摘 要：在政府職能轉(zhuǎn)型時期的大背景下，國務(wù)院出臺了《全面推進依法行政實施綱要》與《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》兩份文件，進而全國若干省市相繼進入法治政府指標(biāo)體系建設(shè)的浪潮中。本文以各省市的法治政府指標(biāo)體系文本為基礎(chǔ)，總結(jié)成功文本的具體操作方案的設(shè)計特征，以及在現(xiàn)實實施過程中遇到的操作難題。由此上升到理論高度，提出操作法治政府指標(biāo)體系所要參考的維度，最終給出筆者本人的方案設(shè)想。

關(guān)鍵詞：法治政府；指標(biāo)體系；權(quán)重；反饋系統(tǒng)

一、現(xiàn)行法治政府指標(biāo)體系操作層面的設(shè)計特征

1.指數(shù)模式

所有的試行或是已出臺的法治政府指標(biāo)體系在大的定性指標(biāo)下都有定量指標(biāo)。從外部環(huán)境來看，“世界正義論壇”最先提出法治指數(shù)，并號召世界各地政府和非政府組織對該指數(shù)承諾。并且，國務(wù)院出臺的《關(guān)于法治政府指標(biāo)體系意見》的第三項“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的總體框架”中明確了指標(biāo)分值的一定限額。如，“在主觀指標(biāo)中，社會公眾對依法行政水平和法治政府建設(shè)程度評價的指標(biāo)分值不得低于考評總分值的20%。”世界正義論壇的法治指數(shù)與國務(wù)院的意見都帶有指引性含義，因為通過“數(shù)字”具體測評法治政府更符合可操作原則，一定程度上避免了建設(shè)過程中的口號化、片面化、盲目性。

2.效果評價依托行政體系

筆者認為，各省市的體系范本依然沒有脫離行政權(quán)力控制的范疇，法治政府的指標(biāo)考核權(quán)依然訴諸于同級機關(guān)或其他權(quán)力組織。如廣東省的法治政府指標(biāo)體系中關(guān)于“執(zhí)行依法行政的報告制度方面”提到“縣級以上人民政府每年向上一級人民政府和同級人大常委會報告本地區(qū)推進依法行政工作進度、主要成效、突出問題和下一步工作安排等情況。表明各省市在具體操作中仍然實行的是機關(guān)負責(zé)制而不是人民負責(zé)制。加強的僅是行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。

3.體系實施依托配套方案

法治政府指標(biāo)體系的具體操作如同一場考試，該場考試需要“試卷”與“評分細則”兩套辦法，才能有效評定一個學(xué)生的成績。在五省市的法治政府指標(biāo)體系操作實踐中，均有配套的考評辦法。如廣東省2013年4月12日出臺的《廣東省依法行政考評辦法》，考評每年組織一次。再如湖北省在制定法治政府建設(shè)指標(biāo)體系兩年后制訂了配套考核評價辦法。相繼性的操作方法確實保證了結(jié)果的科學(xué)、實用、可操作性。①

二、法治政府指標(biāo)體系具體操作的現(xiàn)實難題

1.效果評估缺少民意

《國務(wù)院關(guān)于法治政府指標(biāo)體系意見》公布的八個一級指標(biāo)中，雖然全部包含了公眾對于法治政府建設(shè)的評價指標(biāo)，但哪怕不考慮權(quán)重，民意所占比例仍然十分微小。只有在“科學(xué)決策、民主決策、規(guī)范決策”一項中，公眾對于行政決策的評價占到了百分之三十，其他各項中公眾的評價部分都只占該級指標(biāo)的百分之二十不到。

法治政府建設(shè)問題是行政法在行政層面的具體描繪，而行政法與一般部門法的重要區(qū)別在于規(guī)范“權(quán)力”的運行。這種規(guī)范作用著重體現(xiàn)在體制外評價下，現(xiàn)行法治政府指標(biāo)體系的具體操作過程中缺少民意的基因，民意所占份額較小，是實施過程中的現(xiàn)實難題。

2.“法治”內(nèi)涵理解錯誤導(dǎo)致操作偏軌

雖然學(xué)理上已經(jīng)區(qū)分了法治政府與依法行政的內(nèi)涵不同以及確認了依法行政僅是法治政府的實施途徑，但在法治政府建設(shè)過程中仍然無法很好的區(qū)分二者的區(qū)別，導(dǎo)致了具體操作法治政府指標(biāo)體系時的失位。

深圳的《法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系》開頭便提出了其關(guān)于法治政府建設(shè)的幾級指標(biāo)，從制度建設(shè)、機構(gòu)職責(zé)與編制、公共財政管理、行政決策、行政審批、行政處罰等方面細化法治政府考評體系。②但筆者認為，深圳的考評體系的架構(gòu)是借鑒行政法的框架脈絡(luò)產(chǎn)生的，通過類型化法治政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行考評，而法治政府指標(biāo)體系的操作方法應(yīng)是權(quán)力的流動過程，而不是類型化的比較。

三、具體操作法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想

1.由內(nèi)部評估操作走向內(nèi)外部結(jié)合評估操作

筆者認為，外部評估人士構(gòu)成應(yīng)分為四個部分：媒體、非政府組織的人民代表、學(xué)術(shù)機構(gòu)及相關(guān)法律專家、律師及參與過司法訴訟的當(dāng)事人代表③。法治政府指標(biāo)體系不單單是一個評價“法治”的指數(shù)，其已然跳出了法治建設(shè)的范疇，也是對于執(zhí)政能力與效果的考察，僅以法律專家或是法律工作者為主，違背了指標(biāo)體系的操作理念。值得一提的是，司法訴訟的當(dāng)事人代表應(yīng)以行政訴訟法主體為主，因為民事與刑事案件的代表所反映的通常是對司法審判的評價，而不是對行政機關(guān)人員的考評。訴訟當(dāng)事人主要的評估內(nèi)容是行政案件作出裁決后，行政機關(guān)或復(fù)議機關(guān)針對判決的回應(yīng)的作為。

2.設(shè)立結(jié)果反饋機制

設(shè)立結(jié)果反饋機制是對于具體操作法律指標(biāo)體系的延續(xù)。通過評估反饋，受評者可以獲得來自多方面的人員對法治政府建設(shè)的意見，全面客觀的了解自己的工作進展，進而為改善工作計劃做參考。反饋機制包括反饋信息的收集和應(yīng)用以及反饋信息的評估兩個層面。

一方面，建立反饋系統(tǒng)可以從網(wǎng)絡(luò)層面入手，效仿政府信息公開的模式拓寬反饋渠道，并且要在網(wǎng)絡(luò)渠道或是新聞媒介上對公眾意見和建議的采納情況予以說明，積極搭建政府與公眾之間的溝通平臺。另一個層面上，反饋結(jié)果即法治政府的建設(shè)情況要與獎懲制度掛鉤，建立明確的責(zé)任追究機制。在此層面，首長負責(zé)制我認為是最好的選擇，但是獎懲與“數(shù)字”完全掛鉤也為不妥，需要權(quán)重加以衡量。

法治政府指標(biāo)的操作方法在全國難以找到一個明確的普適做法。但是，只有趨同的考量標(biāo)準(zhǔn)才能在不同的地區(qū)之間加以衡量，因此，考評辦法或操作辦法的發(fā)展不能一成不變，并且迫切需要中央的指導(dǎo)方案。

注釋：

①張朝霞.“鄂粵兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系比較研究及啟示”.《桂海論從》2013年11月刊.

②魏竣韜.“深圳擬出臺法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系”.《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2008年第7版.

③戢浩飛.“法治政府指標(biāo)評估體系研究”.《行政法學(xué)研究》2012年第1期.

參考文獻：

[1]耿玉基，“基層法治政府指標(biāo)體系研究”.《行政與法》，2009年1月刊.

[2]傅達林，“法治政府指標(biāo)體系應(yīng)植入更多的民意基因”.《民主與法治》，2012年2月刊.

作者簡介：

郗研宇（1990.8.17～），男，漢族，安徽大學(xué)憲法與行政法專業(yè)碩士研究生在讀。