質(zhì)量保障工作座談會”，提出“加快解決大氣污染防治重點(diǎn)和難點(diǎn)問題”；廣州亞運(yùn)會環(huán)境空氣質(zhì)量的達(dá)標(biāo)是扭轉(zhuǎn)珠三角地區(qū)空氣污染狀況的契機(jī)。廣州市成立“亞運(yùn)會空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”，制定《2010年第16屆亞運(yùn)會廣州空氣質(zhì)量保障研究框架方案》，采用防、控、管、治多方面結(jié)合的大氣復(fù)合污染綜合控制策略。

雖然區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的三個實(shí)踐都取得了預(yù)期的空氣治理效果，但這只是一個短期的成果。不能僅將這一機(jī)制運(yùn)用于重要的活動期間或是重點(diǎn)區(qū)域，短期的、局部的保障行動并不能解決長期的、廣泛的環(huán)境問題，并且我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)尚淺，短期的聯(lián)合行動并沒有暴露出其根本問題。如何真正建立和落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制還需要進(jìn)一步思考。

二、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制相關(guān)思考

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是指以解決區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問題為目標(biāo)，依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識，運(yùn)用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限，以大氣環(huán)境功能區(qū)域?yàn)閱卧?，讓區(qū)內(nèi)的省市之間從區(qū)域整體的需要出發(fā)，共同規(guī)劃和實(shí)施大氣污染控制方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督，互相協(xié)調(diào)，最終達(dá)到控制復(fù)合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質(zhì)量、共享治理成果與塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的。[1]

結(jié)合上述概念，筆者就主體、機(jī)制運(yùn)行、責(zé)任分配、利益分配等問題作出一些淺薄的思考。

1.主體思考

從我國關(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)踐來看，在奧運(yùn)會期間為保障環(huán)境質(zhì)量成立了空氣質(zhì)量保障協(xié)調(diào)小組；廣東省政府出臺的《廣東珠江三角洲大氣污染防治辦法》是由省政府負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的區(qū)域大氣污染防治計(jì)劃；2008年上海、江蘇、浙江三省市環(huán)保部門簽訂《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，建立兩省一市環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議制度，設(shè)立聯(lián)席會議辦公室負(fù)責(zé)推進(jìn)合作協(xié)議的具體落實(shí)。

總的來說，我國的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制并沒有明確的主體，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制基本是建立在政府間或者政府部門間的行政協(xié)議基礎(chǔ)上。再者，該機(jī)制的運(yùn)行充滿了臨時性的色彩，在一定期間內(nèi)能取得短暫的效果，但這些好的方式并沒有固定化下來形成一個長久有效的機(jī)制。

對此，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的主體首先應(yīng)當(dāng)由國家專門立法加以明確，使其主體職權(quán)和地位法定化，增強(qiáng)法律保障。其次，該機(jī)制的主體是誰？我們可以做出一些大膽的思考，當(dāng)兩個或兩個以上的政府間形成聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制時，是否可以跳出省市之間相互簽訂協(xié)議，相互監(jiān)管的模式，由國家設(shè)立一個跨行政區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)的區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行，對聯(lián)防聯(lián)控的合作區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，并且該機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性和專門性。

2.具體運(yùn)行

污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)如何確定？可以由兩省市之間因地制宜，根據(jù)具體的污染物狀況結(jié)合國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定更加科學(xué)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以治理污染物，而非轉(zhuǎn)移污染物為重點(diǎn)。形成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制后，省市之間應(yīng)以治理污染源為中心，從交通、工業(yè)等角度出發(fā)提出具體的措施治理污染源，推廣清潔生產(chǎn)是一項(xiàng)有效措施。

建立一個獨(dú)立于各省市監(jiān)測系統(tǒng)的科學(xué)研究中心，對環(huán)境污染實(shí)施綜合監(jiān)控與研究。健全區(qū)域空氣質(zhì)量檢測網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)對臭氧、PM2.5、有毒有害廢氣等污染物的常規(guī)監(jiān)測。在城市之間設(shè)立區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)，開展現(xiàn)有城市點(diǎn)監(jiān)測網(wǎng)與區(qū)域監(jiān)測網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工作，實(shí)現(xiàn)信息的互通和共享。

設(shè)立一個專項(xiàng)基金，在各政府通過排污收費(fèi)、污染罰金等方式籌集的治理環(huán)境污染資本的基礎(chǔ)上，由國家或地方財(cái)政設(shè)立引導(dǎo)資金，各政府按照上年度財(cái)政收入的一定比例提取財(cái)政資金，共同建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，用于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的具體運(yùn)行。

3.利益分配

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在實(shí)施過程中必然存在一個問題，即某個省市一些重點(diǎn)污染物排放的企業(yè)是該省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，當(dāng)該省市與其他省市之間形成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制共同治理污染源時，該省市排污嚴(yán)重的企業(yè)必然面臨著改制甚至是關(guān)閉的風(fēng)險(xiǎn)，此時該省市的經(jīng)濟(jì)損失該如何彌補(bǔ)？

對此可以提出措施：各區(qū)域之間加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，減緩損失風(fēng)險(xiǎn)。如，當(dāng)該省市的排污企業(yè)進(jìn)行改制，減少產(chǎn)生污染物的工業(yè)運(yùn)行時，可以進(jìn)行企業(yè)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向經(jīng)營其他產(chǎn)業(yè)，同時與該省市合作的其他省市可以與該企業(yè)進(jìn)行合作或提供幫扶政策。各區(qū)域之間可以提供一些經(jīng)濟(jì)和政策上的便利條件，加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作，避免因治理環(huán)境污染而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，也可避免區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中某省市為了確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的“地方保護(hù)主義”，從而保障區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的順利實(shí)施。

4.責(zé)任分配

根據(jù)科學(xué)預(yù)算的結(jié)果制定出該區(qū)域的污染物排放總量控制目標(biāo)，根據(jù)各省市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，自然條件，環(huán)境因素等進(jìn)行目標(biāo)分配。對于區(qū)域總量控制目標(biāo)的分配，還應(yīng)當(dāng)著重考慮各個城市對復(fù)合型污染物傳輸?shù)挠绊懞拓暙I(xiàn)，貢獻(xiàn)越大，分配的總量應(yīng)當(dāng)越小。各省市按照所分配到的污染物排放總量控制目標(biāo)層層落實(shí)，層層負(fù)責(zé)，各省市對自己的目標(biāo)負(fù)責(zé)，在目標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境治理。

參考文獻(xiàn)：

[1]寧淼，孫亞梅，楊金田.國內(nèi)外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展.2012（5）：11-18

作者簡介：

龔旭（1991～），女，云南省玉溪人，就讀學(xué)校：昆明理工大學(xué)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。