饒勇　徐圓

摘要：文章運(yùn)用深度訪談、參與式觀察和文本編碼分析等質(zhì)性研究方法，發(fā)現(xiàn)在旅游扶貧開發(fā)背景下，鄉(xiāng)村社區(qū)可以通過村民直選制改革和社區(qū)增權(quán)措施來實(shí)現(xiàn)與旅游開發(fā)商聯(lián)合治理、共享旅游發(fā)展權(quán)益這一目標(biāo)。具體來說，在案例地社區(qū)中，首先村民通過“村民直選權(quán)”約束村委會(huì)干部的代理行為，然后村委會(huì)憑借“村民組織法”法定權(quán)力來制約開發(fā)商經(jīng)營(yíng)行為，而開發(fā)商則通過對(duì)就業(yè)村民及其親屬的經(jīng)濟(jì)與行政影響力來調(diào)節(jié)與社區(qū)的關(guān)系，三者相互制約、相互促進(jìn)，最終形成聯(lián)合治理機(jī)制，而政府將逐步退出并轉(zhuǎn)型為公共行政服務(wù)提供者。這一發(fā)現(xiàn)有助于解決旅游扶貧開發(fā)中的貧困社區(qū)邊緣化或村民非理性對(duì)抗等問題。

關(guān)鍵詞：旅游扶貧；村民直選；社區(qū)增權(quán)；聯(lián)合治理；“利坑村—云天?！蹦Ｊ?/p>

大量研究認(rèn)為，“旅游扶貧開發(fā)”能夠有效地促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，尤其是在許多旅游資源豐富的貧困鄉(xiāng)村，外來開發(fā)商投資已成為幫助村民快速脫貧致富的捷徑。然而，外來資本進(jìn)入既可能加快貧困地區(qū)旅游發(fā)展，也可能造成開發(fā)商與鄉(xiāng)村社區(qū)的利益沖突和權(quán)力爭(zhēng)奪，導(dǎo)致“鄉(xiāng)村社區(qū)邊緣化”或“村民非理性群體抗?fàn)帯钡葠盒袁F(xiàn)象，使旅游扶貧效應(yīng)下降、甚至出現(xiàn)“返貧困”趨勢(shì)。這種情形已引起學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界普遍關(guān)注。

粵北地區(qū)是廣東省重點(diǎn)貧困地區(qū)，近年來在省政府“旅游扶貧”工程支持下，開始進(jìn)入旅游業(yè)快速發(fā)展時(shí)期。由于毗鄰珠三角地區(qū)，當(dāng)?shù)厣降販厝糜螛I(yè)擁有龐大的客源市場(chǎng)，吸引了大批旅游開發(fā)商前來投資，本文案例企業(yè)云天海溫泉度假村就是其中的佼佼者。然而，外來資本和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)文明的介入，會(huì)對(duì)貧困鄉(xiāng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)文明形成巨大沖擊，“開發(fā)商”與“鄉(xiāng)村社區(qū)”的矛盾因此開始凸顯。本文案例中所面臨的主要矛盾是貧困社區(qū)居民旅游就業(yè)能力偏弱，在土地被征用后有較直接的利益補(bǔ)償訴求，而開發(fā)商則更多關(guān)注自身投入產(chǎn)出效率，較少顧及村民感受，二者的效用目標(biāo)函數(shù)差異很大，看似難以調(diào)和。

一、國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

1999年，英國(guó)國(guó)際發(fā)展局（DFID）提出“面向貧困人口的旅游”（Pro-Poor Tourism）概念，首度闡釋旅游開發(fā)與消除貧困之間的聯(lián)系。在早期旅游扶貧實(shí)踐中，主要參與者是政府部門、公益組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體等非盈利機(jī)構(gòu)與貧困社區(qū)。此時(shí)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，由于政府和非盈利機(jī)構(gòu)的扶貧投入不以盈利為目的，貧困社區(qū)是直接受益方，與幫扶機(jī)構(gòu)不存在顯性利益沖突。

但隨著旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，對(duì)資本投入要求越來越高，政府主導(dǎo)型的“輸血式”旅游扶貧模式開始向市場(chǎng)化的“開發(fā)商投資扶貧模式”轉(zhuǎn)變。此時(shí)在資本力量和政策傾斜等多因素作用下，社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜，開發(fā)商與社區(qū)之間的利益沖突和權(quán)力爭(zhēng)奪不斷升級(jí)，并上升成為制約貧困地區(qū)旅游可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。

一般來說，旅游開發(fā)商掠奪貧困社區(qū)居民的主要表現(xiàn)是“飛地現(xiàn)象”。如跨國(guó)公司投資貧困地區(qū)時(shí)，憑借對(duì)資本、客源和政策話語權(quán)的控制，掠奪絕大部分旅游發(fā)展收益，而本地居民僅能參與低層次服務(wù)工作、獲得少量工資性報(bào)酬，從而造成很高的旅游漏損。此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者還提出了“孤島效應(yīng)”概念來解釋貧困社區(qū)居民難以獲益的原因，如大量遷入外來精英人才，造成了本地居民在就業(yè)市場(chǎng)上的邊緣化，或由于旅游資源產(chǎn)權(quán)界定模糊，政府壟斷式開發(fā)導(dǎo)致了村民的門票分紅被侵占、事務(wù)決策權(quán)被無視。

為緩解開發(fā)商與貧困社區(qū)之間的對(duì)抗性矛盾，1985年Murphy提出了“社區(qū)導(dǎo)向的旅游規(guī)劃”理念，認(rèn)為應(yīng)將社區(qū)居民上升為旅游發(fā)展的利益相關(guān)者主體，由此引發(fā)了社區(qū)參與問題研究熱潮。歷經(jīng)十多年探索，研究者發(fā)現(xiàn)只有實(shí)現(xiàn)有效的“社區(qū)增權(quán)”，社區(qū)參與目標(biāo)才有可能被實(shí)現(xiàn)。Akama（1996）和左冰、保繼剛（2008）等國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)社區(qū)增權(quán)理論在旅游發(fā)展場(chǎng)景下的適用性進(jìn)行了探索。但總的來說，這些研究目前仍偏重于理論和宏觀層面，在中國(guó)實(shí)踐背景下還有待研究。

二、研究案例及研究方法

（一）研究案例

廣東省新豐縣梅坑鎮(zhèn)利坑村是典型的粵北山區(qū)貧困村，以山地丘陵為主，全村人均耕地面積僅0.6畝，村民收入遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。“云天?！本频昙瘓F(tuán)是由新豐縣政府2006年引進(jìn)的著名旅游投資商。與其他旅游扶貧項(xiàng)目相似，“云天?！甭鋺衾哟搴笤陂_發(fā)用地、企業(yè)用工以及物料采購(gòu)等方面與當(dāng)?shù)卮迕裰g存在各種矛盾，發(fā)生過不少利益沖突，但這些矛盾和沖突通過具有權(quán)力相互制衡特征的協(xié)調(diào)機(jī)制得以緩解，并逐漸形成“企業(yè)引領(lǐng)社區(qū)有序轉(zhuǎn)變謀生方式”的旅游扶貧新模式。

（二）研究過程及方法

自2013年11月以來，本文作者參加廣東省民政廳旅游扶貧課題調(diào)研組，在省扶貧辦和新豐縣政府支持下，多次前往案例地調(diào)研，獲取了大量的一手資料和二手資料。一手資料主要來自深度訪談和現(xiàn)場(chǎng)觀察，訪談對(duì)象包括云天海度假村副總經(jīng)理、主管以上管理人員和本地員工、新豐縣政府副縣長(zhǎng)、縣扶貧辦主任、民政局正副局長(zhǎng)、利坑村前后兩屆村委會(huì)成員以及利坑村村民等。二手資料包括扶貧辦文件、扶貧工作會(huì)議紀(jì)要、村委會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及企業(yè)管理內(nèi)部文件等，共計(jì)36份。

三、“云天?！哟濉狈窒砺糜伟l(fā)展事務(wù)決策權(quán)的現(xiàn)象特征

（一）村民參與旅游就業(yè)和旅游發(fā)展收益分配的權(quán)力得到了保障

2006年云天海度假村正式立項(xiàng)籌建之初，村民普遍希望能在酒店有一份收入不錯(cuò)的穩(wěn)定工作，“每家最好能安排一兩個(gè)人，家里農(nóng)活只有這么多，閑著也是閑著”。但度假村最初采取了“婉拒”策略，要求必須按照對(duì)用工年齡、學(xué)歷和語言表達(dá)能力等職業(yè)素質(zhì)的基本要求來挑選。

對(duì)此，村民們普遍認(rèn)為這些要求、尤其是關(guān)于年齡的要求太苛刻，“我們四五十歲的人健健康康，能動(dòng)能干活的，為什么不能招”。此后，村民們開始通過三種途徑來爭(zhēng)取旅游就業(yè)權(quán)力。其一，村民們集體到村委會(huì)反映情況，責(zé)成村委會(huì)出面找企業(yè)協(xié)商；其二，部分村民開始到度假村基建工地上主動(dòng)承攬計(jì)時(shí)工零活，而且工資要價(jià)比外來工低很多；其三，通過親朋好友找政府官員出面，“遞條子、拉關(guān)系”?！叭荦R下”的措施漸漸收到了效果，酒店迫于政府和村委的壓力，也感動(dòng)于部分已在酒店就業(yè)村民的敬業(yè)精神，最終出臺(tái)了“逐步擴(kuò)大本村用工比例、適當(dāng)放寬招工年齡限制”的重要決策。

（二）開發(fā)商在用地、融資和基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)要素配置上的權(quán)力得到了保障

與所有旅游扶貧開發(fā)商一樣，云天海度假村在土地征用、道路建設(shè)和融資等問題上也曾遇到較大困難。以土地征用為例，最初縣政府承諾給予云天海公司2000多畝林業(yè)用地的使用權(quán)，但正式規(guī)劃出臺(tái)后，企業(yè)發(fā)現(xiàn)還需征用至少1000畝左右土地，而這些土地大部分是利坑村民的責(zé)任田。

接到企業(yè)請(qǐng)求后，村委會(huì)緊急協(xié)商，一方面和企業(yè)就土地征用（租賃）的價(jià)格和補(bǔ)償條件談判，另一方面跟村民們挨家挨戶做工作?！白畛蹼p方的開價(jià)差距實(shí)在是大，根本談不攏，后來就每天兩頭跑，跟村民們耐著性子磨，跟酒店討價(jià)還價(jià)，總算是把他們撮合到一塊了”，這個(gè)過程持續(xù)三年，終于在2009年春節(jié)前完成了全部50多戶村民的土地租賃談判。

（三）村委會(huì)在旅游發(fā)展事務(wù)協(xié)調(diào)和決策參與方面的權(quán)力得到了保障

利坑村的村委會(huì)每三年選舉一次，全體村民都會(huì)出席選舉，省市有關(guān)部門也派人監(jiān)督選舉過程，這使得選舉出來的村委會(huì)干部最大限度地代表了村民意志，也因此擁有在村民和開發(fā)商之間協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)時(shí)的較大權(quán)力。

一方面，村委會(huì)有權(quán)直接否決開發(fā)商損害村民利益的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)決策，也有權(quán)勒令開發(fā)商限期修正有損村民利益的不合理行為。“最初，云天海的設(shè)計(jì)方案把我們規(guī)劃給他們的用地方案全改掉了，有些山頭都要挖平”，但是，“我們希望他們就著現(xiàn)在的地形來建設(shè)，不能破壞我們的水源和山林”。最終，在村委會(huì)的強(qiáng)烈要求下，云天海廢除原設(shè)計(jì)方案，重新花巨資設(shè)計(jì)了“依山附水”的新方案。

另一方面，村委會(huì)還有權(quán)協(xié)調(diào)和約束村民行為。有些村民在酒店征地時(shí)“獅子大開口”，或者想通過鬧事等手段迫使酒店高價(jià)購(gòu)買他們提供的農(nóng)副產(chǎn)品。每當(dāng)遇到村民提出類似要求時(shí)，村委會(huì)總是會(huì)召集村民代表開會(huì)集體商議，待決議形成后村主任親自帶隊(duì)，按照會(huì)議決議對(duì)其進(jìn)行勸服。

（四）縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府逐步退出具體事務(wù)決策，轉(zhuǎn)型為公共行政服務(wù)方

本案例中，隨著村委會(huì)與開發(fā)商協(xié)調(diào)機(jī)制逐步成熟，新豐縣和梅坑鎮(zhèn)政府在完成“牽線搭橋”任務(wù)后，逐漸退出具體事務(wù)決策，切實(shí)承擔(dān)起公共行政服務(wù)新職責(zé)。

2006年，云天海度假村籌建剛開始時(shí)，幾乎每天都需要接待各級(jí)政府部門名目繁多的“檢查”、“調(diào)研”或“現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，遞條子、拉關(guān)系、介紹工程隊(duì)的干部更是數(shù)不勝數(shù)。在連續(xù)抵制了一些部門的攤派和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”后，開發(fā)商和村委會(huì)集體向縣委領(lǐng)導(dǎo)反映情況，隨后不久縣委就專門下發(fā)通知和文件，敦促各級(jí)各部門轉(zhuǎn)變工作方式，嚴(yán)禁對(duì)投資商“卡拿要”和“權(quán)力尋租”，并由縣委領(lǐng)導(dǎo)直接聯(lián)系酒店高層，保持信息通暢。

四、“云天海—利坑村”聯(lián)合治理現(xiàn)象及其機(jī)制的形成原因

本文以“云天?！哟濉甭糜畏鲐毿履Ｊ綖槔ㄟ^對(duì)訪談?dòng)涗涃Y料的編碼分析，來詮釋其聯(lián)合治理機(jī)制的形成過程。

（一）聯(lián)合治理機(jī)制的基礎(chǔ)——三方權(quán)力相互制衡的治理結(jié)構(gòu)

從提及最多的高頻關(guān)鍵詞來看，三方交互式權(quán)力結(jié)構(gòu)的起點(diǎn)是村民與村委會(huì)之間委托代理關(guān)系的正式化。廣東率先實(shí)行省市縣三級(jí)政府共同監(jiān)督直選現(xiàn)場(chǎng)的做法，確保了村民選舉的公正性，也使村民們普遍意識(shí)到自己的權(quán)力，知道他們可以通過選舉和村民代表大會(huì)集體決策制等方式約束村委干部，“村干部如果沒有讓我們?nèi)兆幼兒眠^，那我們就把他選下來”。

依照法律規(guī)定，村委會(huì)有權(quán)管理村屬農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，這使得村委會(huì)可以對(duì)開發(fā)商形成有效約束。如果企業(yè)不能滿足幫助村民就業(yè)、尊重村民對(duì)旅游規(guī)劃的意愿，村委會(huì)便會(huì)對(duì)企業(yè)施壓。此外，由于代表了所有村民的集體意志，因此只要村民代表大會(huì)形成了“少數(shù)服從多數(shù)”的決議，村委會(huì)就可以對(duì)少數(shù)漫天要價(jià)的村民進(jìn)行有效約束。

企業(yè)對(duì)村委會(huì)和村民的制約主要來自其經(jīng)濟(jì)影響力。一方面，云天海是利坑村的龍頭企業(yè)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力在旅游扶貧很多方面都能發(fā)揮重要作用，所以村委會(huì)會(huì)對(duì)其合理要求盡量支持，另一方面，由于全村近半數(shù)家庭有人在云天海工作，企業(yè)可以用在職務(wù)晉升、工資和招聘等方面的決定影響本地員工，再通過本地員工的“人情攻勢(shì)”來使需要村民協(xié)助的問題得以解決。

（二）聯(lián)合治理機(jī)制的作用路徑（行為）——三方合作性博弈與互惠談判

從對(duì)各參與方行為的編碼分析結(jié)果來看，“互惠”、“談判”與“融合”是頻次最高的關(guān)鍵詞，這表明在三方聯(lián)合治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，旅游發(fā)展具體事務(wù)的決策和協(xié)調(diào)主要是通過合作性博弈來實(shí)現(xiàn)的。

以企業(yè)用工為例，云天海最初期望是按照企業(yè)在珠三角地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來用人，而村民們最初期望是“只要能動(dòng)能干活的，都得招”，雙方在用工年齡、學(xué)歷和工種等方面存在分歧，但在工資和食宿條件等方面并無分歧，對(duì)此村委會(huì)認(rèn)為有較大協(xié)調(diào)成功概率。其后的談判是，村委會(huì)首先從建設(shè)工地用工開始，與酒店協(xié)商安排部分計(jì)時(shí)工零活；然后，酒店看到村民們很敬業(yè)，逐步將用工范圍擴(kuò)大至保安、后勤和綠化等后臺(tái)部門，之后又通過針對(duì)性培訓(xùn)將部分年輕一點(diǎn)的村民安排到前臺(tái)服務(wù)崗位，并嘗試從村民中培養(yǎng)出一些有潛質(zhì)的管理人員……直至最后村民在酒店用工的占比達(dá)到了驚人的60%。

（三）聯(lián)合治理機(jī)制的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響（績(jī)效）——開發(fā)商與社區(qū)“雙贏”

在不同組別訪談文本中，重合度最高的是關(guān)于“旅游發(fā)展收益”和“村容村貌改變”等方面的陳述。這說明無論是開發(fā)商還是村民，都從旅游發(fā)展中獲得了令自己滿意的收益。

對(duì)于開發(fā)商來說，雖然也曾遇到同行常見的一些困難和阻力，但由于村委會(huì)和受益村民對(duì)非理性行為的有效約束，使這些困難以很低的成本予以解決，“很多事情我們還沒怎么開口，那些在酒店上班的村民回家一說，第二天愿意幫忙的人就都主動(dòng)找來了”。

對(duì)于村民來說，由于一開始就獲得了平等、甚至是優(yōu)待的就業(yè)機(jī)會(huì)，每月的工資性收入遠(yuǎn)超以前的農(nóng)耕收成，“手頭現(xiàn)金多了，自然也就有錢蓋新房、送子女到縣城讀書”，而更令人津津樂道的是社會(huì)風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，“打架斗毆的少了，游手好閑的有活干了，那些開口就罵街的中年婦女現(xiàn)在也懂得文明禮貌了”。

綜合不同組別的編碼分析結(jié)果，本文發(fā)現(xiàn)目前 “云天?！哟濉甭?lián)合治理機(jī)制已基本形成，并具體表現(xiàn)為聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)（交互式權(quán)力結(jié)構(gòu)）、合作治理行為（合作性博弈行為）與共享治理績(jī)效（旅游發(fā)展收益）三者之間相互促進(jìn)、不斷往復(fù)的增強(qiáng)循環(huán)。

五、研究結(jié)論

本文以廣東新豐利坑村為例，對(duì)貧困鄉(xiāng)村社區(qū)與旅游開發(fā)商之間基于村民直選改革和社區(qū)增權(quán)實(shí)踐的聯(lián)合治理現(xiàn)象進(jìn)行探討。

1. 當(dāng)?shù)胤秸疁p少直接干預(yù)時(shí)，鄉(xiāng)村社區(qū)與旅游開發(fā)商之間可以通過基于村民直選制改革的社區(qū)增權(quán)措施，建立雙方共享旅游發(fā)展收益的聯(lián)合治理機(jī)制。

2. 旅游開發(fā)商與貧困社區(qū)聯(lián)合治理的基礎(chǔ)是“村民、村委會(huì)、開發(fā)商”交互式權(quán)力結(jié)構(gòu)，而“村民直選”和“村務(wù)自治”等基層民主政治改革為此提供了制度性保障。

3. 旅游開發(fā)商與鄉(xiāng)村社區(qū)之間的利益分歧可以通過對(duì)話、協(xié)商與談判等合作性博弈手段解決，有公信力的村委會(huì)和村民代表大會(huì)可以勝任合作博弈的組織者和仲裁者。

4. 旅游開發(fā)商選擇“融入社區(qū)策略”，可以獲得比“掠奪社區(qū)策略”更顯著、更長(zhǎng)久的收益。

當(dāng)然，上述研究結(jié)論能否適用于更廣闊范圍內(nèi)的中國(guó)旅游扶貧實(shí)踐，還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，僅就本文研究設(shè)計(jì)來說，還存在單案例研究、調(diào)研方法單一和樣本偏小等明顯不足，本文擬在后續(xù)研究中加以改進(jìn)。

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*本文受廣東省社科基金（GD11CGL09）資助。

（作者單位：中山大學(xué)旅游學(xué)院）